基于共用資源管理的政府失范行為及其規(guī)制研究

劉細良　汪丹丹　蔣會平

[摘要]政府作為公共事務管理者身份所實施的有關(guān)共用資源的政策制定、執(zhí)行、監(jiān)管行為的失范以及作為社會公共資源消費者身份所實施的消費行為失范，是理念偏差、利益驅(qū)使、機會存在和監(jiān)管不力四者共同作用的結(jié)果。無論何種失范行為，都將對共用資源造成負面影響，成為共用資源管理的阻礙，而如何規(guī)制共用資源管理中的政府失范行為，則是兩型社會建設(shè)中不可忽視的問題。只有切實轉(zhuǎn)變政府及其公務人員的消費觀念與發(fā)展理念，強化政府行為監(jiān)督與控制，創(chuàng)新有利于共用資源管理的機制，才能充分發(fā)揮政府在共用資源管理中的主導作用，有力推進兩型社會建設(shè)。

[關(guān)鍵詞]共用資源；政府失范行為；規(guī)制；兩型社會

[中圖分類號]D630.1[文獻標識碼]A[文章編號]1008-1763(2009)05-0141-04

一引言

2007年12月，長株潭正式獲批“兩型社會”綜合配套改革試驗區(qū)，這不僅是湖南省富民強省的重大歷史機遇，也是改善資源環(huán)境、促進人類社會與自然和諧發(fā)展的重要契機。“兩型社會”強調(diào)采取有利于資源節(jié)約和環(huán)境保護的生產(chǎn)方式、生活方式和消費方式，實現(xiàn)經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展。其前提和保障是資源環(huán)境的可持續(xù)利用，而凡是屬于大多數(shù)人的公共事物常常是最少受人照顧的事物，因此節(jié)約和保護共用資源被凸顯出來。所謂共用資源(Common—PoDl Re-sources，CPR)，是指一個自然或人造的資源系統(tǒng)，這個系統(tǒng)大得足以使排斥因使用資源而獲取收益的潛在受益者的成本很高(但并非不可能排除)。它是一種人們共同使用整個資源系統(tǒng)但分別享用資源單位的公共資源，具有非排他性和競爭性特征。如跨區(qū)域的地下水資源、近海漁場、公共牧場等資源與環(huán)境大多屬于這類。個體為了增加其回報而盡可能地使用共用資源，其行為最終會導致CPR中個體理性和集體不理性之間的沖突，進而形成CPR困境。這對兩型社會建設(shè)所提倡的“資源節(jié)約型、環(huán)境友好型”這一實質(zhì)要求提出了重大的挑戰(zhàn)。因此，解決CPR困境是兩型社會建設(shè)順利進行的前提和保障。

解決CPR困境的大量理論和實驗研究。歸結(jié)起來可分為三種：一是以政府為主導，對共用資源實行制度化管理；二是通過市場(產(chǎn)權(quán)制度)將其私有化；三是借助自治組織(如NGO)來解決CPR困境。在共用資源管理中，政府指導、組織、管理著其他發(fā)展主體共用資源的相關(guān)活動，居于主導地位，發(fā)揮著關(guān)鍵作用。但在解決CPR困境時政府及其公務人員本身的失范行為又會對共用資源的管理構(gòu)成嚴重阻礙。因此本文將通過系統(tǒng)分析共用資源管理中政府失范行為的表現(xiàn)和原因，提出相關(guān)的規(guī)制策略，從而更充分地發(fā)揮政府在共用資源管理中的主導作用，推進兩型社會的建設(shè)。

二共用資源管理中的政府失范行為表現(xiàn)

共用資源管理關(guān)鍵在于政府，政府行為失范是共用資源管理的最大危害和障礙。本文所討論的政府行為是從共用資源管理的角度來界定的，即政府在組織和管理國家事務和社會公共事務的過程中對共用資源管理可能產(chǎn)生影響的各種行為的總和。政府行為是政府制度或體制與政府官員之間交互作用的表現(xiàn)，它并非絕對無誤，也不一定有效。相反，由于不合理的政府體制或運行機制以及政府官員素質(zhì)較低等原因往往會導致政府行為的失范。從而造成嚴重后果。在共用資源管理中，政府行為失范是指對共用資源可能產(chǎn)生負面效應的政府失誤行為，不當或違法行為的總和。

