貿易報復傷害誰？國會對華政策反思

編輯：楊政文

2007年，一項關于中國操縱貨幣的新證據又被提交到國會。盡管中美經濟關系進展不錯，但只要提案發(fā)起人不撤銷提案，提案還是會贏得眾多國會議員的支持。現在，脆弱的美國經濟和中國的反抗能夠對國會有所觸動嗎?

最近，即便貨幣問題沒有提交給國會，但其他問題也足以產生類似的影響。美國國會主要是借助一些懲罰性措施企圖對中國的行為產生影響。比如反傾銷和關稅報復，向世貿組織提出申訴等，不過，一些國會議員也在尋求其他的解決辦法。

中美兩國經濟體雙邊關系的發(fā)展和碰撞是希望對中國采取報復行為的人無法想象的。美國的懲罰措施在一定條件下可能影響中國對美國市場的占有，但更有可能是一無所獲的。不過，這些措施對美國自己會產生傷害卻是肯定的，還會激起中國尋求在世貿組織框架內的報復行為。

中美兩目的雙邊貿易和投資迅速發(fā)展，成果斐然，使兩國均從中受益，一些關鍵問題根植于兩國的實際交往中，假如這樣的合作關系戛然而變，連基礎都不存在了，即使花費了巨大代價，也不一定能取得好的效果。兩國經濟的持續(xù)增長和彼此競爭主要依賴自己健康的國內政策，而不能采用過于激進好斗的態(tài)度，美國不能對中國出口的增長采取敵視態(tài)度，動不動就要報復。這樣看來，國會應該重新思考自己的政策目標。

可行的辦法是改變稅收政策，提高美國企業(yè)的競爭力，增加美國居民儲蓄。中美關系的處理中，美國應當使用雙邊和多邊手段鼓勵中國經濟改革，防患于未然，對于一些重要的競爭行為和價格爭議，不能僅靠政策和經濟干預來解決，應該加強美國企業(yè)的競爭力，這樣有助于改善中美貿易的不平衡問題。

緊張的源頭

毫不奇怪，國會希望對中美經濟關系進行立法規(guī)范。中美間龐大的投資貿易量使兩國受益無窮，但經濟的差異和雙邊關系存在的一些問題也為兩國經濟關系的發(fā)展埋下了隱患。中美經濟關系中最明顯的問題是存在大量的、長期的貿易不平衡(2008年中國對美貿易順差達到2660億美元)。2008年年底，中國官方已經積累了1.95萬億美元外匯儲備，自從鄧小平30年前開啟了中國改革開放的大門以來，中國外匯儲備規(guī)模便逐年增長。過去20年里，中國對美貿易盈余達到1.86億美元的規(guī)模。在這種情況下，中國的外部經濟關系引起了人們的注意，特別是美國的反應比較強烈。

貿易不平衡有時候被描述為美元從美國流入中國，被看做是美國損失了工作機會。不錯，美元是流入了中國，但商品也叢中國流入美國，這樣的貿易是劃算的，美國消費者和美國公司實際上每天都在進行這樣的交易。

失業(yè)是一個很難討論清楚的問題，但有一點是可以肯定的，美國的失業(yè)問題取決于國內的經濟變化，而不是中美關系。對美國人來說，衣服、家具、玩具等制造業(yè)已經沒有多少利潤空間，美國的勞動生產率也不可能退回到這些低利潤的行業(yè)中去。在處理中美貿易問題時，國會如果對這些問題避而不談，就會失去更好方案和機會。

然而，討論中美貿易鴻溝本身其實并沒有多少實際意義，這個數據反映的是兩國經濟的不平衡，特別是美國儲蓄不足，中國消費不足的反差特別巨大。從短期來看，中美間的巨大不平衡有著必然原因。美國對中國的貿易赤字更深刻地反映著經濟關系的扭曲，其替罪羊就是中國所謂操縱匯率的問題，這是引起美國國會憤怒的源頭之一。

人民幣匯率的爭論顯得雜亂無章。人民幣兌美元匯率實際上取決于人民幣與其他貨幣的幣值。2005年7月，人民幣匯率小幅變化，3年中，人民幣兌美元升值了18％，兌其他貨幣綜合升值11％。全球對中國的舉動表現出歡迎姿態(tài)，這不是因為人民幣一下子升值了多少，而是表明中國愿意在匯率問題上作出讓步。不幸的是，后來的情況又向不平衡方向發(fā)展。2008年7月以來，人民幣真實匯率又上升了11％，但人民幣對美元的匯兌仍被嚴格控制，這使國會再一次燃起了憤怒的火焰。

