“排污權交易”的中國之癢

前言：

排污權交易制度是政府將排污權有償出讓給排污者。排污者購買到排污權后，可在二級市場上班行排污權實入或賣出。區域內排污總量一旦確定，排污權就成了稀缺資源，有限的排污權必然帶來價格人不斐的交易，企業在利益驅動下，自然會珍惜有限的排污權，減少污染物的排放。排污權交易制度在我國的實施，標聲著政府對環境的治理由行政之手轉變為市場之手。但排污權交易需要在成熟的市場經濟機制下實施才能取得較好的效果，當前由于監控體系的不完善、供求關系的非常態以及制度的不完善，中國排污權交易體制的發展還面臨著重重困難。

草創中的排污權“買賣”

2009年3月18日上午9時許，湖北武漢光谷聯合產權交易所內人頭攢動，隨著副省長趙斌敲響銅鑼，湖北醞釀近三年的排污權交易正式啟動。

“看大屏幕!”現場有人大喊，一時間，各路記者、工作人員、參會嘉賓紛紛涌向聯交所大廳電子屏幕前。只見十米見方的電子大屏幕上半部分標注著此次交易的項目：二氧化硫(SO₂)排污權電子競價交易、項目代碼等信息，競價起始價為0.1600萬元，加價幅度為0.0020萬元及整數，應價時間為90秒。

“動了!動了!”驚呼聲又引發了一陣小小的騷動。隨即，整個大廳鴉雀無聲，所有人的目光都聚焦到大屏幕下半部分的企業競價名單和價格上。“蔡凱冶金有限公司0.1620萬元，安都有限公司0.1680萬元，武漢綠洲人造板0.1700萬元……”

隨著大屏幕下方的信息不斷滾動，不斷有企業報出更高的價格，在場人員緊繃的神經開始放松下來，場內不少人相互間開始談論起此次競價交易的規則來。經過11家企業二十余輪的激烈競價，06號競買人以0.2000萬元的價格競得首筆排污權交易項目，現場爆發出熱烈的掌聲。據了解，06號競價企業為湖北亞東水泥有限公司。

主管排污權交易的光谷聯交所高層在接受當地媒體采訪時表示，這標志著歷時三年探索和努力，湖北省排污權改革終于取得突破性進展。伴隨排污權交易的開始，這一改革繼續深化的空間和緯度將進一步拓展和加強。

與第一次吃螃蟹過于興奮的武漢不同，時隔20天，在排污權交易較早試水的長三角地區，4月8日上午，浙江杭州首場排污權交易靜悄悄地進行著，19家來自杭州企業的代表在杭州交易所新搭建的電子交易平臺上競拍企業今后的排污指標。當天的拍賣會上，杭州19家企業花了2980萬元，買下了1095噸二氧化硫排放指標和1 80噸化學需氧量排放指標。

解秘天降“餡餅”

20世紀70年代誕生于美國的“排污權交易”，是一項基于市場手段的環境經濟政策，旨在滿足環境質量要求的條件下，建立排污企業合法的污染物排放權，允許企業對其擁有產權，并允許排污富余指標作為商品在市場上買賣。這樣企業就會把排污權視為經濟要素，而不再對日趨稀缺的環境容量資源白白地無償占有和消耗。

在目前總量控制的情況下，環境容量是一種稀缺資源。企業通過占有這個容量，生產了產品，從而實現使用價值，因此，也必須把環境容量的使用價值體現出來。這一制度設計參照了證券市場的一些理念，排污權市場分為一級市場和二級市場。在制度實施之初，購買排污權的企業猶如在證券市場購買“原始股”。

排污指標可以像其他商品甚至股票一樣買賣，對普通人來說，這聽起來似乎有些不可思議。但在歐美等一些發達國家卻是為控制污染物總量而廣泛采用的市場運作方式。對國內一些業內人士來說，排污權交易也并非新近舶來的新鮮事物。

早在2007年11月，國內首個排污權儲備交易中心就已經在浙江嘉興掛牌運營，在交易中污染企業的排污額度被視為一種商品，可以儲存、出售、購買。節余下來的排污權就可以賣錢，如果超支就得向富裕戶花錢去買。有人說，與行政手段治理污染相對應，這是把市場化這只無形的手引入到了環保領域。“排污權交易使企業可以公平地利用環境資源，并實現區域內用較少的成本達到較大的減排效果，發揮市場機制下環境資源優化配置的作用。”國家環保總局一位專家這樣評價。鑒于此，當時浙江省也決定按照嘉興模式逐步在全省推行排污權交易制度。

實際上，中國對排污權交易的研究和相關探索幾乎和發達國家同時起步，在上個世紀80年代，上海就已經有排污權交易的研究和范例。在1987年，上海閡行吳涇地區的企業就曾開展過二氧化硫的排污權企業之間的成功交易，開創了中國排污權交易的先河，但后來由于國家宏觀政策和上海地方的種種原因并沒有推行下去。

在受資源環境約束更為緊張的長三角地區，江蘇省自2001年起即開始了二氧化硫排污權交易試點，國內第一例二氧化硫排污權交易和第一例異地二氧化硫排污權交易都發生在江蘇。南通市是我國最早實行二氧化硫排污權“買賣”的地區。從2002年開始，南通從污染物排放總量控制入手，構建了水污染物排放權交易體系。其間又經過兩年多的沉寂，南通的水污染物排放權交易市場終于“開張”。