(一)政府在社會公共事務管理者角色下的管理行為失范

政府以政策為主要手段對社會公共事務進行管理，其運行機制包括：決策機制、執(zhí)行機制和監(jiān)督機制，政府的行政行為實際上就是政府不斷制定決策、執(zhí)行決策和監(jiān)督其運行的過程。政府作為公共事務管理者，其失范行為可分為決策行為、執(zhí)行行為與監(jiān)管行為的失范。

1政府決策行為的失范。(1)制定政策行為。即政府及其所屬部門制定帶有普遍約束力的規(guī)范性文件的行為，它屬于“抽象行政行為”范疇。由于公共決策體制的缺陷、信息不完全、政策執(zhí)行障礙、政治偏好等因素，政府有時難以制定科學合理的公共政策，或者制定的政策并未代表大多數(shù)人的公共利益。而政府制定政策行為的失范，指的就是政府所制定的政策不利于共用資源節(jié)約和保護的情形：一般表現(xiàn)在與國家憲法和法律，上一級政府的政策相抵觸；政策本身不綠色，與共用資源節(jié)約和保護目標背道而馳；對共用資源節(jié)約行為缺乏激勵政策；政策間缺乏協(xié)調(diào)性等。由于政府制定政策行為具有抽象行政行為的普遍約束力和反復適用性的特征，因此政府制定政策行為失范給共用資源帶來的負面影響相當深遠。(2)具體決策行為，即政府在行使社會公共事務管理職能的過程中，就某一具體社會事項做出的具有針對性的決策行為。它屬于行政法上的“具體行政行為”范疇，決策對象的特定性和具體化是其突出特點。政府某一決策的成功或失敗往往對共用資源起著決定作用，如果政府在決策時未充分考慮到其對共用資源的影響，可能會給資源、環(huán)境帶來不可逆轉(zhuǎn)的負面效應。我國1958年開始的大躍進，違背客觀經(jīng)濟規(guī)律，全國大煉鋼鐵，森林資源遭受巨大破壞，時至今日，許多地方出現(xiàn)的水土流失、氣候干旱仍在貽害后人。

2政府執(zhí)行政策行為的失范。政府執(zhí)行政策的能力是政府工作的生命力。政府本是政策執(zhí)行的主體之一，但受計劃經(jīng)濟時代傳統(tǒng)公共政策執(zhí)行體制的影響，NGO和公民基本被排斥在執(zhí)行體制之外，政府及其公務人員成為決策執(zhí)行的唯一主體，這就導致政策執(zhí)行私利化，不利于共用資源的管理。隨著公共決策執(zhí)行體制改革，執(zhí)行主體逐漸多元化，但隨之又出現(xiàn)了新的問題。首先，由于決策和執(zhí)行職能交叉，決策者往往缺乏人與自然和諧發(fā)展的低碳理念，缺乏共用資源節(jié)約和保護的觀念，所以政府政策執(zhí)行中，有法不依或執(zhí)法不嚴、不公的行為比比皆是。其次，由于執(zhí)行主體多元化，使得共用資源配置演變成對共用資源的爭奪，造成了極大的負面影響。一些政府組織，不能嚴格地執(zhí)行政策，當政策與本地區(qū)、本部門利益相沖突時，采取各種辦法，使政策改變執(zhí)行、難以執(zhí)行或不執(zhí)行、敷衍執(zhí)行；當有利于本地區(qū)、本部門時則不顧共用資源客觀環(huán)境和現(xiàn)實情況，對政策加以放大，充分發(fā)揮，大力執(zhí)行、強制執(zhí)行或機械執(zhí)行。政府公共政策執(zhí)行行為的失范，使政策無法發(fā)揮其應有效力。

