控制“壟斷福利” 維護社會公平

[摘要] 改革開放以來，中國壟斷行業改革逐步展開，一些行業已經開始打破壟斷。2008年8月1日實施的《反壟斷法》，對于預防和制止壟斷行為，維護市場公平競爭，促進經濟社會發展具有重要意義。然而，我國壟斷行業的改革進程推進速度比較緩慢，部分行業壟斷地位甚至有所強化。當前，壟斷行業已成為改革的焦點、難點，金融、保險、通信、鐵路、航空等行業壟斷地位依然強大，壟斷收益依然豐厚，壟斷福利問題依然是一個引起關注的焦點。本文通過對比分析我國壟斷福利的現象和產生的原因，闡述了壟斷福利對社會的各種嚴重危害，并提出治理我國壟斷福利的對策建議。

[關鍵詞] 壟斷福利 福利腐敗 反壟斷 監管

深化壟斷行業改革是經濟體制改革的迫切需要。隨著我國市場經濟走向深入，壟斷行業面臨嚴峻的新形勢。當前，由于國內市場不斷開放，價格聯盟、搭售、跨國公司濫用優勢地位限制競爭等形形色色的壟斷行為，正在損害著我國公平有序的市場環境，損害著消費者的合法權益，嚴重影響著我國社會主義市場經濟的健康發展。我們知道，壟斷雖是在資本主義發展過程中形成，但社會主義國家同樣也存在著壟斷。中國的一些國有壟斷企業，已經在經濟發展、收入分配、消費者權益、國際競爭與交流等諸多方面對國民經濟造成不良影響，甚至形成一定危害。特別是現實生活中，我們有目共睹的醫院、電力、燃氣、電信、公交、供水、鐵路、民航等壟斷行業內的“壟斷福利”問題，近年來已引起了舉國上下共同關注，成為社會輿論關注的熱點。

其實，福利的本義應是一個單位或者是政府對給相關人員提供的一種特別的優待，是組織為員工提供的除工資和獎金之外的一切物質待遇，是勞動的間接回報。但“壟斷福利”是指一些壟斷性行業利用自己的壟斷地位和優勢，以福利的名義將掌握的行業資源無償或者廉價地向本行業的職工和家屬提供。眾所周知，在我國幾乎所有壟斷行業都存在著所謂“內部職工福利”，如電力企業員工可以免費用電，燃氣公司職工可以優惠使用燃氣，公交企業職工可以免費乘車。這一現象不僅導致行業不公平，嚴重損害了社會公共福利，而且導致國有資產大量流失和資源的嚴重浪費，社會各界對此詬病反響頗多。

一、國內外“壟斷福利”現象透視

從西方發達國家壟斷行業的高福利情況看，像英美法國家的福利體系構成可分為強制性福利與任意性福利，外部福利與內部福利。強制性福利如美國依據《勞工法》員工可享受帶薪休假。任意性福利和內部性福利是經過工會與雇主談判后所獲得的增加退休金定額或由雇主為了提升企業凝聚力主動提供的實物利益等福利待遇，直接由雇員單位來開支的福利，如美國西北航空公司給公司員工分派優惠乘機券；美國鐵路公司（Am-track）每年從政府獲得財政補貼進而可以維持公司雇員相當高工資水平；英國通訊巨頭沃達豐公司的員工們可以享用公司提供的免費午餐和一筆可觀的交通補助；法國部長級以上官員可以向政府報銷一定數額的住房租金等。外部福利是政府給所有公民提供無差別性福利，如全民免費教育（義務教育）、全民免費醫療等等。

縱觀全球，無論是發達國家還是新興市場經濟體制，是競爭性行業還是公用事業單位或政府行政部門，職員們都會從雇主那里收到或多或少的除正常工資之外的物質利益。而這些福利主要來源于企業的盈利，是一種利潤分享機制，它的多寡是依賴于企業的盈利能力或政府財政的補貼能力，更重要的是這種分享機制的建立是經過企業所有者及具有代表性的議會的同意。