除了匯率問題，奧巴馬政府和國會已經將氣候變化問題引入雙邊談判，一美國高級官員已經為氣候問題開始了北京之旅，但直到現在仍沒有多少實質性結果，多是外交語言。雙方如果要在削減溫室氣體排放問題上取得真正的進展，就必然會對中國經濟造成巨大影響，因為自從2000年以來，中國占全世界溫室氣體排放增量三分之二。有人建議，要使中國自愿接受溫室氣體排放要求，只能通過二氧化碳關稅才能達到目的。

另一方面，更傳統(tǒng)的貿易問題首先表現在產品質量方面，北京加入WTO時已經對世界作出了承諾。最近4年來，中國出口產品頻出安全問題，比如兒童玩具和含鉛涂料。中美貿易規(guī)模巨大，類似的問題不少，需要雙方協商才能得到解決。

從2001年年底中國加入世界貿易組織以來，中國是否履行承諾一直是全世界十分關注的問題。中國從一開始就對外資銀行的擴展采取了抑制行為，不愿意給外資銀行國民待遇。此外，中國在汽車零部件問題上的行為，也同WTO規(guī)則有所沖突，引起世界的廣泛批評。最終，中國表面上接受了世貿規(guī)則。

類似的問題也出現在中國內部的主要經濟部門。中央控制的企業(yè)實際上是政府部門代表行使控制權，它們是實際上的所有者。這些國有企業(yè)常常在人事上接受部門的指派，并從政府那里享受競爭方面的保護，它們還從國有銀行獲得廉價貸款，土地對它們來說也很容易獲得。中國政府在中美貿易糾紛中扮演了十分強有力的作用，比如匯率控制，經濟的虛假刺激，這些手段使中國貿易盈余急劇擴大。

很多國會成員都希望采取有影響的行動。早在經濟危機爆發(fā)前就有一些議員希望延遲中國作為WTO成員國的權利和資格，還有部分議員要為雙邊經濟活動設置障礙。

橫生枝節(jié)的匯率和產品問題

經濟危機和美國貿易赤字的迅速擴大使要求對中國采取懲罰措施的聲音越來越強烈，一些人也致力于對華貨幣政策的報復行動。美國國會參眾兩院提出的旨在迫使人民幣匯率升值的法案H.R.237g已取代了2007年的H.R.782。這些法案通過列出一大堆恐怖的懲罰性關稅來懲罰中國的貨幣操縱行為，而貨幣操縱下幣值的低估實際上成為中國對國內出口企業(yè)的“非法”補貼。由于美國財政部不愿意在貨幣問題上再找中國的麻煩，這些議員就通過商務部向中國施壓。

他們目的很明顯，就是要迫使中國對人民幣重估。不過，現在匯率和貿易赤字之間的關系越來越不明顯了，在這種情況下，議員的行動可能會很難達到自己的目的。2005年72后的3年中人民幣升值了20％，人民幣升值前的12個月中，美國對華貿易赤字為1860億美元，而升值19％后，2007－2008年的12個月間，貿易赤字達到了2610億美元。這樣看來，人民幣升值其實和縮小中美貿易不平衡沒有多少直接的關系。其原因是中國經濟非市場化表現，對這個問題，美國國會已經在其他法案中有所關注。對中國政府來說，受管制的匯率不過是一項利用的工具。NT匯率，中國還有其他工具足以用來抵消升值對美元的影響。

美國國會議員對中國就匯率問題的一切反應都十分關心。如果中國是在美國的壓力下升值人民幣，那么它也會提高出口退稅抵消掉匯率對出口產生的不利影響。事實上，經濟危機對全球需求產生緊縮作用，中國已經利用這個辦法刺激出口了。

為了達到目的，國會必須報復中國出口退稅的提案合法化。這些做法正是美國商界和貿易合作伙伴最反對的貿易保護主義。糟糕的是，中國出口退稅在世貿組織那里已經合法化了，美國的報復措施根本沒有起到任何作用。由于許多國家都對外匯進行管制，如果美國對中國采取行動，這些國家會擔心下一個被報復的是自己。

人民幣管制實際上對美國也不全是壞處。在本輪經濟危機期間，很多東亞國家的貨幣都是可自由兌換的。上一輪金融危機爆發(fā)的20世紀90年代，中國承諾人民幣不貶值實際上幫了美國的忙，如果人民幣在那個時候隨市場貶值，美國及其盟國的經濟利益將受到極大的損害。在過去幾年里，懲罰中國的貨幣管制行為是不明智的，不會給美國帶來多少實際利益。

H.R.2155法案以產品質量和安全為由禁止向中國進口鋼材、水泥和裝修涂料，這是美國國會對中國近年來屢屢出現的產品質量安全問題的必然反應。議員們以安全為由列舉了11種禁止的中國產品名單，以后他們還會提出更多的名單。在這一點上，產品安全問題會給中美經濟關系帶來更大的麻煩，因為這個問題已經不單純是貿易保護主義了。比如H.R.2155法案將中國的水泥和涂料列為危險產品，后來由于美國鋼鐵業(yè)為逃避來自中國的競爭向國會施壓，鋼鐵也被列入名單，這也是貿易保護主義和產品安全的綜合結果。

