中部城市公用事業(yè)運(yùn)營(yíng)模式改革的路徑選擇研究

一、引言

城市公用事業(yè)一般是對(duì)城市生產(chǎn)、流通和居民生活事業(yè)的總稱，它包括城市供水、供電、供熱、供氣、公共交通、排水、污水處理、道路與橋梁、市政設(shè)施、市容衛(wèi)生、垃圾處理和城市綠化等方面。它們大多數(shù)是與城市居民休戚相關(guān)的城市基礎(chǔ)設(shè)施。城市公用事業(yè)是城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的載體，直接關(guān)系到社會(huì)的公共利益和可持續(xù)發(fā)展大局。

近年來，隨著中部經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，中部的城市公用事業(yè)也取得了很大的發(fā)展。但是，就全國(guó)橫向比較來看，中部城市公用事業(yè)還比較落后，發(fā)展的速度較東部水平而言還顯得相對(duì)緩慢。本文選擇了中部三省河南、湖北、江西作為分析樣本，同時(shí)選用城市供水和公共交通兩個(gè)行業(yè)作為城市公用事業(yè)的代表，深入研究中部城市公用事業(yè)發(fā)展的原因和改革的路徑選擇問題。

二、中部城市公用事業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀的實(shí)證分析

1.中部城市公用事業(yè)供給現(xiàn)狀的總量分析

為了便于分析和比較，選取了中部三省的供水和公共交通兩個(gè)方面2001年～2006年間的數(shù)據(jù)來說明中部城市公用事業(yè)的供給現(xiàn)狀。具體指標(biāo)為：全年日供水能力，全年公共交通運(yùn)營(yíng)數(shù)量。

在城市供水行業(yè)，中部三省的供水能力近年來取得了很大的提高。其中河南和湖北的發(fā)展速度較快（見表1）。根據(jù)表1平均數(shù)據(jù)的情況，三省平均的日供水能力由2001年～2006年增長(zhǎng)了56萬噸。而全國(guó)平均的日供水能力由2001年～2006年增長(zhǎng)了65.9萬噸。中部三省的增長(zhǎng)速度低于全國(guó)平均的增長(zhǎng)速度。以上分析說明，中部的城市供水能力相對(duì)全國(guó)來說，還比較薄弱，進(jìn)一步增長(zhǎng)的空間還很大。

數(shù)據(jù)來源：2001年～2006年《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》，《中國(guó)城市統(tǒng)計(jì)年鑒》

在城市公共交通業(yè)方面，中部三省的發(fā)展情況比較好，三省平均的發(fā)展速度近于全國(guó)平均水平的發(fā)展速度。從2001年到2006年，三省平均公共交通運(yùn)營(yíng)數(shù)量的增長(zhǎng)了51％，而同期，全國(guó)的平均水平僅增長(zhǎng)了57%，具體數(shù)據(jù)見表2。

數(shù)據(jù)來源：2001年～2006年《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》，《中國(guó)城市統(tǒng)計(jì)年鑒》

通過以上對(duì)中部三省的供水和公共交通兩個(gè)方面的供給狀況進(jìn)行總量分析，可以初步得出以下結(jié)論:(1)中部城市公用事業(yè)的供給狀況取得了很大的發(fā)展，但發(fā)展的規(guī)模還偏小，發(fā)展的速度慢于全國(guó)的平均水平。(2)中部城市公用事業(yè)的發(fā)展具體到中部各省份，發(fā)展的速度還很不平衡。

2.中部城市公用事業(yè)需求現(xiàn)狀的總量分析

在對(duì)中部城市公用事業(yè)需求現(xiàn)狀進(jìn)行考察時(shí)，選取全年用水人口和全年公共交通客運(yùn)總量?jī)蓚€(gè)指標(biāo)來測(cè)定和衡量。通過觀察中部三省的這兩個(gè)指標(biāo)的數(shù)據(jù)情況（見表3），可以看出，供給的增長(zhǎng)速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于需求的增長(zhǎng)速度。

數(shù)據(jù)來源：2001年～2005年《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》，《中國(guó)城市統(tǒng)計(jì)年鑒》

