利益集團與憲法變革

摘要:美國憲法學者查爾斯·A.比爾德先生從利益集團與美國憲法的制定之間的互動關系提出了憲法經濟解釋的觀點。建國以來，我國經濟體制及各所有制形式在憲法中的身份發生了巨大的變遷。這種變遷的背后是不是同樣隱藏著中國利益集團的力量。但最后的論證卻證明了至少在1993年前中國憲法對經濟體制和各所有制形式的規定變化是“政策性修憲”的結果，而不是利益集團的推動。

關鍵詞:利益集團;憲法變革;經濟解釋

中圖分類號:D921 文獻標志碼:A 文章編號:1002—2589(2009)19—0100—02

憲法是什么?翻開一些憲法學著作，可以看到這樣一些話語:憲法是根本法，在一國的法律體系中具有最高的法律效力;憲法集中反映了統治階級的意志和利益，反映了各種政治力量的對比關系等等。

任何一種對憲法的解釋只能反映憲法這一客觀事物的一方面或多方面的特征，但不是全部特征。綜合各種不同的說法，也許能對憲法作出較為全面的描述。

一、另一種憲法觀——憲法的經濟解釋

美國憲法學者查爾斯·A.比爾德帶來了另一個認識憲法的角度。他在《美國憲法的經濟觀》一書中寫道，“憲法是一群財產利益直接遭受威脅的人們，以十分高明的手段寫下的經濟文獻。”憲法不僅僅是抽象的法律，而且是一份經濟文獻。這樣一種對憲法的解釋正確嗎?為了論證他的這個論斷，比爾德先生詳細地論述了出席1787年美國的經濟利益集團及出席制憲會議的各代表所代表的經濟利益。最后在該書的結論中，比爾德先生總結道，“合眾國的憲法運動主要是由四個在《邦聯條款》下受到損害的動產集團發起和推動的。這四個集團是:貨幣、公債、制造業、貿易和航運。制憲的第一個穩健的步驟是由一個小而積極的集團完成的，他們通過自己的私人財產從自己的努力結果中獲得了直接的利益。”比爾德先生論證了無論是在推動1787年憲法的制定、參與乃至最后批準該憲法的整個過程中，四大動產利益集團都發揮了積極的作用。

比爾德先生能對美國憲法進行如此的經濟解釋，能否運用他的這種方法來對中國憲法進行經濟解釋呢?在1949年《中國人民政治協商會議共同綱領》(簡稱《共同綱領》)，1954年第一部新中國憲法及其以后1975年、1978年、1982年憲法(包括1988年、1993年、1999年、2004年四部修正案)的制定、批準過程中存在利益集團嗎?如果存在，這些集團分別代表怎樣的經濟利益，在制憲及批準憲法的過程中起到怎樣的作用?

二、建國以來中國經濟體制和各所有制形式憲法身份的演變

自新中國成立以來有四部憲法，“八二憲法”以后有四部修正案，內容變動最多、最頻繁的是我國的經濟政策和經濟體制。是不是中國的利益集團在不同的歷史階段發生了變化才導致了憲法對經濟體制、經濟政策的規定發生了這么多的變化?本文就試圖從《共同綱領》及歷部憲法、憲法修正案對經濟體制及對各種經濟成分規定的變化，來論述中國的利益集團演變與憲法變革之間的關系。

在經濟體制方面，建國初期，我國就確立了高度集中的計劃經濟體制，反映在憲法規定上就是1954年憲法第15條規定，“國家用經濟計劃指導國民經濟的發展和改造”。1982年憲法第15條規定，“國家在社會主義公有制基礎上實行計劃經濟”。這也說明一直到1982年憲法，中國實行的都是計劃經濟體制。而只有到1993年憲法修正案才正式宣布實行市場經濟體制。

建國以來，我國的所有制形式是以公有制為主體，其他所有制形式為補充。但在不同的時期，各所有制形式經歷了不同的“命運”;反映在憲法上，則是不同所有制式的憲法身份處于不斷地變動中。

對“國營經濟(國有經濟)”，我國憲法(包括《共同綱領》)規定的一直是“國民經濟中的領導力量”和“物質基礎”(《共同綱領》和1954年憲法的表述)。國家對“國營經濟(國有經濟)”的政策是“優先發展”(1954年憲法)和“保障”(1982年憲法及以后的修正案)。這說明，作為全民所有制形式表現之一的“國營經濟(國有經濟)”的憲法身份一直是不容置疑的。②

“集體所有制經濟”的憲法身份也是不容置疑的。當然，“集體所有制經濟”的憲法表述在不同時期有所不同。在《共同綱領》和1954年憲法中，并沒有“集體所有制經濟”的表述，而是以“合作社經濟”來表述的。但是對合作社經濟的性質，《共同綱領》表述的是“半社會主義性質的經濟”(第29條)，而1954年憲法的規定是“合作社經濟是勞動群眾集體所有制的社會主義經濟，或者是勞動群眾部分集體所有制的半社會主義經濟”(第7條)。隨著人民公社化運動的開展，“農村人民公社的集體所有制經濟”(1975年憲法第7條)和“農村人民公社經濟”(1978年憲法第7條)成了“集體所有制經濟”的代名詞。“人民公社”的表述直到1993年憲法修正案才取消。