中國市場經濟的地位

國會對中國的行動越來越深入和廣泛，已經挑戰(zhàn)了雙邊貿易的基本原則。比如，《非市場化經濟體貿易補償法案2009》(Nonmarket EconomyTrade Remedy Act of 2009.H.R.499)將中國經濟結構視為扭曲的市場，對中國采用一般性的關稅稅則，關稅名錄中含有很多政府強制要求，使執(zhí)行部門無法慮及這樣的政策會產生怎樣的后果。這些強制的條款禁止諸多美國公司與非市場經濟國家進行交易。盡管H.R.499法案觸及了中美雙邊貿易的核心，對中國經濟整體的非市場經濟問題也作了描述，但該法案對中國的經濟特性還是缺乏足夠的理解。

美國不會通過國家對經濟進行直接干預與中國競爭，更不會從中受益。北京和中國地方政府為了應付H.R.499法案下的系列關稅懲罰，會通過增加補貼抵消其作用。法案實際上明顯對那些沒有采取補貼手段進行競爭的企業(yè)進行了懲罰，使那些獨立于政府運營的中國企業(yè)深受其害，結果是強化了對方利用非市場手段戰(zhàn)勝關稅報復的做法。在這種情況下，國會還會加重關稅報復，從而陷入貿易保護的惡性循環(huán)。這樣，H.R.499在中美關系中的作用將走向反面。

盡管中美經濟關系復雜，但基本的貿易原則還是適用的。無論是否符合世貿規(guī)則，所有進口限制政策最終傷害的都是消費者。確實，中國受到懲罰，美國的消費者也同樣受到了傷害。

美國應該怎么做

2009年前5個月里，美國國際貿易委員會將部分中國產品列入了調查名單，這些名單的開列，美國對中國的態(tài)度好像比其他國家更堅決，而這些措施也有可能違背WTO原則。美國國際貿易委員會還對中國的工會問題感興趣，因為一些美國人認為，中國工會制度的缺陷對美國產品構成了威脅。即便受指控的中國公司沒有傾銷和補貼嫌疑，工會問題也會成為美國報復的借口。

很多決定天然就是愚蠢的。更嚴重的是，這樣做將使美國在國際貿易談判中站在錯誤的一邊，從而破壞美國為建立開放的全球市場體系所作的努力。

全球貿易體系中，中國在供應鏈條中的地位由于采用廉價勞動力而備受爭議。首先，來自中國的進口商品的競爭力主要體現在價格上，懲罰性關稅的最終結果也只能被轉嫁到終端消費者，最終受害的也只能是這些消費者。其次，來自中國制造業(yè)的競爭足夠強大，美國有這樣的對手有其有利的一面，可以借以提高美國企業(yè)自身的競爭力。再次，也就是最重要的一點，針對中國的貿易保護主義根本不會增加美國就業(yè)機會。如果中美貿易達到平衡，來自墨西哥、越南和其他對中國構成競爭的國家的進口將大為增加，這些產品的生產成本仍比美國國內要便宜得多。相反，現在中國的勞動成本將有所增加：出口到美國的產品價格也會有所上揚。如果美國對華采取嚴厲的制裁措施，美國貿易赤字或許會減少，但這樣的貿易關系仍然會被其他國家所替代，情況不會從根本上好轉。假如對中國采取粗暴的制裁，用不了多久，國會就會聽到要求制裁其他貿易伙伴的聲音。貿易保護主義對全球化百害而無一利，甚至連保護的目的都不能達到。更嚴重的是，針對中國的貿易保護將激起中國對美國進口的貿易報復。

美國無能為力了嗎?實際上，國會已經對中國經濟中非市場化缺陷了解至深。中國在這方面的進步將為中美雙方帶來切實的利益。不過，國會開出的藥方對中國經濟的市場化改革和美國經濟的改進都沒有好處，國會應該重新思考自己的思路。

一些國會提案對中美經濟關系的維護也是有好處的。比如H.R.2310，有助于鼓勵美國小公司向中國出口，這比單純限制從中國進口的效果要好得多。H.R.2312鼓勵中美能源和環(huán)境合作，特別是二氧化碳回收技術。在氣候變化問題上，中美之間進入了良性合作軌道，因為二氧化碳的回收處理比單純征收排放稅和其他限制手段的效果要好得多。

國會應該在處理問題的效果上下工夫。美國同中國的貿易額從1998年不到美國GDP的1％增加到2008年的3％。這樣，大量跨國公司涉足中美貿易，出一些產品安全問題也不足為怪。

