互聯網地圖 需管疏并舉

互聯網地圖監管像把雙刃劍，開放得度、使用恰當，則能給廣大用戶帶來便利，促進產業發展; 但若過度開放、監管不當，則會危及國家安全，或造成互聯網地圖服務市場秩序混亂。作為國家地圖管理部門，國家測繪局怎樣看待日新月異的市場變化，將制定哪些政策來規范互聯網地圖市場？近日，本報總編輯孫定與國家測繪局測繪成果管理與應用司副巡視員程軍就這些問題，進行了深入的交流。

變化中的風險

互聯網地圖服務的發展突飛猛進，市場膨脹極快、變化也很大，由此帶來的潛在威脅，不容小覷。

孫定: 現在各種形式的電子地圖充斥市場，地圖內容逐漸涵蓋到普通百姓的各種需求面，大眾化地圖應用時代即將來臨。在這種發展狀況下，互聯網電子地圖近年來發生了哪些變化呢？

程軍: 互聯網地圖的特點主要是動態性和交互性。以前用戶可能在網上看到一個精度很高的地圖就能興奮好一陣，現在很多網站不僅有了高精度地圖，還在其上附加了公眾需要的動態信息，比如交通、餐飲、租房等位置服務功能。不僅如此，公眾也參與了地圖的互動，標注功能讓大家能上傳自己熟悉的地理信息。

互聯網電子地圖在交互式讀圖、個性化圖形顯示方面均有強化，豐富了各種地圖信息的表現方式。它同時還促使新的地理信息消費習慣的形成，刺激地理信息消費市場的發展，產業鏈也逐漸完善?；ヂ摼W電子地圖將更加以用戶為核心發展，會為最終用戶提供更多個性化定制服務，并給予用戶更多的編輯權利，向著交互性更高的Web 2.0方向邁進。

我國互聯網地圖和地理信息服務的發展也相當迅猛，地圖、地理信息查詢服務和路徑查詢服務與民生應用結合緊密。有咨詢公司評估，2008年中國在線地圖服務的市場規模達 10.5億元，同比2007年增長110%，而未來3年在線地圖服務將保持穩定發展，預計到2012年中國在線地圖服務將有望達28.4億元，未來市場增長的驅動力主要來自互聯網平臺和手機平臺的營收增長。

孫定: 互聯網地圖市場和服務的變化是否也帶來了很多風險呢？

程軍: 當然。地理信息產業不同于普通的信息產業，地理信息是自然地理要素，包括地表人工設施的形狀、大小、空間位置及其屬性信息，是國家信息資源的重要組成部分?；ヂ摼W地圖是地理信息的載體之一，是國家版圖的主要表現形式，體現了一個國家在主權方面的意志和在國際社會中的政治、外交立場。如果在互聯網地圖上擅自標注、加載、上傳重要地理信息數據和屬性，就有可能泄露國家秘密，給國家安全造成隱患，甚至可能造成極為惡劣的政治影響。

去年，國家測繪局利用技術手段對網站進行了搜索，共搜索出互聯網地圖網站15648個，其中登載地圖的網站14760個，提供地理信息服務的網站888個，且90%的流量來源于10%的網站。北京、浙江、上海、湖北、廣東5省市擁有全國80%以上的互聯網地圖和信息服務網站，北京市對10000萬多個涉及地圖和服務的網站進行了檢查，其中有998個網站存在問題; 廣東省的5000多個網站中，有209個登載了問題地圖; 湖北省的1100多個電子地圖網站中，有28個有問題。

監管的難題

公民的國家版圖和地理信息安全保密意識普遍薄弱，而我們的監管政策相對滯后、監管技術比較欠缺，急需進一步完善和改進。

孫定: 測繪局原本管理的是專業性很強、應用領域相對狹窄的行業，面對各種地圖服務網站相繼衍生所造成的市場混亂、數據錯誤、國家機密泄露等問題，國家測繪局會有哪些監管難度？

