信息化提升政府公共 服務能力之探究

當前，隨著信息技術在社會各個領域的深入應用和我國“服務型政府”戰略目標的提出，信息技術與政府公共服務的融合已經成為一種越來越明顯的趨勢。黨的十七大報告更是明確提出了要“健全政府職責體系，完善公共服務體系，推行電子政務，強化社會管理和公共服務”。

在此背景下，各地對以信息技術提升政府公共服務能力傾注了極大的熱情，投入了大量的資源，以信息公開、政民互動、網上審批為代表的“服務導向型”電子政務項目星羅棋布、遍地開花。然而作為公共服務最終“受益者”的公眾，對此似乎卻并不領情，根據國內學者陸敬筠等人2006年作的一項調查，“只有7.33%的調查者表示對目前政府網站提供的信息服務很滿意”，“只有20%的公眾認為在政府網站上所提出的問題能夠及時獲得反饋”。

本人認為，以信息技術為杠桿來提升政府的公共服務水平是一個重要的社會工程，在這個過程中要深入探究客觀規律，切實做到科學發展。本文的目的即在于分析信息化提升政府公共服務能力的階段性特征，并針對不同發展階段的特點和問題，提出相應的對策和建議，以期取得更大的社會價值。

一、信息化提升政府公共服務的階段論分析

政務信息化對政府服務水平的提升，根據主導因素的不同可以劃分為兩個階段。第一個階段，起主要作用的是技術本身，但此時信息技術只是作為一種替代性工具重復政府原有的業務流程，更多是政府內部辦公的電子化，可以稱之為“替代型階段”;第二階段，技術本身的潛能已經得到充分挖掘，對服務改善起主導作用的是各種非技術因素，信息技術作為一種全新的模式對政府流程進行整合重塑，這才是真正的政府服務信息化，可以稱之為“創新型階段”。

第一個階段的進入門檻較低——因為它通常不需要與其他部門發生關系，也不觸及對政府原有流程的改變，只要采購適當的軟硬件設備即可開展，應用效果也很快能看到。在這個階段，各級政府在主推門戶，而政府各專業部門也加緊“上馬”公積金、社保、交通服務等電子辦公工程。

相比之下，第二階段的進入難度就高了許多。它需要以客戶為中心重新設計政府的流程，既需要各專業平臺優化、推廣自己的服務模塊和流程，又需要將原本屬于不同部門的業務集成到一起，工作難度增大。同時，要做到以用戶為中心，廣泛地提供資訊、辦事、監督、培訓等服務，還要提高整個社會的信息化普及水平和廣大市民的技術使用習慣——這就需要加大投資、培訓等工作力度。

總體說來，國內的政府網上審批基本只進行到第一階段，即用信息化完成了對原有審批流程的部分替代——通過政府網站將審批事項公開、并提供一些表格的下載等。但能給社會公眾帶來效益、真正能體現服務型政府價值的多個部門業務并聯審批很少能真正實行起來，政府部門信息化服務的思維和廣大市民的使用習慣也都沒真正樹立起來。

2004年，北京市發改委聯合信息辦、人事局等七個部門，歷時3年時間建起來的“電子政務網上審批工程”實現了市政府35個委辦局的 350項審批業務網上審批和服務提供，但真正跨部門的聯合審批到2005年初僅實現了一項。2005年，河南省鄭州市開始規劃建設“鄭州市網上行政審批服務中心”，試圖實現由物理形式的各部門分散的“辦事大廳”模式向虛擬的“一站式”的電子化辦公轉變。但是項目啟動后，原本規劃的“跨部門并聯審批”卻未能有效地做起來，網上審批還只能以單個部門為主。這兩個例子中，之所以并聯審批、一站式服務難以進行，就是因為其已經不是技術的問題，而是大量涉及到部門之間的協調工作，其實質是部門之間的責任和利益問題。

當然，我們也有許多成功的實踐。一方面，許多專業的的服務模塊優化已達相當不錯的水平，比如浙江的公積金管理網站、醫保網上服務，已可提供非常及時全面的政策咨詢、業務查詢和業務辦理功能。另一方面，浙江基層政府(農村)政務平臺建設，已向“創新型”邁出了實質性的步伐。近年來，中國電信浙江公司積極與各級政府、社會力量合作，推出了政務、商務、服務“三位一體”的鄉鎮綜合信息服務平臺(時代先鋒網)。它立足于廣義的“公共服務”概念，整合鄉鎮OA辦公、黨員教育、戶口管理、治安管理等社會管理功能和技術培訓、遠程醫療、資訊娛樂等公共服務應用;同時力圖做到全省各層級、各專業統一規劃，以達到最優的資源配置和產出效果。還如，金華車客中心社區在推廣信息化的時候，為所轄行政村的村民提供一張“一卡通”，即把對農民的服務、管理整合到一張“一卡通”上，讓農民通過“一卡通”實現在電子閱覽室免費上網、在醫療室免費看病、提供勞務信息等綜合信息服務。

放眼國內，2005年北京市東城區首創的“城市網格化管理模式”也具有“創新型”特征。這種模式除了運用城管通、指揮中心等信息化手段外，更多的是對政府部門的業務流程進行了重新梳理，成立了“指揮軸”和“監督軸”，用一種全新的模式來進行城市管理。在這里，技術對政府效能的提升是輔助性、工具性的，更大的潛能來自于政府的流程重組和組織重構。

但總體來看，我國的政務信息化還處于一個由“替代型”向“創新型”的轉型過程中。在這個“特殊”時期，信息技術作為一種技術得到了充分的運用，但這種應用所產生的效率還需整體提升，而且一旦遇到由各種非技術因素形成的壁壘，政府的效能便會大打折扣。