反觀我國的“壟斷福利”，主要是指一些壟斷性行業利用自己的壟斷地位和優勢，以福利的名義將掌握的行業資源無償或者廉價地向本行業的職工和家屬提供，使其享有過高福利利益的現象。這種現象有全國性的，也有地方性的。如現實生活中我們常見的地鐵公交員工和家屬免費乘車、電力職工免費用電、電信職工免費通話、燃氣職工優惠使用燃氣、醫療職工看病不用掛號、銀行職工免息貸款等，甚至一些“虧損”行業的員工依然享受著高工資、高福利，諸如此類的“壟斷福利”在我國一些壟斷性行業似乎已經習以為常。因為，長期以來，中國實行的是中央集權的計劃經濟體制，政府對各方面的社會經濟生活都大包大攬，每個行業的從業人員都能或多或少的享受到一些特殊的內部福利。盡管隨著我國加入WTO和市場經濟體制的不斷建立與完善，企業必須按照市場要求來進行運作，各行業的發展包括競爭也都不一樣，有些行業進入市場后失去了原有的壟斷地位。但很多關系到國計民生的行業仍保留著強大的壟斷地位，特別是一些公用事業行業，仍存在依靠國家特權政策或專有技術壟斷整個行業的生產或經營，在無其他企業競爭的情況下，賺取高額的壟斷利潤，享受壟斷利潤所帶來的高工資、高獎金、高補貼、高公積金、高養老保險等高福利現象。這種現象是中國固有“集體主義”下利益均沾傳統最突出的表現，也是對抗“個人主義”式的利益獨吞者的最佳杠桿。這種“壟斷福利”分配方式被“集體主義”圈子里的成員們所推崇，也被另外利益圈子的多數人所默認，在經過多方博弈后也被社會所承認。結果，在中國，就出現了部分人福利過剩，部分人福利不足，大部分人根本無福利可享的不均衡狀態。最致命的是所有這些壟斷福利均處于企業所有者們和納稅人無法掌控的境地，更遑論分派福利之前會事先與所有者們或納稅者們商量。由于這些高額福利都通過巧立名目支列在成本核算中，實質上等同于掠奪消費者或納稅人財產、私分企業利潤、貪污國家財產。所以，我國壟斷行業長久存在著的這種“壟斷福利”實質上就是一種變相的腐敗。

二、我國“壟斷福利”的危害及成因分析

我國的壟斷行業基本上都屬于自然壟斷，如電力，電訊，石油，郵政，鐵路等等，同時有些行業兼有行政壟斷的特點，而行政性壟斷限制市場競爭，具有極大的不公平性，對市場秩序的危害要大的多。“壟斷福利”是一些壟斷行業利用自己的壟斷地位和優勢，以福利的名義將掌握的行業資源無償或廉價地向本行業職工和家屬提供，所帶來的嚴重危害主要有以下幾方面：

1.易產生“福利腐敗”，導致國有資產大量流失

所謂“福利腐敗”，是指一些壟斷性行業將自己掌握的行業資源無償或者廉價地向本行業的職工和家屬提供，在福利名義下以變相的福利分配來規避國家稅收形成的行業腐敗現象。例如地鐵職工免費乘車、電信職工免費打電話、電力職工免費用電等等。這些福利之所以被稱為“福利腐敗”，是因為這種福利其實和腐敗具有類似的特征，雖然這些福利通常并不全是現金，但卻以其他多樣化形式出現，如免費享受商品或服務、購物券或折扣券等，這些都是少數人群利用他們的獨特身份取得的不正當利益。這種在福利的名義下形成的行業腐敗現象造成國有資產大量流失和資源的嚴重浪費，損害政府公共管理部門的信譽，破壞社會整體公平，對構建和諧社會極為不利。