不過，如果缺乏健全的質量控制體系，貿易中也會不可避免地出一些問題，甚至演變成悲劇。現在，在新規(guī)則的調整下承受一些小型的貿易摩擦，可能要比引起公眾憤怒要好些。對中國來說，加強產品安全建設不僅在政治上有利，對長期的商業(yè)擴張也是有好處的。

中美雙邊的主要問題還是雙方經濟的重組，彼此摩擦的根源在于各自內部的經濟問題。對美國來說，要處理好的國內問題，包括提高企業(yè)競爭力，增加居民儲蓄意愿，提高勞動力質量。要減少貿易赤字，美國就必須增加國內居民儲蓄，國會也應該以鼓勵儲蓄為目的，對稅收和利率政策進行調整。

在這種情況下，美國企業(yè)才會在中國進口面前表現出競爭力，為中國提供更好的商品和服務。要實現這個目標，美國必須簡化公司稅制。如果雙方都把貿易赤字放在優(yōu)先解決地位，那么事情就好辦了。這樣做不會對累進的個人所得稅產生影響，在沒有政府干預的情況下對減少貿易赤字和增加就業(yè)機會也是有好處的。

幫助工人就業(yè)需要政府采取行動，扭曲的市場卻會惡化就業(yè)形勢。由于勞動力相對昂貴，美國對勞動密集型產業(yè)的需求不再強烈，在這種情況下，一些商品從中國進口就成為必需，同時對其他國家的進口需求也在增加，所以將報復目標對準中國解決不了問題。相反，增加對工人的培訓和教育可以使美國比較優(yōu)勢相對維持較長的時間。

WTO也是協調中美貿易必不可少的渠道。美國應該在使用WT0手段解決無效的情況下再采用懲罰措施。比如，運用WTO現有的規(guī)則，盡可能對這些規(guī)則進行延展利用，使多啥回合的成果規(guī)則化。當金融服務信息被規(guī)范之后，WTO規(guī)則就可以利用來約束中國政府對市場的干預。此外，利用WTO協調中美貿易爭端還可以在爭議惡化之前就處理好補貼問題。

如果美國政府和國會最終決定單方面采取措施，他們也應該對相關動機和懲罰措施加以說明。假如籠統(tǒng)地將中國經濟作為懲罰的對象，不認真加以鑒別，結果將弄巧成拙。任何對華經濟報復的單方面措施都將使中國經濟受到最大程度的歪曲。這是國會應該重點調整的地方。

中國應該怎么做

過去幾年來，中國在市場化改革上的松懈留下了很多問題，對中美關系產生了不良影響。匯率就是一個問題。中國應該在實踐中放松緊盯美元的匯率制度，而不只在理論和口頭上表達出來，長期目標應該是完全實現人民幣的可自由兌換。2005年，北京宣布放松匯率管制，但人民幣緊盯美元而與歐元相反的錯誤仍在延續(xù)。這樣，在目前爆發(fā)的危機之下，很多中國高級官員又將問題歸結到美元身上，對美元多有抱怨，但他們并沒有想想，中國的匯率制度在其中起到了什么作用。

現在，中國首先要考慮的是將自己的經濟從對匯率的依賴中解脫出來，放寬對人民幣的限制。對美國而言，粗暴地要求中國人民幣升值的做法也是簡單和錯誤的。中國央行每天都對人民幣匯率的運行進行指導，對美元匯率可以草率地更改，比如2008年夏天就是這樣。美國國會將中國作為非市場經濟體系的判斷也不是沒有道理，市場化的解決途徑就是人民幣的自由兌換。

匯率問題是經濟自由化中最容易鑒別的項目，但它不是最重要的內容。對中美貿易影響最大的是中國國有企業(yè)從政府那里得到的補貼和優(yōu)惠政策。比如零利息貸款，地租超低廉，對其他進口產品的價格控制，地方控制下的壟斷利潤等。很多中國企業(yè)向美國輸入價格低廉的商品，但他們仍然有錢可賺，因為他們的生產成本實在是太低了。

中國企業(yè)最大的補貼來源是國有銀行。目前，資本成本很高，但在經濟危機爆發(fā)之前這個問題根本沒有暴露出來。對那些貸款人和貸款的實際償還者來說，資本成本幾乎為零。在中國，資本流動顯得廉價而低效。在目前的匯率政策下，央行必須采用寬松的利率政策。但是，行政指令下的貸款和資本流動卻無法形成真正的市場利率。即便經濟仍不景氣，中國的經濟刺激計劃卻能掀起一場貸款狂潮，可以想象，其中很多貸款都無法償還，而銀行在考慮貸款的時候，政治因素仍然是優(yōu)先的。