我國新農村建設的路徑選擇

基金項目:本文系安徽科技學院課題“我國新農村建設的經濟法治研究”(編號:SRC200695)的研究成果之一

[摘 要] 我國的新農村建設，盡管取得了一定的成效，仍然存在著許多問題，不利于長久順利地推進。從參加主體的角度看，新農村建設理應是國家與農民等參加者之間良性合作的過程，應當由政府主導型邁向法治主導型的路徑。政府與農民等參加者，只有以法治為基礎與依據，各司其責而緊密合作，齊心協力地推進新農村建設，才能保障與促進預期目標的順利實現。

[關鍵詞] 新農村建設 路徑選擇 政府主導 法治主導

新農村建設是我國在新形勢下創建和諧社會與全面建設小康社會的重要舉措，具有十分重大的意義。目前，新農村建設的實踐，已經取得一定成效，也存在著不少的問題與困境。我國所實施的政府主導型路徑，存在著實質上的缺陷，應當盡快轉變，才能更好地適應時代發展的要求。

一、我國新農村建設的現狀分析

1.我國新農村建設的概況

近年來，各地按照中央的指導與部署，積極貫徹落實科學發展觀，實事求是、因地制宜，大力推進新農村建設。當然，由于各民族、各地區的情況復雜多樣，處在不同發展水平和發展階段、不同發展類型的農村，基于資源稟賦、經濟基礎等方面的差異，在新農村建設的模式、道路選擇和建設手段方面，有著較大的區別。

從建設目標、發展路徑和主要措施看，這些實踐可以分為六種模式。一是工業帶動型，大力興辦村辦工業，依靠工業的發展帶動農業及改造村莊。二是農業產業化型，立足于本村農業，發展特色優勢農副業，并建立起配套加工銷售渠道，使農工商獲得一體化發展。三是第三產業主導型，依靠村莊的自然人文環境，大力發展旅游、餐飲、商場、娛樂等第三產業，促進第一產業的革新和發展。四是生態農業推動型，根據當地氣候、地理等條件，建立起適合本村發展的生態農業，在創立村莊主導產業的同時，改善生態環境。多數是以沼氣建設為核心，配套進行改廚、改廁、改(豬、牛)圈、改水、改房等工作，致力于實現庭園經濟高效化、農業生產無害化、家居環境清潔美化的良性生態循環。五是本土資源依托型，依托當地礦產資源發展農村經濟。六是體制創新型，通過創新農村經營機制(股份合作制)，促進當地的經濟發展和社區建設。

各地的建設手段，也是多種多樣。江西省贛州市開展以“五新一好(建設新村鎮、發展新產業、培育新農民、組建新經濟組織、塑造新風貌和創建好班子)”為內容的新農村建設模式。浙江省嘉興市和江蘇省南通市等地開展以“百村示范、千村整治”工程為主導內容的新農村建設活動。河北省開展以”生態文明村建設”為主的新農村建設活動。云南臨滄市新農村建設的“三村建設”(生態村、文明村、小康村)經驗，提出“13 個1”新農村建設模式。

2.當前存在的問題及其成因

當前各地的實踐，仍然存在著許多的問題。其中主要的包括下列幾個方面:一是理解片面化。有的認為新農村建設就是整頓“村容村貌”;有的認為新農村建設就是修建完善文化廣場、中心街道等村集體硬件設施;還有的認為“小康不小康，關鍵看住房”，把新農村建設簡單地理解為建設農民新村。個別領導干部甚至從“政績工程”的角度出發，將新農村建設作為一種“形象工程”。二是畏難情緒與依賴思想。一些地方的干部群眾存在畏難情緒，“等、靠、要”的思想較為嚴重。三是政府包辦代替，農民參與不進來。四是盯著村容村貌作表面文章，機械模仿、盲目攀比。五是冒進浮躁、急功近利，大搞形象工程，勞民傷財。六是試點與整體工作脫節，好看不耐看，好聽不能學。另外，許多地方面臨著不少的困惑或困境。例如，發展少路， 致富缺方，“三農”問題難尋根治的有效手段， 新農村建設缺乏強有力的經濟支撐;城鄉差別日趨拉大與城市化進程加快成為一對突出矛盾， 農民綜合素質的提升相對滯后;政策在基層執行中的蒼白無力和落實中的走行變樣， 負面影響較大;人口老化，人才匱乏，人力資源的安排捉襟見肘等等。

上述問題與困惑的存在，固然具有多方面的原因，不過，下列幾個因素可謂是最重要的原因。一是總體思路和制度設計的不足。我國的新農村建設，其實是按照政府主導型的思路進行規劃，是一條政府強制而農民服從型的實踐路徑。由于政府與農民等主體在新農村建設中的角色定位不夠明確，在一定程度上為地方政府追求自身利益而發生職能錯位、越位與缺位等現象，以及許多農民的依賴思想，提供了制度基礎。二是一些地方黨政干部的綜合素質不高。他們缺乏全心全意為人民服務的意識與能力，難以真正做到解放思想、實事求是，為了謀求政績或應付上級檢查而機械模仿、盲目攀比，大搞形象工程。三是我國還是一個發展中的農業大國，財政支農的力量十分有限;“三農問題”關系復雜、內容繁博。例如，農民受教育水平低。目前有79.1%的農村人口沒有任何醫療保障，基本上靠自費看病。一些地區農村因病致貧、因病返貧的居民占貧困人口的三分之二。