壟斷性行業尤其是公共事業性行業，是代表公眾管理、運作國有資產的，享有不應該的“壟斷福利”，就是私占國家和公眾的利益，導致國有資產流失。因為這種福利表面上看并不需要讓國家直接承擔什么，但實際上卻減少了企業的業務收入，減少了企業的利潤，使作為企業股東的政府獲得的投資收益降低，需要提供更多的補貼來彌補企業的虧損，這樣最終損害了國有股東的權益，造成國有資產的流失。據報道，廈門市公交總公司停用家屬卡、職工卡等3類公交優惠卡后，每年至少可為公司挽回高達700多萬元的經營性損失。有人以現在電力行業保守的職工人數100萬估算，如果按市場價格對免費或優惠使用的電進行收費，每人向國家補交100元，國有資產賬戶上就能增加一個億。

2.加大行業運行成本，影響行業競爭力，損害公共福利

在我國長期壟斷經營的背景下，壟斷行業企業借助壟斷的地位能獲得大量壟斷利潤。國有企業中的盈利大戶中很多都是壟斷企業。據國家發改委公布的近2年來169家中央企業的財務統計年報顯示，利潤排名前40家企業中瓜分了6000多億元央企利潤中的95％，其中有12家企業利潤超過了100億元，這12家“豪門”企業囊括了央企總利潤的78．8％，這些“豪門”企業主要來自石油石化、冶金、通信、煤炭、交通運輸和電力系統，即傳統的煤、電、油、運等壟斷行業。2006年全國企業利潤增幅達25.5％，但80％以上的新增利潤集中在石油、電力、煤炭、有色金屬等壟斷行業，其他30多個行業只分享了不到20％的利潤。

多年來，我國政府對壟斷行業價格管制一直沿用“成本加成定價法”，即以成本為基礎，加上一定的利潤。這樣，政府與企業之間因信息不對稱，往往存在以企業財務成本作為定價成本依據，造成政府對經營者缺乏成本約束機制，成本剛性快速上升，使行業陷入價格政策性虧損境地，倒逼國家提高價格。與此同時，有些壟斷行業乘機一面以“虧損”為由要求漲價，另一面這些“困難”行業的員工依然享受著高工資、高福利等“壟斷福利”待遇，肆意支配公共資源產品，這一切最終都變成定價成本，由消費者為其承擔，致使社會分配嚴重不公。“壟斷福利”龐大的數額，必然會加大企業運行成本，也會造成壟斷行業競爭力的脆弱化，阻塞行業發展的道路。“壟斷福利”說到底，是少數既得利益者占有的“福利”，這種壟斷企業的高福利，實質是把較高的生產成本轉嫁給社會，嚴重損害了社會的公共福利。“壟斷福利”無償地任意使用了公共資源，不可能為公眾提供更合理、更優質的產品和服務，必然嚴重影響壟斷行業的企業形象和服務質量。據一項民意調查顯示，67.1%的人認為壟斷企業的高工資高福利是對社會其他人群福利的掠奪，最終都會變成服務成本，由政府和公眾“埋單”，這項調查結果還顯示，84.7%的人贊同取消這種特殊福利。

3.收入分配不公，損害社會公平，影響社會穩定

壟斷行業借助壟斷地位，享有不應該擁有的“福利”，擴大了行業間的收入差距，破壞了社會整體公平。相同勞動量與勞動復雜程度，在不同行業收入差距如此之大，必然會在廣大勞動者隊伍中產生強烈的不平衡心理和不滿情緒。收入差距拉大是影響社會穩定的重要原因。我國當前存在的社會不穩定問題與社會分配不公有著密切關系，而“壟斷福利”對社會分配不公起了推波助瀾的作用。據統計，當前我國行業平均收入排名前十位的大多是壟斷性行業。一些壟斷行業憑借其壟斷地位所獲得的超額利潤，成為其職工提高收入的基礎。實際上，這些超額利潤應該上繳國家財政或轉為國有資本金，如果直接或變相地轉化為職工收入或福利，必然造成行業間收入差距過大。目前，一些壟斷行業普通職工的收入都已遠高于社會平均收入水平，甚至高于其他行業的高級管理者的收入水平。2006年5月13日在蘇州開幕的第三屆中國薪酬管理高層論壇上，國家勞動和社會保障部副部長步正發就指出:“目前，電力、電信、金融、保險、水電氣供應、煙草等行業職工的平均工資是其他行業職工平均工資的2倍～3倍，如果再加上工資外收入和職工福利待遇上的差異，實際收入差距可能在5倍～10倍之間。以2004年各行業的平均工資為例，最高為金融保險業達2.7萬元，科研和綜合技術服務達2.5萬元，如按行業細分，以證券業最高，達5.05萬元，其次是航空運輸業，達4.0萬元，而最低的農林牧漁業只有7611元，最高與最低的比例為7.5倍，比1978年的1.3倍擴大了6.2倍，若包括高收入行業的獎金和工資外收入，則行業差距更大。行業之間工資差距過大，不僅影響消費，影響勞動積極性，還影響社會成員的合理流動，導致社會不公平心態產生，影響社會穩定。