3政府監(jiān)管行為的失范。在監(jiān)管共用資源的使用過程中，政府不作為或作為不及時都可能導致政府監(jiān)督行為的失范，重點表現(xiàn)在政府對共用資源的使用缺乏有效的監(jiān)督和制約，從而使政府本身，企業(yè)和公眾的資源不節(jié)約，環(huán)境不友好行為得不到及時有效的遏止和糾正。我國現(xiàn)行的多項政策和法律，都少有將政府行為直接作為調(diào)整對象，對與共用資源相關(guān)的政府失范行為缺乏必要的監(jiān)督、控制和約束機制。以礦產(chǎn)為例，對私營企業(yè)浪費共用資源的行為，政府并沒有承擔起有效的監(jiān)管和約束職責。如湖南省郴州市礦產(chǎn)資源開采利用，私營企業(yè)主極其粗放的開發(fā)方式令人極為震

撼。接連不斷的煤礦安全事故，也反映出一些地方政府及其主管部門的不作為或不盡職。

(二)政府在社會共用資源消費者角色下的消費行為失范

亞當·斯密曾說：“地大物博的國家，固然不會因私人奢侈妄為而貧窮，但政府的奢侈妄為，卻有時可能把它弄得貧窮。”政府作為社會主體之一，不僅履行著社會公共事務管理者的職能，同時還扮演著社會資源消費者的重要角色。政府本身也是共用資源的一大消費者(如政府采購)，政府消費行為失范最突出的表現(xiàn)，莫過于使用共用資源的低效益所體現(xiàn)出來的政府采購低成效和行政費用不斷增長。而政府采購行為的不綠色不節(jié)約，本身就會對環(huán)境資源造成極大的破壞或浪費，當前在政府機構(gòu)自身運行中，資源效率也是相當?shù)拖碌模Y源浪費現(xiàn)象非常嚴重。政府對共用資源的消費行為很大程度上影響和引導著企業(yè)和公眾的消費行為，政府在社會共用資源消費者角色下的消費行為失范對企業(yè)和公眾產(chǎn)生了嚴重的誤導作用。如果在政府失范消費行為的誤導下，全社會形成一股難以遏制的失范行為的合力，無疑會對優(yōu)化共用資源管理構(gòu)成嚴重阻礙。

三共用資源管理中政府行為失范的原因分析

共用資源管理中政府失范行為的形成應該是理念偏差、利益驅(qū)使、機會存在和監(jiān)管不力四者共同作用的結(jié)果。其中理念偏差和利益驅(qū)使屬于內(nèi)在因素，而機會存在和監(jiān)管不力屬于外在因素。

(一)內(nèi)因分析：理念偏差和利益驅(qū)使

1政府層面科學發(fā)展觀和共用資源保護意識的缺乏。公地悲劇的產(chǎn)生來源于人們對共用資源重要性的無知，共用資源問題產(chǎn)生的最終根源是人的思想觀念。對共用資源產(chǎn)生影響的人類社會的基本觀念，主要包括發(fā)展觀、倫理道德觀、價值觀和消費觀等。這些觀念直接影響和支配著包括政府在內(nèi)的社會各主體的行為。其中，政治領(lǐng)域的科學發(fā)展觀未得到真正落實，是導致政府社會公共事務管理行為失范的主要原因。一直以來，人們所固守的“共用資源節(jié)約、生態(tài)環(huán)境保護必然限制經(jīng)濟發(fā)展”、“欠發(fā)達地區(qū)考慮資源環(huán)境的管制監(jiān)督為時過早”等傳統(tǒng)觀念以及由此而引發(fā)的行為，是極其不科學的庸俗發(fā)展觀的體現(xiàn)。“兩型社會”建設(shè)的提出，是貫徹、落實科學發(fā)展觀和富民強國的重大決策，但中國目前正處于社會轉(zhuǎn)型時期，科學發(fā)展觀、資源節(jié)約價值觀尚未完全內(nèi)化到政府執(zhí)政理念和綱要中。另外，政府公務人員共用資源節(jié)約和保護意識淡漠，則是造成政府整體消費行為失范的主要原因。