可見，如何適當配置政府與農民的角色以各盡所能，直接關系新農村建設的順利推進與實際成效，影響到我國和諧社會與全面小康社會建設的全局，是一個值得認真思考的重大問題。

二、政府與農民的角色定位與我國新農村建設的路徑選擇

1.政府與農民的角色定位

我國社會主義新農村建設，是各級黨委和政府領導的、全社會廣泛參與的社會事業，政府與農民自然是兩個最主要的主體。政府在新農村建設中擔當決策者、實施者與監管者的多重角色與職能，掌控著建設的目標、思路、進程與手段。農民則是在政府的領導和幫助下，參加新農村建設的具體實踐。政府與農民的這種角色與功能，可以概述為“政府為主導、農民為主體”。

這種政府主導型的發展模式，基本符合我國當前的國情，具有一定的必然性。

首先，政府的自身性質與設置目的，要求它必須在新農村建設中有所作為。一方面，政府作為一個超越社會的、普遍性的組織，對全社會成員擁有特殊的強制力，不可能是完全“無為而治”的，也只有政府才有資格和能力對政治、經濟與社會活動進行必要的干預。另一方面，任何國家的政府都是作為國家的實體代表而存在的，天然地擔負著履行國家職能的歷史使命，而國家具有政治、經濟和社會等多方面的職能。“在當今社會，如果沒有政府的作用，要形成錯綜復雜的經濟和社會網絡是不可想象的”。

其次，我國“三農”問題，成因復雜，歷史與制度的因素則是其中最重要的根源。“三農”在我國政治、經濟與社會的整體結構中，處于最低層的位置，在中國向社會主義市場經濟為主體的現代化社會轉型中，是受動者，是被改變、被轉型的對象，在與周圍環境交換時，必然處于被動和劣勢。“三農”難題的產生和解決，極大程度上不取決于“三農”自身，而是有賴于國家宏觀全局改革的成功。國家宏觀全局的改革，當然離不開政府的主導作用。

再次，新農村建設是一項復雜的、長期的系統工程，涉及到經濟、政治、文化和社會的眾多方面。而農民的綜合素質低，自我生存與自我發展的能力弱，無法勝任新農村建設的主導角色。廣大的村干部，作為農民領軍人物，群體素質低下，違法犯罪的現象卻日益普遍與嚴重，更凸顯了廣大農民的民主法律意識之淡薄以及自我保護能力之低下。只有政府通過行政、法律、經濟等手段，才可能為農民的自我生存與自我發展提供強有力的保障。

因此，在我國新農村建設中，農民需要政府的領導、指導、培育、扶持與監督，政府理應居于主導的角色。政府憑借雄厚的政治資源和經濟資源，大規模地實施新農村建設，波及范圍廣，短期內便可蔚然成風，獲得成效。當然，政府的主導地位，并不能排斥或代替農民的主體地位，必須尊重農民的主體地位與真實意愿，要讓農民群眾真正享有知情權、參與權、管理權、監督權，切實保護農民的政治、經濟、文化和社會權利。

2.當前實踐路徑的弊端分析

我國新農村建設作為長期的系統工程，當然需要有關制度的不斷變革。至于制度變遷的模式，新制度主義者將其劃分為需求誘導型與供給主導型(政府主導型)兩類。根據當前中國農村社會的發展狀況，有人認為，我國新農村建設需要由單一制度為特征的政府主導型發展邁向以地方制度為基礎的制度和諧型發展，推動農村社會中正式制度和非正式制度的結構互動。

這種觀點，不無道理。但是，其中的關鍵問題是:中國農村的地方制度，是以傳統的家族關系、宗族關系，以及特殊的干部與村民關系等倫理規范為基礎，以這種地方制度為基礎的制度和諧型發展模式，也即倫理道德主導型的制度變遷模式，具有濃厚的“人治”色彩，根本不符合社會正義的要求。

農民綜合素質較低、村干部犯罪普遍化、黑惡勢力興起，以及宗族勢力蔓延等現象，則有力表明，我國的新農村建設，如果采取需求誘導型的制度變遷路徑，完全依靠農民的自發組織和實施，也是行不通的。

我國政府主導型的發展模式，其實是一種政府處于絕對優勢地位而農民處于被動的服從地位之模式。其中至少存在著下列幾個弊端:

其一，它以“政府全能”作為假設的前提條件。而理論與實踐已經證明，政府不是萬能的，“政府失靈”是不可避免的。這正如諾斯所言，國家的存在對于經濟增長來說是必不可少的，但國家又是人為的經濟衰退的根源。