二、提升政府信息化服務水平的具體對策

要使信息技術對于政府服務的提升發揮更大的價值，關鍵在于政府要盡快擺脫僅是將信息化作為一種工具替代品的初級階段，盡快實現對信息化及其潛在效益的深度挖掘，盡快使信息技術應用從簡單的“替代型”向更具效率的“創新型”轉變。

當然，這兩個階段的隔閡是由客觀存在的各種非技術因素所造成的，解決起來并非易事。對于不同的國家來說，非技術因素的具體構成不盡相同。如在美國，電子政務往往是各級政府各自為政，彼此之間的協調性不強;因此美國大量與公眾打交道的信息化項目都是由聯邦政府在全國范圍內統一籌建。

而中國當前多由基層政府完成服務平臺建設，普遍存在重復投入、 門戶林立、應用不足等問題，投入與產出明顯失衡。其他阻礙信息化應用伸展到“創新型”階段的非技術因素來自于傳統的政府管理體制、不夠健全的電子政務環境以及處于轉軌過程中的政府市場關系。結合中國的國情和當前中國電子政務發展的實際，我們認為，提升我國電子政務服務水平的當務之急可以從以下幾個方面尋找突破:

第一，注重頂層設計，從廣義政府的角度來進行電子政務的規劃設計。

政府規模大、多系統分立是我國政治的一個特色。對此，從最大限度方便民眾的角度出發，最好能從廣義政府的層面上去規劃電子政務建設。一個地域范圍內搞一個統一的電子政務接口，而不應單獨地搞“電子政務”、“電子黨務”、“電子人大”、“電子政協”等。這樣，既體現了對政府信息化成本的節約，同時也體現了以客戶為中心的理想。2006年杭州市余杭區在對政府網站進行改版時就是根據“在老百姓眼中，黨委、政府、人大、政協都是政府”的觀點，將這些部門的業務全部整合到一個統一的平臺上，取得了非常好的實用效果。

注重頂層設計，也有利于政府按照“以公眾為中心”的理念重新對業務流程進行梳理，使信息技術發揮更大的作用。

第二，完善法制標準，為破解電子政務的體制困境提供前提。

法律、法規、標準的缺失也是導致我國很多信息化項目止步不前的重要原因。如上文中提到的電子公文，就是因為現在缺乏對“數字公章”、電子文檔存檔等方面的法律認可(技術上早已成熟)，才導致在送領導批閱時必須打印成紙質文件，批閱完以后再重新掃描成電子文檔。同時，醫療、環保等領域的政務信息化法律層級偏低、缺乏統一性，網絡行政的法律效力缺乏明確規范等問題都較突出。從國際經驗來看，信息產業監管、信息安全、知識產權保護、政府信息運營與管理、個人信息保護和計算機刑事犯罪規范等領域都需要明確的法律體系予以規范。因此，電子政務效能的進一步提高，需要國家多從法律、法規、標準等方面加以完善，為信息化保駕護航。

第三，重視安全戰略，主動迎接互聯網時代的挑戰。

當前，信息領域是我國也是國際“非傳統安全”戰略的重要內容。尤其是政務信息化工作既涉及國家的社會管理，又關涉全體公民的福祉，特別需要一個安全穩定的基礎平臺和環境。而我國的信息安全環境并不樂觀，存在網絡安全的技術、法制、基礎設施等力量薄弱，信息產業核心技術依賴性強、創新性不足，政府的信息安全戰略規劃滯后等突出問題。“9.11”事件以后，美國、歐盟都國際社會積極制定了一系列綜合性的信息安全戰略，而我國的政務信息化建設一定要做到與國際接軌，接受新時代的挑戰，吸收先進的國際經驗。為實現政務信息化的科學發展，我們要開展的工作還很多，如出臺國家信息安全戰略、規劃和方案，與國際接軌、強化安全理論研究，重視信息安全法制建設，提高信息產業自主創新能力，進一步完善信息基礎設施，從戰略高度扶持信息產業發展等。

第四，發揮民間力量，建立“虛擬組織”尋求突破。

借助民間力量來為社會提供服務，這是目前發達國家的普遍做法，也是實踐證明行之有效的一種模式。例如，美國由民間機構發起創立的“接觸美國老人網”(Access American for Seniors)是一個專為老人服務的政府門戶網站，它集合了來自19個相關機構的信息和服務。網站“放學后”(Afterschool.gov)也是一個虛擬機構，它向市民開放了15個聯邦機構的信息資源。我國借當前事業單位改革的機會，可以考慮將一些服務職能讓渡給事業單位或民間機構，讓他們來“虛擬組織”，為社會提供服務。中國電信浙江公司一直倡議“政府出一點，電腦商和電信企業讓利一點，鄉村補助出一點，農民自己掏一點”的農村信息化建設思路，同時呼吁社會各界、資本力量等資源共同參與信息化平臺的建設和運營——這個模式受到浙江省委書記趙洪祝的大力肯定。“農村先鋒網”正是浙江電信與網盛生意寶公司等社會力量參與電子政務開發、運營的成功案例。

綜上所述，通過政務信息化提升政府公共服務能力既是一個社會趨勢，也是一個時代課題。我們一方面要積極順應潮流，全方位推進政務和社會信息化建設，充分發揮技術對社會進步的助推作用;另一方面要實踐科學發展，學習國際先進經驗，探索發展的規律，做到技術、資源、管理、應用齊頭并進，真正使政務信息化工作產生應有的社會價值，從而大力提升我國政府的社會治理和公共服務能力。

(作者系中國電信浙江公司綜合部主任)