以上情況深刻表明，中部城市公用事業(yè)的發(fā)展已經(jīng)滯后于由城鎮(zhèn)化所帶來的城市人口對(duì)公用事業(yè)需求的增加。由于城市公用事業(yè)經(jīng)營(yíng)屬性方面內(nèi)在的矛盾性， 中部城市公用事業(yè)的發(fā)展依然受制于體制方面的桎梏， 尚未取得根本性的突破。隨著城市化進(jìn)程的加快和城市人口的快速增長(zhǎng)，中部城市公用事業(yè)的改革和發(fā)展必須提到重要的議事日程。

三、中部城市公用事業(yè)改革的路徑選擇分析

中部各省市在近幾年也相繼推行了一系列的措施來改革城市公用事業(yè)。但是，目前的改革在總體上如何推進(jìn)？具體的改革路徑如何選擇？本節(jié)我們通過比較東部發(fā)達(dá)地區(qū)的改革路徑所依存的基礎(chǔ)與中部地區(qū)實(shí)際情況的差異，擬就這些問題做深入具體的討論。

1.東部城市公用事業(yè)改革的路徑選擇

在比較和總結(jié)東部地區(qū)大量改革先例的基礎(chǔ)上，來分析東部地區(qū)城市公用事業(yè)的具體改革發(fā)展路徑。從東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)來看，城市公用事業(yè)的改革一般由放松管制開始，先行引進(jìn)大量的民間資本和外資。民營(yíng)和外資在公用事業(yè)領(lǐng)域大發(fā)展勢(shì)必會(huì)對(duì)公用事業(yè)的市場(chǎng)化和民營(yíng)化改革形成進(jìn)一步的倒逼機(jī)制，從根本上促進(jìn)了對(duì)公用事業(yè)壟斷性進(jìn)行市場(chǎng)結(jié)構(gòu)重組。最后，政府主管部門在對(duì)壟斷的公用事業(yè)部門進(jìn)行市場(chǎng)化重組的基礎(chǔ)上，對(duì)競(jìng)爭(zhēng)化的市場(chǎng)進(jìn)行有步驟的分類管制與協(xié)調(diào)。具體路徑見圖1。

應(yīng)該看到，上述改革路徑是與東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的市場(chǎng)體制、民營(yíng)經(jīng)濟(jì)、外資經(jīng)濟(jì)等發(fā)展?fàn)顩r相適應(yīng)的。首先，本地區(qū)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)和外資經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展為公用事業(yè)放松進(jìn)入管制、進(jìn)行市場(chǎng)化融資提供了大量的資金來源。其次，本地區(qū)高度市場(chǎng)化的經(jīng)濟(jì)環(huán)境為公用事業(yè)打破壟斷結(jié)構(gòu)，進(jìn)行市場(chǎng)化重組改革提供了有利的平臺(tái)。最后，當(dāng)?shù)毓檬聵I(yè)主管部門務(wù)實(shí)、開放的思想觀念為改革的深入開展提供了政策層面的大力支持。

2.中部地區(qū)應(yīng)該選取的改革路徑

中部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r和人文環(huán)境顯然與東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)有著很大的差別。從民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)達(dá)程度到外資經(jīng)濟(jì)的發(fā)展情況，再到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的孕育水平，中部地區(qū)都與東部地區(qū)存在著巨大的差距。這就決定了上述東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的改革路徑并不完全適合中部的城市公用事業(yè)改革。事實(shí)上，中部各個(gè)省份也根據(jù)這個(gè)改革路徑，在城市公用事業(yè)的局部行業(yè)進(jìn)行了放松市場(chǎng)管制和吸引外資的改革。但是，實(shí)際引進(jìn)資本的情況卻不是很理想。我們用中部三省2002年～2006年電力、燃?xì)饧八纳a(chǎn)和供應(yīng)業(yè)新增固定資產(chǎn)投資額數(shù)據(jù)來說明這個(gè)問題。（見表4）

數(shù)據(jù)來源：2002年～2005年《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》，《中國(guó)城市統(tǒng)計(jì)年鑒》

2003年，在全國(guó)進(jìn)行公用事業(yè)改革的大背景下，中部的改革也隨之展開。但是由以上數(shù)據(jù)可以看出，中部各省的公用事業(yè)投融資額并未出現(xiàn)大幅上升。從三省的電力、燃?xì)饧八纳a(chǎn)和供應(yīng)業(yè)新增固定資產(chǎn)投資額增長(zhǎng)比例可見中部地區(qū)在對(duì)城市公用事業(yè)放松進(jìn)入管制的基礎(chǔ)上，并未出現(xiàn)大量的民營(yíng)資本和外資大舉進(jìn)入的情況，這給中部地區(qū)進(jìn)一步對(duì)公用事業(yè)進(jìn)行市場(chǎng)化結(jié)構(gòu)重組并未造成事實(shí)上的倒逼。這一切都充分說明東部地區(qū)的改革路徑不適合中部照搬。

