“一號文件”提速縣域經濟發展

　　新春伊始，新華社受權播發《中共中央國務院關于2009年促進農業穩定發展農民持續增收的若干意見》，這份文件是改革開放以來第11個，同時也是近年來連續發布的第6個以“三農”為主題的“一號文件”。
　　“一號文件”持續聚焦“三農”發展，既是全面建設小康社會長期所需，又是著力減緩外部沖擊形勢所迫。今年“一號文件”所提出的幾大論述，無一不是在對大勢準確研判基礎上作出的精辟分析，如：“2009年可能是新世紀以來我國經濟發展最為困難的一年，也是鞏固發展農業農村好形勢極為艱巨的一年”；“擴大國內需求，最大潛力在農村；實現經濟平穩較快發展，基礎支撐在農業；保障和改善民生，重點難點在農民”；等等。
　　推動“三農”發展的主陣地在縣域，原因在于：一方面，縣域經濟聯結城鄉，其樞紐作用在中國總體進入以工促農、以城帶鄉新階段后的今天正在不斷得以凸顯。有研究認為，依據目前各級政府職責劃分，全國財政總支出的大頭在基層，其中市、縣支出應占全部支出的50%-55%；另一方面，由于長期重城輕鄉、重工輕農慣性使然，中國縣域經濟的發展依然處于初級階段，其落后處不僅體現在GDP占比遠遠低于人口、面積占比，更體現在發展質量遠遠不及都市圈經濟。
　　無論作為經驗還是教訓，三十年改革開放歷程明確揭示出，在中國這樣一個新興加轉軌的大國，能否以比先行者更快的速度及更高的質量完成大體相同的增長過程，其最重要的變量即在于能否通過持續不斷的制度創新、體制創新去適應不斷變化著的形勢。對此，基本的模式不外乎“自下而上”和“自上而下”兩種，最為理想的情況則是擷取兩者之長，經過局部的、自發的試錯，盡可能低成本地總結出普遍性的規律并將之上升為多數者的共識和全局性的規劃。
　　中國縣域經濟的制度創新模式正在逐步趨于優化。今年“一號文件”專辟章節論述如何推進農村綜合改革、增強縣域經濟活力，其中不乏“鄉財縣管”、“擴權強縣”、“省直管縣”等新思路、新辦法，而這些新思路、新辦法在此前浙江等地率先進行的試點過程中，已經被證明為可以有效推動公共管理架構與市場經濟秩序良性互動。
　　上述新思路、新辦法的合理性其實不難理解：伴隨中央不斷加大轉移支付力度，近年來省以下地方財政實際可支配資金已經占到全部財政收入的八成以上，但縣、鄉兩級基層政府的財政困難不降反升，究其原因，除了轉移支付過程中橫向間的不平衡，更為重要的原因即在于縱向級次過多，由此很容易造成層層截流。特別是在“市管縣”且市一級占據財政支出最大份額的情況下，市級政府同時承擔發展城市和發展農村雙重任務，但在實踐中，這雙重任務往往更偏重于城市發展、而輕視農村發展。
　　當然，只要涉及利益調整，改革就會遭遇阻力，這就要求我們在推進存量式改革的過程中，著意削弱改革的阻力，謀求增強改革的動力。今年“一號文件”恰恰較為顯著地體現出了這一智慧，其所借之力包括：“省直管縣”等改革經部分地區試點已有成熟范式，國際金融危機持續蔓延迫使農民增收必須另有新招，等等。我們認為，有了這些前期準備和時勢助推，今年“一號文件”必能指引縣域經濟加速前行。