4.易滋生權力腐敗，影響政府的公信力，妨礙社會進步

公共權力本來是為經濟社會發展服務的，但壟斷行業利用掌握的公共權力優先服務自己，并且憑借壟斷地位就能獲得“壟斷福利”，這些福利大多數是免費的，有的雖不是免費的，但其價格也遠遠低于市場價格，而中間的差額卻由不能享受福利的社會其他群體來負擔，這就有悖于社會公平。此外，一些非壟斷行業的人員，特別是政府部門及一些掌握一定權力的人，一方面不僅他們自己，而且會將其子女、配偶，以及各種有親緣關系的人都往壟斷行業里塞，使壟斷行業人員的素質下降。另一方面，為了維護壟斷行業的壟斷地位，一些壟斷行業的領導也會不惜慷國家之慨，盡力制造關系網，加固與政府的利益紐帶關系，以達到既為行業職工謀取和保持“壟斷福利”，也為個人謀取私利的目的。總之，一些官員把公共權力變成為個人或小集團謀取私利的工具，從而獲得法律規定之外的種種特權，大大破壞了公民權利的平等；濫用公共權力侵害公民個人依法享有的權利，造成權力和權利之間法律地位的不平等，這些都污染了社會環境，嚴重破壞了社會公平正義的價值體系，成為引發社會矛盾和沖突，造成社會不和諧的根源。

三、我國“壟斷福利”的治理對策

壟斷與公平、公正、創新、市場、競爭等市場經濟規則都是背道而馳的。我國實行的是以社會主義公有制占主導地位，多種形式共存的所有制形式，對于公有生產資料，全體人民都擁有所有權，壟斷行業經營者不能因為壟斷地位而多獲利益。為了構建公正、公平、和諧安定的社會環境，消除“壟斷福利”的不利影響，我們應該“深化壟斷行業改革，引入競爭機制，加強政府監管和社會監督”，加快推進我國壟斷行業改革的步伐。

1.根治“壟斷福利”，首先要引入競爭機制，深化企業產權制度改革

“壟斷福利”的根源在于壟斷，要消除“壟斷福利”必須引入競爭機制，打破壟斷經營的格局，必須通過市場的力量來瓦解產生壟斷的機制。特別是我們要改變那些因長期被賦予合法壟斷地位的公用企業，在公用企業中導入競爭機制，適度開放市場，盡量切斷公用企業通過壟斷地位獲得壟斷利潤的途徑，讓成本過高的企業面臨被市場淘汰的壓力。只有這樣，企業才會有控制成本的主動性，也才會有消除身份消費的動力。同時，為了加快推進壟斷行業國有企業的公司制改革，深化企業股權制度的改革，我們要采取多種措施，努力降低壟斷行業的市場準入門檻，讓民營企業和外資企業參與競爭，鼓勵社會資本積極進入有關壟斷行業，特別是一些盈利性的運輸、通信、能源等壟斷行業，根據條件成熟程度，逐步取消體制障礙和人為限制，推進投資主體和企業產權結構的多元化、分散化和合理化，促進有效競爭。

2.強化壟斷行業價格監管和成本監審，緩解社會利益

在目前市場經濟不是很完善的環境下，要盡快消除壟斷福利，政府要建立公開透明、監管有力的行業監督制度，通過實行規范的聽證制度和審計制度；制定和完善相關的法律法規，加強對壟斷行業的各種稅收、價格等方面的調節與控制。

