加強注冊會計師 資產評估師行業自律和執業監管的調研報告

前 言:資產評估行業在社會主義市場經濟中具有不可或缺的重要地位和作用。中紀委、監察部駐財政部紀檢組、監察局十分重視和關注資產評估等中介行業懲防腐敗體系建設，并將加強中介組織行業自律和執業監管研究列為中紀委重點調研課題。為此，中紀委、監察部駐財政部紀檢組、監察局決定在資產評估等中介行業開展加強行業自律和執業監管調研。為了配合做好調研，中評協與各地方協會上下聯動，歷時兩個半月共同推進調研活動，最終向中紀委、監察部駐財政部紀檢組、監察局提交了一份有份量的調研報告。中紀委、監察部駐財政部紀檢組、監察局根據中評協和中注協的調研報告，整理、匯總，編寫成《加強注冊會計師 資產評估師行業自律和執業監管的調研報告》上報給了中央紀委、監察部。

在這次調研活動中，中評協成立調研活動領導小組和工作小組，先后下發了《關于開展“加強資產評估中介組織行業自律和執業監管”調研活動的通知》(中評協[2009]55號)等四個文件，分地方協會、證券業機構和地方機構三個層面，全面布置。通過下發調研提綱、收集調研報告和問卷等形式，組織五個片會、兩次座談會進行實地調研，并召開階段性總結會征求意見。

此次調研得到了各地方協會的大力配合和支持。各地方協會扎扎實實深入開展調研活動，按照選取比率不低于10%的原則，重點選取119家機構進行調研，選取機構的比率約為14.64%。一些地方協會在設計發放調查問卷收集意見時，結合實際增加了解機構外部執業環境等內容。據不完全統計，此次調研共發放調查問卷1085份，收回調查問卷為978份，回收率為90%。地方協會形成了符合行業實際的調研報告，為中評協總體調研報告提供了大量、翔實的素材。本刊先后對寧夏、山西、湖北等省區開展的調研活動做了相關報道。

加強行業自律和執業監管的調研，是中紀委開展反腐倡廉工作的重要內容;是針對腐敗新形式、新特點，有針對性地開展的專項工作;是糾正行業不正之風工作的進一步深化;是推動中介行業依法執業的需要;是解決行業發展一些深層次問題有深度、較全面的“體檢”。通過調研，不僅聽到了一線執業機構的真實心聲;掌握了資產評估行業發展的基本面;激發了會員對行業發展的關注熱情;了解到會員對協會工作的滿意度，也為評估行業進一步凈化執業環境、規范執業行為、強化行業監管夯實了基礎。

為了使廣大會員了解此次調研取得的初步成果，了解評估行業在行業自律和執業監管方面存在的問題，以及各地方開展調研活動的實踐經驗，現將中紀委駐財政部紀檢組監察局《加強注冊會計師 資產評估師行業自律和執業監管的調研報告》、中國資產評估協會《關于加強行業自律和執業監管的調研報告》以及部分地方調研活動開展情況刊載，供廣大讀者學習、交流和思考。

注冊會計師、資產評估師作為獨立的第三方，為相關經濟活動提供審計和價值評估，從制度上具有誠實信用、維護公平、反腐倡廉的功能，是社會監督體系的重要力量，是社會誠信鏈條的重要一環。加強其自身的行業自律，強化其執業監管，對于推動全社會反腐倡廉建設，構建懲防體系具有重大的現實意義。

一、注冊會計師和資產評估師行業發展的現狀

截至2008年底，全國會計師事務所超過7，200家，執業注冊會計師達到8.5萬人，從業人員近30萬人，業務收入達到310多億元;資產評估機構超過2，500家，執業資產評估師達到2.8萬人，從業人員8萬多人，業務收入達到30多億元。

(一)職能作用進一步增強。近年來，注冊會計師、資產評估師行業社會影響不斷提升，廣泛地參與企業財務審計、設立出資、改制發行上市、企業并購重組、破產清算、資產處置轉讓、抵押擔保等重大經濟活動，在促進社會主義市場經濟體制的建立和完善、促進信用制度建設和金融資本市場的健康發展、推動產權制度改革、擴大對外經濟交流與合作、維護社會公平公正和防治腐敗等方面發揮著積極的作用。

(二)制度建設進一步加強。財政部作為主管部門，先后制定了治理兩個行業商業賄賂專項工作實施方案、加強行業監管規范行為實施細則、貫徹落實懲防體系2008-2012年工作規劃任務分工方案等文件，指導行業貫徹落實反腐倡廉有關精神。研究出臺了會計師事務所和資產評估機構(以下統稱中介機構)審批管理辦法、執業準則、委托招標規范、職業風險基金管理辦法等，規范了審批、執業行為，加強了制度約束。建立了執業質量檢查制度、行業懲戒制度、談話提醒制度、誠信檔案制度等自律監管制度，積極引導注冊會計師、資產評估師嚴格遵守職業道德，切實履行社會責任，樹立獨立、客觀和公正的形象。