其二，政府的權力具有擴張性與侵略性，容易侵害農民的合法權益。每個有權力的人都會趨于濫用權力，而且會趨于把權力用至極限，這是一條萬古不易的經驗。

其三，政策作為政府意志的主要表現與貫徹手段，缺乏必要的持續性、普遍性與權威性，難以適應新農村建設作為長期的系統工程之要求。在實踐中，為樹立典型，懷著對良好政績的期待，政府往往能夠不惜代價地投入大量的人力、物力、財力，以確保試點能夠獲得成功。然而，由于推廣試點比試點本身的困難要大得多，出于畏難情緒，地方政府在試點時濃墨重彩甚至轟轟烈烈，大規模推廣試點時卻輕描淡寫甚至偃旗息鼓。

其四，在這種模式下，農民卻處于失語的狀態。從上到下的新農村建設規劃，幾乎是各級政府的“一廂情愿”，其中很難聽到農民的聲音。某些地方政府甚至“逼民致富”，懷著為農民造福的良苦用心，卻做了違背農民意愿甚至侵害農民利益的事情，教訓十分深刻。

3.我國新農村建設的路徑選擇

我國新農村建設的路徑，應當由政府主導型盡快邁向法治主導型的模式。這是我國建設社會主義法治國家的應有之義，也是社會進步與社會正義的必然要求。

首先，我國是一個農業大國，“三農”是我國政治、經濟與社會的重要組成部分。沒有農村的法治，就沒有真正的法治國家。建設社會主義新農村，必須全面貫徹落實依法治國基本方略，充分發揮法治在引導、促進、規范、保障和實現農村穩定與和諧發展中的重要作用，把社會主義新農村建設的規劃、政策、措施逐步納入法制化軌道，完善農村法律制度體系，健全農村法治運行機制。其次，法治強調法律至上，以法律作為主要手段管理國家、治理社會，用具有公共權威的普遍的、穩定的、明確的社會規范，來解決社會矛盾。法律的基本作用之一，乃是約束和限制權力，而不論這種權力是私人權力還是政府權力。而且，法治是一種以自由、人權、民主、正義等價值理念為目標的“良法”之治，是防止“人治”、促進社會正義的最佳方略。

法治主導型的發展模式，就是指政府和農民等新農村建設的參加者，都必須以法治原則與法律規范作為最主要的行為準則，嚴格依法辦事，各司其職，相互監督并相互配合。在施政手段上，政府要以法律手段為主，以行政、經濟與道德等其他手段為次要的補充。就角色的配置而言，政府是服務者、農民是本位者。農民作為新農村建設的主體，也必須依法行使自己的權利并履行自己的義務，不斷提高自己的身體素質、文化素質與科技素質，以主人翁的意識與姿態，投入新農村建設的實踐活動。

為了讓農民真正成為新農村建設的主體，我國需要不斷完善“三農”法制，充分保障農民的政治、經濟、文化與社會權利。當前最緊要的是，保證農民真正享有完整的民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督的權利，進一步健全和完善村民自治機制。通過完善村務公開的制度架構，真正賦予農民話語權，讓農民群眾現實地享有知情權、參與權、管理權、監督權，可以強化他們的村莊共同體觀念，調動他們的積極性。要搭建政府和農民之間溝通的橋梁和紐帶。例如組建以農村黨員、勞動模范、知識青年、致富能手等為主體的理事會，與政府共商新農村建設的大計，使農民群眾的創造熱情充分發揮。

最廣泛地發動與組織農民，最大限度地支持與指導農民，激發他們變革和創新的熱情，是政府的本職。各級政府必須依法行政，按照服務型政府的要求，強化社會管理和公共服務職能，切實維護社會公正、社會秩序和社會穩定，為農村政治、經濟、文化與社會的全面發展，提供更多更好的公共產品和公共服務。在現階段，政府要盡的主要責任，是幫農民解決那些農民自己最無奈、最沒辦法解決的突出問題，包括基礎設施、教育、衛生、社會保障等。當然，中央政府與地方政府，在新農村建設中的角色定位，也應有所差異。中央政府應該把自己的角色定位在大環境的建設上，在工作指導上突出地方政府解決不了的制度性問題和公共財政問題，例如，土地制度改革、農村金融體制改革、政治體制改革以及公共事業建設(基礎設施、文化教育、醫療衛生、養老保障等)。各級地方政府應該立足于小環境的建設，在農民培訓、村鎮環境治理、產業結構調整、精神文明建設等小環境方面還要進行相關的配套改革，因地制宜，創造性地開展工作，形成自己獨特的發展道路和發展模式。

三、結論

我國社會主義新農村建設，是一次意義重大的社會實踐。由于合國情、順民心、利社會，經過舉國上下的長期努力，它必將獲得最終的成功，預期目標一定可以實現。就其路徑而言，它應該由目前的政府主導型盡快邁向法治主導型的模式。政府與農民作為兩個最主要的實踐者，應當在法治的基礎與軌道上各行其事，相互制約、相互配合，共同推進新農村建設。

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