對于政府直接投資生產的公共物品，如水、電、石油等國家戰略物資，公交、地鐵、鐵路公共設施生產行業，國家應該加強監管，防止行業暴利危害百姓利益。可以按照“保障合理回報，防止獲取高額利潤”的原則，建立健全壟斷行業成本監審和價格形成機制。在核定成本的基礎上，要確定壟斷行業的合理利潤率，對壟斷行業實行成本、利潤雙控制；要建立壟斷行業價格調節準備金，調節壟斷行業準許收益外的盈虧；要對壟斷行業價格實行動態管理，及時跟蹤評估調整壟斷行業價格。同時還要進行成本監審，防止壟斷企業利用壟斷地位轉嫁負擔，搭車漲價行為。成本監審，是物價部門主動為企業提供服務的重要途徑，是規范政府價格行為的重要措施，是提高政府定價科學性的重要制度，也是促進企業建立健全成本約束機制預防腐敗現象發生的重要手段。由于壟斷行業特別是一些公用企業，其經營者生產經營商品或提供服務的成本可以通過政府制定價格來檢驗經營者自我約束成本的動力不足，成本呈現剛性上升現象。因此，政府必須通過成本監審對經營者成本進行約束，以保護消費者利益，實現社會福利最大化。具體做法：一是通過制定成本核算方法，明確哪些成本費用計入定價成本，哪些不能計入定價成本，來促進壟斷行業加強管理，降低成本；二是通過成本監審機構在定調價前的成本審核工作，防止企業虛報成本；三是通過定期監審，掌握壟斷產品在不同年度的合理成本水平，約束企業成本無節制上升。

3.規范收入分配機制，深化收入分配制度改革，全面構建和諧社會

壟斷行業收入分配的改革，最根本就是要打破壟斷。當前，政府對壟斷行業高收入的調節，只限于個人所得稅，這既不會取消大大高于平均利潤的壟斷利潤，也不會對職工的高收入發生較大的影響。解決這個問題，就要縮小壟斷行業與非壟斷行業之間的收入差距，加強對壟斷行業的收入調控和監管，防止行業之間收入差距過大，鏟除滋生腐敗和“特殊利益集團”的土壤。我們具體可從以下幾方面著手：一是加快壟斷企業的改革，建立健全法人治理結構，通過企業內部機制規范收入分配行為；二是制定消除壟斷引入競爭的法律法規，監督和約束企業行為，確保良好的外部競爭環境；三是對壟斷行業工資總額進行調控，特別是對收入過高的壟斷行業企業，嚴格審核其工資基數和效益基數，對工資總額同經濟效益掛鉤的比例進行調整；四是加強對壟斷行業的監管，審計企業利潤，規范員工收入，完善企業所得稅和個人所得稅的征收。

總之，通過規范收入分配機制，深化收入分配制度改革，建立科學合理、公正公平的收入分配體系，可以充分調動廣大勞動者的積極性、主動性和創造性，全面構建社會主義和諧社會。

4.制定與完善相關的法律規范和監管制度，消除腐敗，維護公平競爭

在目前市場經濟不很完善的環境下，要消除壟斷福利，就必須制定與完善相關法律、法規，建立公開、透明、監管有力的監管制度。我國2008年8月1日開始實施的《反壟斷法》，對于規范公用企業的市場行為，防止其濫用優勢地位，維護公平競爭有很大作用。同時應建立現代監管制度，打破行業壟斷，引入競爭，提高資源配置的效率。對壟斷行業的監管必須兼顧消費者、投資者及相關利益者的利益，監管的核心是要解決信息不對稱和市場失效。此外，還應當引入公益訴訟制度（所謂公益訴訟制度，是指國家設立專門的機關、機構，或授權專門的機關、機構對于一些越“界”的壟斷企業提起公益性質的民事訴訟甚至是刑事訴訟），為抵制“福利腐敗”建立最后一道防線。

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