通過上面的分析，作者在借鑒東部地區(qū)改革路徑的前提下，并結(jié)合中部地區(qū)公用事業(yè)改革所面臨的難點(diǎn)與問題及中部經(jīng)濟(jì)情況的特點(diǎn)，提出以下改革路徑，具體見圖2。

下面我們著重分析中部城市公用事業(yè)改革為什么第一步要對(duì)城市公用事業(yè)的壟斷結(jié)構(gòu)進(jìn)行市場(chǎng)化重組。從根本上說，這是由中部的實(shí)際情況決定的。由于中部地區(qū)城市公用事業(yè)這個(gè)壟斷性產(chǎn)業(yè)由一家垂直一體化的壟斷企業(yè)主導(dǎo)的情況下，新企業(yè)很難進(jìn)入和中部地區(qū)缺乏大量的外部閑置資金來助推公用事業(yè)改革。因此，如果不首先對(duì)公用事業(yè)的體制進(jìn)行市場(chǎng)化改革，而直接去放松進(jìn)入管制，引入外部資金，那么這種改革的直接后果就是使公用事業(yè)改革陷入“啟而不動(dòng)”、“推而不行”的狀態(tài)，并最終導(dǎo)致中部城市公用事業(yè)發(fā)展腳步的緩慢。

3.中部城市公用事業(yè)壟斷結(jié)構(gòu)的市場(chǎng)化重組的具體步驟

為提高所討論問題的集中性，我們以城市供水和供氣兩個(gè)產(chǎn)業(yè)為例來分析如何對(duì)中部城市公用事業(yè)進(jìn)行市場(chǎng)化重組。城市供水和供氣都由水和氣的生產(chǎn)、管道網(wǎng)絡(luò)的基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)、水和氣的銷售等三大部分組成。因此，在進(jìn)行市場(chǎng)化重組之前，必須對(duì)它們的各個(gè)環(huán)節(jié)的業(yè)務(wù)性質(zhì)進(jìn)行考察，以期針對(duì)不同的產(chǎn)業(yè)性質(zhì)，采取不同的重組政策。它們各個(gè)環(huán)節(jié)的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)性質(zhì)見表5。

重組公用事業(yè)這種垂直一體化的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)，就是將這些不同的環(huán)節(jié)分離，由不同的企業(yè)來承擔(dān)。自來水和燃?xì)庠O(shè)備的生產(chǎn)和管網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)是競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)，中部各省完全可以根據(jù)設(shè)備的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和當(dāng)?shù)氐馁|(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，在全國(guó)范圍內(nèi)進(jìn)行招投標(biāo)。從而來選擇高質(zhì)量、高效率的建設(shè)企業(yè)。

自來水和燃?xì)獾纳a(chǎn)和自來水和燃?xì)獾匿N售業(yè)務(wù)分別處在管網(wǎng)的兩端，而且都屬于潛在競(jìng)爭(zhēng)性的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)。對(duì)于這兩個(gè)環(huán)節(jié)可以實(shí)行橫向分割，由多家企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)性生產(chǎn)，實(shí)行“競(jìng)價(jià)上網(wǎng)”。這樣，自來水和燃?xì)饩W(wǎng)絡(luò)輸送企業(yè)就可以不但在需求環(huán)節(jié)上選擇采購(gòu)成本價(jià)格較低生產(chǎn)企業(yè)，而且在供給環(huán)節(jié)上選擇服務(wù)質(zhì)量較好、收費(fèi)較低的銷售供應(yīng)企業(yè)。

中部的城市公用事業(yè)不但落后于東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的快速發(fā)展的步伐，而且落后于本地城市化進(jìn)程的要求。總體而言，中部的城市公用事業(yè)改革還處在改革的初期。在目前的情況下，中部各省應(yīng)該根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際情況，選擇正確可行的改革路徑。當(dāng)務(wù)之急，最重要的是下大力氣推進(jìn)公用事業(yè)壟斷市場(chǎng)結(jié)構(gòu)的重組，徹底打破陳舊落后的經(jīng)營(yíng)管理體制。惟有這樣，才能迎來中部城市公用事業(yè)大發(fā)展的春天。

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