2政府利益的擴張和尋租行為的滋長。政府行為之所以失范，還在于政府自身不當利益的擴張和腐敗行為的滋長。一方面，政府作為公共利益的代表，也有其自身利益。長期以來，人們普遍認為政府作為公共利益的代表，集中反映和體現(xiàn)整個社會的利益追求，并憑借公共權(quán)力實現(xiàn)公共利益最大化。但是，歷史和現(xiàn)實證明，政府除了追求公共利益以外，還有其自身利益，這是由政府的雙重身份決定的。政府成員既是政策制定者，又是政策執(zhí)行者和操作者的特殊身份，使他們有條件為謀取自身政治、經(jīng)濟利益而不惜犧牲社會公共利益。當政府自身利益與包括共用資源保護在內(nèi)的公共利益內(nèi)容相悖時，政府就可能為謀求其自身利益而忽略甚至侵犯公共利益，政府失范行為由此產(chǎn)生。另一方面，政府作為國家的代理人，其具體管理行為也是由具有自利傾向的政府官員(代理人)來實施的。因此，在治理過程中，尋租行為往往難以避免。政府中各成員為追求自身利益而對共用資源實施的不利行為，其總和也會構(gòu)成政府行為的失范。

(二)外因分析：機會存在和監(jiān)管不力

1體制機制的弊端或缺失。資源環(huán)境領(lǐng)域里存在的問題更多是體制上的問題。現(xiàn)存的體制機制的弊端或缺失為共用資源管理中政府行為失范提供了大量機會。這種體制機制主要包括：政府決策機制、政績考核制度、責任追究制度、資源節(jié)約考核獎懲制度、共用資源的價格形成機制和補償機制。這些制度的缺失以及本身所存在的漏洞使制度的導向作用難以體現(xiàn)或以一種負面形式體現(xiàn)出來，同時也不能有效地控制和約束政府自身利益的膨脹，從而間接導致了共用資源管理中的政府失范行為。例如，政府在制定一些開發(fā)政策時，未將共用資源和環(huán)境保護納入政策的視野之中；項目評估時未將社會成本、共用資源成本、環(huán)境成本等算入其中；在經(jīng)濟開發(fā)過程中，采取的部分補貼政策或短期政策，客觀上助長了共用資源的浪費行為，降低了投資主體對共用資源節(jié)約和保護的積極性。

2對政府行為的監(jiān)管不力。政府調(diào)控和干預共用資源管理的權(quán)力和行為如果缺乏有效的監(jiān)督和約束，就極有可能產(chǎn)生政府失范行為。正如孟德斯鳩所說：“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗，有權(quán)力的人使用權(quán)力一直到遇有界限的地方才休止”。行政監(jiān)督體制不完善使共用資源管理中的政府行為缺乏經(jīng)常有效的監(jiān)督，這不僅不利于遏制政府失范行為，而且在一定程度上助長了政府失范行為。總體來看，目前我國針對政府行為的監(jiān)督體制已初具規(guī)模，但還是存在一定的弊端，主要表現(xiàn)有四：一是監(jiān)督主體受制于監(jiān)督客體，監(jiān)督權(quán)受制于決策權(quán)。監(jiān)督主體缺乏應有的相對獨立性和權(quán)威性，既不相對獨立于社會權(quán)力也不相對獨立于統(tǒng)治權(quán)力，其是否參與以及參與的程度如何都取決于決策者，因而難以正常履行監(jiān)督職能。二是由于監(jiān)督主體多元，監(jiān)督范圍不明、責任不清，各種監(jiān)督機構(gòu)分工不合理，監(jiān)督作用得不到充分發(fā)揮，致使濫用共用資源的現(xiàn)象屢見不鮮。三是監(jiān)督因相關(guān)法規(guī)不完備而彈性很大，一方面缺乏明確的監(jiān)督目標，難以準確判斷和及時糾正政府的失范行為，另一方面，有些監(jiān)督制度由于沒有配套措施亦或缺乏具體實施細則而難以操作，無法起到應有的指導作用。四是監(jiān)督力量不強，目前我國行政監(jiān)督人員占公務人員的比重太低，同時現(xiàn)有法律又未賦予監(jiān)察人員獨立的監(jiān)督權(quán)力，這往往造成監(jiān)督缺乏與監(jiān)督無力狀況并存的現(xiàn)象。正是由于我國對政府行為的監(jiān)督體制存在上述缺陷，才使我們對政府失范行為缺乏強有力的控制，既無法防患于未然，也不能及時有效地矯正失范行為，遏制失范現(xiàn)象的滋生與蔓延。