“私營經濟”的憲法身份一直處于變動之中。《共同綱領》第30條規定，“凡有利于國計民生的私營經濟事業，人民政府應鼓勵其經營的積極性，并扶助其發展。”這條就足以說明在建國初期，私營經濟還是具有憲法身份的。但隨后的1954年憲法一直到1982年憲法，私營經濟就不具有憲法地位了。直到1988年憲法修正案才肯定了這種所有制形式的憲法地位。之后的憲法修正案對“私營經濟”的政策不斷地調整，如1988年憲法修正案第1條規定，“私營經濟是社會主義公有制經濟的補充”。1999年憲法修正案第16條則規定私營經濟是“社會主義市場經濟的重要組成部分”。2004年憲法修正案對此又做了修正，其第21條規定，“國家保護私營經濟的合法的權利和利益”。

“個體經濟”的憲法命運與“私營經濟”相似。《共同綱領》和1954年憲法都肯定了“個體經濟”的憲法地位。但1975年憲法和1978年憲法基本上取消了這種所有制形式的憲法身份。到了1982年，憲法才明確賦予了“個體經濟”以憲法身份。之后，憲法修正案對“個體經濟”采取的政策經歷了與“私營經濟”相同的變化。

最后，為了適應改革開放的需要，1982年憲法首次認可了“三資”企業的憲法身份(第18條)。

也許我們從憲法對我國經濟體制和經濟所有制形式規定的變化中感悟許多有價值的東西。但筆者所要探求的是，為什么在這短短的55年內(1949—2004年)，憲法對我國經濟體制和所有制形式的規定會發生如此重大的、頻繁的變化?

三、理論假設及證偽

根據以上所引證的比爾德先生對美國憲法的研究方法和成果，筆者提出這樣一個理論假設:憲法的規定及其變化取決于參與和批準憲法的利益集團力量的此消彼長。憲法是一種經濟文獻，是不同利益集團斗爭的妥協的產物。當某一利益集團無法參與或者即使參與也無法有效表達自身利益訴求的時候，憲法也必然不會反映其在憲法中的地位和身份。故此，中國憲法對所有制形式的規定的變化，反映了不同所有制形式所代表的利益集團在不同時期(制憲和修憲時)力量的變化。

上述的理論假設只有在證明了中國在不同時期(特別是制憲和修憲時)存在不同利益集團，同時這些利益集團對制憲和修憲起了作用，表達了利益訴求(這種利益訴求在這里是指“要求憲法肯定自身所在的所有制形式的憲法地位或身份”)這些問題后才能成立。

按照通常的理解，利益集團是“社會生活中一些具有某種共同利益的人們為了切身利害共同行動而形成的持久性組織，或為了某種共同需要和利益采取聯合行動的臨時性組織。”③據此，利益集團的特征就是共同利益、共同行動、共同目標和組織性。只有某一群體或團體符合了這四個特征，才能成為利益集團。同時，利益集團的產生具有一定的經濟、社會、文化條件。社會成員利益的多元化、政治的民主化、經濟的市場化是利益集團形成的前提。

具體來說，在計劃經濟體制下，社會的資源都由國家統一控制，統一分配，這樣就導致了任何社會成員都不可能擁有比別人更多的財富(這并不排除采取非法手段所獲取的更多非法財富)。這樣的資源配置方式和大致平等的財產分布格局無法產生利益多元化的狀態。沒有財產占有的多樣化或者說貧富的差距，也就無法造就利益的多元化。而沒有利益多元化，就不會產生利益沖突;沒有利益沖突，也不會產生利益集團。

從憲法規定來看，中國憲法一直到1993年才將“計劃經濟體制”修正為“市場經濟體制”(雖然真正實行市場經濟的時間可以提前)。這說明，至少在1993年之前，中國并不存在西方語境下的“利益集團”，充其量也只存在階級或階層。這樣，筆者的理論假設在中國制憲、修憲的過程中(至少是在1993年前)是不成立的，即中國憲法對所有制形式的規定的變化，并不反映不同所有制形式所代表的利益集團在不同時期(制憲和修憲時)力量的變化。那又是什么因素或力量促成了憲法對經濟體制和所有制形式規定的變化呢?我國憲法學者殷嘯虎先生提出的“政策性修憲”理論也許能夠在一定程度上回答這一問題。

但是，這并不等于說中國以后的制憲或修憲的過程中，利益集團不會存在甚至不會發揮其對憲法的影響。因為中國已經初步確立了市場經濟體制并逐步深入和完善，政治體制改革也正在進行中，中國已經具備了利益集團產生的政治、經濟條件。利益集團形成之后，必然會對公共政策的制定、實施發揮其影響，必然會向國家提出其利益訴求;反映在憲法上，就是利益集團必然會要求憲法的制定和修改有利于自身利益的取得、鞏固和發展。這樣，中國憲法變革的動力因素里面，就會有利益集團這一因子。

注釋:

①這里的中國憲法的范圍筆者限定在新中國歷部憲法及其2004年以前的修正案和《共同綱領》。

②涉及“國營(國有)經濟”的法條具體參閱《共同綱領》第28條、1954年憲法第6條、1975年憲法第6條、1978年憲法第6條、1982年憲法第7條、1993年修正案第5條。

③引自:人大研究，1995-03-22。

參考文獻:

[1][美]查爾斯·A.比爾德.美國憲法的經濟觀[M].北京:商務印書館，1984.

[2]全國人民代表大會常務委員會法制工作委員會.人民代表工作手冊[M].北京:知識產權出版社，2003.

[3]邱澤奇.當代中國社會分層狀況的變遷[M].石家莊:河北大學出版社，2004.

[4]殷嘯虎.論“政策性修憲”及其完善[J].法商研究，2000，(1).

[5]張弛，楊帆.利益集團理論研究[J].學習與實踐，2007，(8).

(責任編輯/吳鳳華)