這大致可以勾勒出中國進行排污權交易第一階段試水的圖景。2002年3月始，中國實施排污權交易第二階段試驗的大幕逐漸開啟，國家環保總局與美國環保協會一起，在四個省份(江蘇、山東、河南、山西)、三個主要城市(上海，天津、柳州)及一家企業(中國華能電力總公司)進行排污權交易試點，當時簡稱為“4+3+1”。第三個階段以2008年8月5日，上海、北京兩地的環境能源交易所相繼掛牌開張為主要標志。時隔不久的9月25日，天津排放權交易所也宣告成立。中國南方的深圳市也“躍躍欲試”，而其他全國性的排放權交易所也正在緊鑼密鼓推進之中。之后，江蘇、武漢等省市紛紛提出要建立環境能源交易所、節能減排交易所、排污權交易所等交易平臺。有專家認為國內一些交易平臺的建立昭示著中國將成為“最具潛力的減排市場”，中國將迎來排污權交易的黃金機遇期。

當然，目前各地所努力的是，正在把從前20年的一些構想向現實層面推進，在20年間，中國民眾的思維觀念、法律環境在不斷完善過程中，但命運多舛的中國排污權交易之路是否能歷經“磨難”就此修成“正果”?現在似乎不能太過樂觀。

困境與突圍

毫無疑問，排污權交易能有效推動企業節能減排，而且還為企業開辟了一條“生財之道”，這無論對政府還是社會來說，都是一個互利、雙贏的結果。同時，排污權交易機制的建立也創造了一個潛在的巨大市場。

但記者在采訪中卻發現，至今在國內有關“排污權交易”的構想多，成熟的范例卻并不多。由于各地政策、法律、觀念等方面的區別，加之環保職能的分轄管理，給排污權交易造成了難度。在中西部不少省份，排污權交易多年來遭遇的是“零”的尷尬。

無論從理論還是現實實踐方面講，排污權交易并非一個“討價還價”的簡單過程，其整個過程龐雜而又艱難。再加上運作一個項目，項目運作每一個環節都對應著相應的規則，必須按照相關游戲規則進行“循規蹈矩”，否則“寸步難行”。據專家介紹，排污權交易要取得成功，必須具備幾個條件。首先必須堅持排污總量控制為前提，當地的水環境要有一定的容量。賣方通過治污必須明顯削減總量控制指標，使排污指標有富余；而買方必須在治理污染源的前提下，自己的排污總量控制指標無法滿足生產需要時，才有資格到市場上去“買”。這就意味企業多余排污權不能隨意轉讓，企業要轉讓多余排污權時，也并不是想轉給誰就轉給誰。同時，排污權交易成立后，交易雙方必須保證交易后污染物的穩定達標排放。不得超標排放。

更不容樂觀的是，排污權交易目前面臨的最大問題不是市場大小的問題，而是當前交易多在政府部門的干預下實現，包括發證制度、排污費的收取等問題，依然依靠行政命令來執行，排污權交易還沒有形成真正的市場。與此相關的是，目前排污指標的供給方式也是分配制的，目前國家環保總局采取的方式是，首先將全國二氧化硫總量按照行政區劃分配到各省，省再向下分配到市，最后到各個企業。而如何保證二氧化硫排放配額的分配公平合理，是一大難題。指標分配給條塊不同的利益主體，必然帶來很高的交易成本。“二氧化硫和酸雨污染都是區域性的，排污權在整個區域內交易其效果才最優，但是現在排污指標都是按照行政區劃分配，地方政府出于本地發展的考慮，不愿意向外地出售指標。”這一點也正是目前排污權以稀缺要素身份進入市場過程中最有爭議的問題。以2007年舉國震驚的“太湖藍藻”事件為例，太湖流域的環保職能牽涉到江蘇、浙江、上海兩省一市，而在具體操作層面所牽涉到的企業就更為復雜。據了解，由于經濟發達，工業化程度較高，如何解決污染物減排的問題客觀上促成了珠三角、長三角地區的一些省市正在探索尋求解決方案。目前，在全國范圍內尚未形成相關的統一市場，仍以行政區內的地方性局部交易為主。

即使是作為先行者的浙江嘉興市在排污權交易方面也面臨著揮之不去的困惑，比如按嘉興市2007年制定的減排目標，2007年全市需要削減COD大約5313噸、二氧化硫9812噸。以此推算，嘉興市全年的COD排放總量將為11.8萬噸，二氧化硫排放量為27.3萬噸。而已經進入交易中心交易的減排量只有幾百噸的規模，在整個排放總量中所占的比重仍然微乎其微，市場的流動性仍不足。另據浙江省環保部門表示，2008年，將在一半以上的地級城市建立類似的排污權儲備交易中心。但由于普遍技術水平較低和缺乏環保資金，大部分企業排污都處于超標運行狀態，減排權的供應方嚴重不足。

畢竟20世紀70年代誕生于美國的“排污權交易”，是一項基于市場手段的環境經濟政策。排污權交易需要在成熟的市場經濟機制下實施才能取得較好的效果。但由于監控體系的不完善、供求關系的非常態以及制度的不完善，這都成為嚴重制約排放權交易市場發育的致命缺陷。下一步如何建立公開、集中的市場交易平臺，促進環境權益交易規范化、透明化地進行，從而推動交易機制的完善與創新。顯得尤為迫切。國家環保總局副局長潘岳也承認，排污權交易雖然理論上講得通，但還要繼續試驗：“排污權交易的最大好處是既能降低污染控制的總成本，又能調動污染者的積極性，但排污權是由政府分配，怎樣保證公平，怎樣防止強勢利益集團多占，目前環保總局尚無法垂直執法，無法真正監控到真實數據。”或許等到有一天，排污權交易制度和信用體系趨于完善了，排污權交易才會真正成為發展經濟、保護環境這兩個齒輪正常、高速運轉的潤滑劑。