程軍: 在我國，隨著網絡基礎設施的不斷完善、網民數量的迅速攀升，以及消費者對基于位置服務的認識和了解的逐步提升，我國互聯網地圖和地理信息服務發展潛力十分巨大，自然也帶來了很多監管的難題，主要有三類。一是公民的國家版圖和地理信息安全保密意識普遍薄弱，一些人有意或無意地使用錯繪國界線的問題地圖，或在互聯網地圖上上傳標注敏感信息。二是衛星影像已廣泛應用于互聯網電子地圖，我國衛星影像技術還相對落后，高清晰衛星影像大多來源于國外，給我國安全帶來較大隱患。三是互聯網技術發展太快，而我們的監管政策相對滯后、監管技術比較欠缺，需要進一步完善和改進。

孫定: 去年二月，國家測繪局聯合原信息產業部等八部門發布了《關于加強互聯網地圖和地理信息服務網站監管的意見》，表明了國家將下大力氣整頓電子地圖市場，這一年來得到了哪些改善？

程軍: 這個《意見》中提到了要“嚴格執行互聯網地圖和地理信息服務活動的市場準入制度”，“進一步加強對互聯網地圖和地理信息服務網站的監管”以及“嚴肅查處互聯網地圖和地理信息服務違法違規行為”等6條意見。

一年來，八部門和各級人民政府采取了有力措施，開展了專項治理工作。例如江蘇省測繪局和通信管理部門共同制定協調工作方案，明確各自職責，建立情況通報反饋機制; 新疆維吾爾自治區堅持把國家版圖意識宣傳教育貫穿始終，在指導各網站自查自糾、督促其整改的同時做好宣傳教育工作; 江西省測繪、通信管理、新聞出版、政府新聞版等部門也實行了省、市、縣三級聯動，共同開展專項治理工作; 河北、貴州、湖北等地進行了地圖內容審查、地理信息安全保密意識、互聯網地圖監管等內容培訓。

作為企業應嚴格守法，互聯網地圖是一種特殊的地圖產品，從事互聯網地圖和地理信息服務活動必須遵守國家法律法規的規定。我們常常發現一些網站，為了豐富功能，不問出處地隨意粘貼地圖，實際上這是不合法的，從事互聯網地圖和地理信息服務前，必須將互聯網地圖送測繪行政主管部門審核，凡未經國家或省級測繪行政主管部門審批的互聯網地圖，一律不允許刊登和轉發。從事互聯網地圖編制活動，應當取得電子地圖編制或導航電子地圖制作測繪資質; 應該遵守國家公開地圖內容表示等有關規定; 利用涉及國家機密的測繪成果開發生產互聯網地圖和提供地理信息服務，必須先經國務院測繪行政主管部門或者省、自治區、直轄市測繪行政主管部門進行保密技術處理。

經過這段時間的整頓，互聯網地圖服務逐漸規范，公民的國家版圖意識和地理信息安全保密意識不斷增強，錯繪國界線、漏繪重要島嶼等政治問題明顯減少。2009年，八部門繼續深化互聯網地圖和地理信息服務違法違規行為專項治理，依法查處問題嚴重的地圖網站。

新規定即將出臺

國務院新的‘三定’，明確地理信息獲取與應用等測繪活動由國家測繪局負責監督，并成立“地理信息與地圖司（測繪成果管理司），指導地理信息應用服務是其重要職責之一。

孫定: 互聯網地圖市場正在成長，前面討論到的問題都算“成長的煩惱”，監管雖然是必須的，但肯定也需要促進它的發展，國家將采取什么措施來繁榮互聯網地圖市場呢？

程軍: 要繁榮互聯網地圖市場，企業和主管部門都有相應的職責。企業一方面要加強自律，另一方面也不能忽略技術創新，不斷滿足公眾對地理信息服務的旺盛需求，同時也要避免行業內的惡性競爭，積極為我國地理信息產業發展創造良好的市場環境。

作為主管部門，要在維護國家版圖尊嚴和國家安全的前提下，研究制定有利于發展的政策，規范市場秩序，創造良好的環境。今年，國家測繪局出臺了《地圖內容表示補充規定》，在加快《中華人民共和國地圖管理條例》修訂工作的同時，還將出臺《關于促進地理信息產業發展的若干意見》、《關于進一步繁榮地圖市場的意見》，研究制定影像地圖、互聯網地圖服務和管理的有關政策。另一方面，我們會通過示范項目，引導和推動對地理信息的應用。從技術層面來講，還會組織研發、完善互聯網地圖監管系統，強化日常監管。做好公共服務，加大對互聯網地圖服務網站的扶持力度。