四規(guī)制共用資源管理中政府失范行為的對策與建議

共用資源管理中政府行為失范既損害了政府形象，又容易扭曲共用資源的配置，在政治上則有可能導致政治腐敗。只有不斷調(diào)整和規(guī)范政府行為才能真正節(jié)約和保護共用資源，才能保證兩型社會建設(shè)的順利進行。

(一)切實轉(zhuǎn)變政府及其公務人員的消費觀念和發(fā)展理念

共用資源問題的解決，首要的是推進思想觀念創(chuàng)新。最根本的就是要按照科學發(fā)展觀的要求管理共用資源，著力轉(zhuǎn)變不符合科學發(fā)展觀和共用資源保護和節(jié)約的思想觀念。這種思想觀念主要表現(xiàn)在政府及其公務人員的消費觀念和發(fā)展理念上。

1確立有利于共用資源節(jié)約和環(huán)境保護的低碳消費觀念。這是節(jié)約和保護共用資源最有效和最根本的途徑。消費觀念決定和影響著人們的消費模式和消費行為，政府本身及其公務人

員的消費觀念不僅決定了他們的消費行為和消費模式，而且對企業(yè)、公民和NGO具有很強的示范和帶動作用。消費實質(zhì)上就是資源不斷被消耗掉的過程，尤其是共用資源和環(huán)境資源。大眾的消費觀念和消費行為對共用資源的節(jié)約和保護，進而對“兩型社會”的建設(shè)將產(chǎn)生重要影響。政府應加強可持續(xù)消費觀念的宣傳和引導，積極提倡有利于節(jié)約資源和保護環(huán)境的低碳消費方式。一方面，積極倡導“綠色”消費，推行“生態(tài)標志”，形成健康文明、節(jié)約資源的消費模式，引導公眾抵制不利于共用資源的商品消費，支持共用資源的循環(huán)再利用。另一方面，提倡適度消費，引導公眾的消費水平、消費結(jié)構(gòu)、消費行為等符合可持續(xù)發(fā)展要求。

2轉(zhuǎn)變發(fā)展觀念，提倡發(fā)展低碳經(jīng)濟。傳統(tǒng)的發(fā)展觀念認為經(jīng)濟發(fā)展與共用資源存在著嚴格的負相關(guān)，即認為經(jīng)濟發(fā)展與共用資源呈沖突關(guān)系。而根據(jù)共用資源與經(jīng)濟社會發(fā)展之間所存在的倒u形庫茲涅茨曲線可知共用資源與經(jīng)濟社會發(fā)展應該是“先沖突，后協(xié)調(diào)”的關(guān)系。共用資源管理中政府行為失范是伴隨著經(jīng)濟發(fā)展、政治發(fā)展和社會的全面發(fā)展而遇到的問題，而發(fā)展中的問題是要通過進一步發(fā)展來解決。因此，轉(zhuǎn)變發(fā)展觀念和發(fā)展方式，大力提倡發(fā)展低碳經(jīng)濟，變“又快又好”發(fā)展為“又好又快”發(fā)展，進一步促進經(jīng)濟社會的全面發(fā)展，人與自然和諧發(fā)展應該是解決共用資源問題最現(xiàn)實的途徑。共用資源是否節(jié)約不是看經(jīng)濟發(fā)展消耗了多少資源，而是看單位共用資源提供了多少有價值產(chǎn)出的同時減少了多少污染物(如碳)的排放。對于共用資源管理來講，發(fā)展仍然是硬道理。隨著經(jīng)濟發(fā)展和人們收入水平的提高，一方面，人們發(fā)現(xiàn)的資源替代品(包括無碳排放的新能源等)越多，人們使用資源的選擇空間越大，就越有利于共用資源的節(jié)約和保護；另一方面，根據(jù)馬斯諾的需求層次理論，人們會不斷提高對共用資源環(huán)境的需求，這樣有利于共用資源節(jié)約和保護政策的制定。