國務院新的“三定”明確地理信息獲取與應用等測繪活動由國家測繪局負責監督，承擔地圖編制和地圖市場管理的責任，審查向社會公開的地圖，管理并核準地名在地圖上的表示。目前，國家測繪局即將出臺新的《測繪資質管理規定》和《測繪資質分級標準》。對測繪單位實行資質管理是測繪法確立的一項基本制度，是測繪行政管理的重要內容，現行測繪資質管理制度歷經 2000年和2004年兩次修訂，對于規范市場秩序，引導有序競爭，促進事業發展，發揮了重要作用。伴隨著測繪市場快速發展帶來的不規范行為和存在的突出問題，現行制度在準入、監管、服務等方面滯后于發展變化的新情況。國家測繪局因此將修訂《測繪資質管理規定》和《測繪資質分級標準》列為一項重點工作，進一步嚴格市場準入和退出機制，引導和規范測繪市場。其中已把互聯網地圖服務納入管理，制定了《互聯網地圖服務資質標準》。在這個標準中，不僅對制圖、計算機專業技術人員提出了要求，還對地圖安全審校人員、服務器的存放、地圖數據的使用、保密制度等提出了要求。

孫定: 互聯網無國界，越來越多的國際知名公司進入到地理信息服務領域，如何來管理國外的公司呢？

程軍: 互聯網與地理位置的結合將帶來非常大的經濟和社會效益。國際上，互聯網地理信息服務已經引起政府與業界的廣泛重視，越來越多的國際知名公司紛紛介入該領域，發展勢頭非常迅猛。如果對這類地圖服務商監管不力，很有可能泄露國家秘密，危害國家安全。根據2007年3月1日起施行的《外國的組織或者個人來華測繪管理暫行辦法》規定: 合資、合作測繪不得在我國境內從事地圖編制活動。合資、合作測繪不得從事大地測量、測繪航空攝影、行政區域界線測繪、海洋測繪、地形圖和普通地圖編制、導航電子地圖編制等活動。因此，外國的組織或個人也不得從事互聯網地圖編制活動。但這并不是說限制外資提供地圖服務，只是不能對地圖本身做任何編輯加工和格式轉換。

采訪手記

老部門的新職能

程軍的辦公室“隱藏”在建設部裙樓的后面，記者經過了三五道彎才來到國家測繪局成果司的辦公地點。測繪原本是專業性很強、應用領域相對狹窄的行業，職能范圍相對狹窄，但互聯網地圖“千樹萬樹梨花開”的局面，讓測繪忽然變得更被信息產業界所關注起來。

接受采訪之前，程軍做了很多準備，細致地針對采訪提綱的每項問題進行了標注，話語間也透露出一絲不茍的嚴謹。程軍的辦公桌上方分別掛了中國地圖和世界地圖，采訪過程中，他不時起身給我們指點地圖上版圖的繪制規則、注記字體的注意事項等。原本只跟這些紙質地圖打交道的測繪局，目前卻要面對爆發性增長的各類互聯網電子地圖及導航電子地圖，處理因此而產生的形態各異的新問題。

程軍坦言，今年針對地理信息產業，測繪局要做的事情太多了，包括7月的全國地理信息產業峰會，以及在北展舉辦的應用成果及地理展覽會，以前更多的活動在“幕后”，現在跑到了“臺前”。成果司目前只有10多個人，肩上的擔子可謂沉重。據了解，成果司即將改名為地理信息與地圖司，這是信息技術飛速發展的新命名，也帶來了新的職責范圍。（文/許泳）

專家感悟

地圖無小事

由于互聯網傳播途徑的便捷，“問題地圖”極易泛濫，地圖市場上錯繪國界線、行政區域界線以及漏繪釣魚島、赤尾嶼等重要島嶼，隨意使用變形地圖等現象時有發生，不僅損害了公眾利益，而且損害了國家利益，造成了極為惡劣的政治影響。對這些存在嚴重政治性問題的地圖，我們不能聽之任之，一定要站在事關國家主權、民族尊嚴的高度，旗幟鮮明地反對。因此從主管部門來說，要設定專業標準，把好市場準入關; 要嚴格資質單位保密管理制度的條件要求，確保涉密成果、數據的安全，保守國家秘密。