(二)強化對共用資源管理中政府行為的監(jiān)督與控制

政府行為是否有利于共用資源的節(jié)約和保護，必須以有效的監(jiān)督為保障。共用資源管理中政府行為失范屬于行政權(quán)力運作的負效應，必須最大限度的防止和克服。一方面，要真正做到分權(quán)，實行決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)相分離，執(zhí)罰權(quán)與執(zhí)收權(quán)相分離，審批權(quán)與復查權(quán)相分離的運行機制，促使權(quán)力運行分散化；另一方面，要建立完善合理的權(quán)力制衡、監(jiān)督制約機制并使之剛性化。這種監(jiān)督制約機制主要包括自律機制和他律機制，自律機制即政府及其公務人員本身所具備的防范機制，主要包括利益協(xié)調(diào)機制、行政責任機制和行政倫理機制。他律機制即規(guī)制政府共用資源管理行為的其他監(jiān)督制約力量，主要包括立法監(jiān)督、司法監(jiān)督、政黨監(jiān)督、輿論媒體監(jiān)督以及公民和社會組織的監(jiān)督等多種形式。他律機制在規(guī)制政府行為的監(jiān)督制約機制中帶有根本性質(zhì)。建立和完善有關(guān)共用資源的監(jiān)管制度，就是充分發(fā)揮社會各種力量的督促作用，對政府的決策管理以及消費行為是否“環(huán)境友好、資源節(jié)約”等均做監(jiān)督，及時糾正政府在共用資源管理中的失范行為。形成有利于資源、環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展的監(jiān)督機制，形成政府、社會公眾、社會組織、新聞媒體和執(zhí)法部門相互配合的監(jiān)督體系。

(三)創(chuàng)新和完善有利于共用資源管理的機制

共用資源管理中政府行為失范是由于我國共用資源相關(guān)制度的不完善造成了行為主體使用資源過程中產(chǎn)生了機會主義傾向，消費理念對“節(jié)約”傳統(tǒng)的偏離及市場價格機制作用難以有效發(fā)揮。因此，規(guī)制共用資源管理中的政府行為重在制度的建立和完善，減少造成政府失范行為的制度原因，真正把科學發(fā)展觀的要求體現(xiàn)在具體的體制機制中，大力推進體制機制創(chuàng)新，完善共用資源節(jié)約和保護的體制機制，為政府行為規(guī)范化提供動力和外部保障。具言之：一是要建立健全“資源節(jié)約型”發(fā)展目標管理責任制，將可持續(xù)發(fā)展納入地方政府政績考核體系，使地方政府不僅重視經(jīng)濟增長指標，而且重視人文指標、資源指標、環(huán)境指標和社會發(fā)展指標，堅持把經(jīng)濟增長指標同人文、資源、環(huán)境和社會指標有機結(jié)合起來，確保責任到位、措施到位、投入到位。要發(fā)揮政策杠桿作用，減少高耗能、高污染、低水平的重復建設(shè)；二是要深化市場取向的改革，逐步完善促進共用資源可持續(xù)發(fā)展的市場機制，充分發(fā)揮市場對資源配置和價格形成的基礎(chǔ)性作用，完善共用資源有償使用機制和價格形成機制；三是應進一步完善合理的政府決策機制，抓緊制定推出資源節(jié)約和保護的補償機制，調(diào)整資源稅、排污費等稅費政策；四是加快政府審批制度改革，簡化審批程序，嚴格實施污染物排放總量控制、排污許可證制度和責任追究制度。禁止無證或超總量排污等，促進“資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會”的建設(shè)。