(三)監管力度進一步加大。近年來，財政部和行業協會加大了行業自律和執業監管力度。2004年以來，對137家會計師事務所和243名注冊會計師給予公開譴責，對435家會計師事務所和623名注冊會計師給予行業內通報批評。2004年，對1，093家評估機構給予警告、暫停執業、吊銷資格、限期整改等行政處罰;對1，391名注冊資產評估師進行了不同程度的處理或處罰。2006年至2008年，中評協又對12家評估機構做出警告、限期整改、通報批評等懲戒，對23名注冊資產評估師做出了警告、通報批評等自律懲戒。2009年，撤銷、注銷注冊會計師資格1，540人，暫緩任職資格915人。

(四)執業環境進一步優化。1999年底，中介機構脫鉤改制由事業單位轉成自主經營、自負盈虧、自擔風險的獨立中介組織，后經多次清理整頓，在人事、財務和業務等方面實現了與原隸屬的政府部門脫鉤;2002年，財政部收回了原委托中注協行使的行政監督管理職能;2004年中評協重新單設，財政部實行財政職能委托制，理清了政府部門、行業協會與中介市場的關系。

二、注冊會計師、資產評估師行業面臨的困難和存在的問題及原因分析

(一)中介機構內部控制薄弱，自身建設有差距。一是中介機構管理決策機制有待進一步健全。目前，多數中介機構建立了完整的內部管理制度，但中介機構的股權往往集中在幾個人手中，有的甚至出現“隱形股東”幕后指揮。機構的經營管理決策還是由少數人說了算，不能形成規范控制制約機制，審計、評估風險居高不下。二是風險意識和自律意識不強。一些中介機構和執業人員往往抱有僥幸心理，風險意識責任意識不強、質量控制不嚴、執業謹慎不夠，未嚴格按審計和評估準則等法規制度辦事，甚至與不規范的公司通同作弊，擾亂社會經濟秩序。三是執業人員素質較低，專業勝任能力不足。經過多年的發展，注冊會計師、資產評估師行業仍存在人才儲備不足、年齡老化、專業知識陳舊等問題，一方面不能適應形勢的變化，難以承接企業并購、業績評價、管理咨詢等高端業務，影響中介機構做大做強;另一方面造成執業人員在執業過程中忽視或忽略部分必要環節和步驟，進一步降低了執業質量。

(二)行業自律體制機制不完善，市場競爭不規范。一是行業收費不規范。目前實行的注冊會計師和資產評估師收費標準都是十多年前制定的。雖然我國經濟社會有了迅猛發展，但諸多地區的實際收費不但沒有上漲，反而下降了。如有的省2006年全省審計業務實際收費平均僅為規定收費標準的52.96%，尚低于1999年的標準。有的中介機構為搶占市場，開出的價格甚至低于人工成本。“劣幣驅逐良幣”現象在兩個行業中普遍存在，惡意壓價現象也很突出。低收費行為，一方面迫使中介機構通過犧牲執業質量、縮減必要的工作程序和步驟來降低執業成本。另一方面也為拉客戶、給回扣等腐敗行為提供了溫床。二是委托交易機制不完善。我國現代企業制度尚未完全建立起來，兩權分離還不夠徹底，一些公司的經營者常常凌駕于所有者之上。中介機構開展審計、評估等業務，表面上受雇于企業所有者，實質上受制于企業經營者。經營者利用向股東大會建議中介機構聘用選擇、定價等權力干擾注冊會計師、評估師獨立公正執業，制約其為社會公眾利益服務的專業功能發揮，其獨立性、公正性難以得到保障。出現“站”得住的頂不住，頂得住的“站”不住現象。三是招投標辦法不合理。中介機構的服務質量不能簡單地用價格高低衡量。但低價中標導致審計、驗資、評估質量不高的現象較為常見，不僅違背了項目招投標制的初衷，而且迫使中介機構大打價格戰、破壞競爭秩序。四是行業準入和退出機制不健全。普遍存在進入容易、退出難的現象。目前的中介機構特別是有限責任制的機構設立條件偏低，導致近年來新辦中介機構數量迅速膨脹。但同時現行的機構退出機制又不完善，因違規實際受到撤銷處罰的機構數量并不多。如會計師事務所數量由2002年的4，402家增至2008年的7，284家，增長了66%。2008年，全國共批準設立會計師事務所618家，因各種原因撤銷會計師事務所179家，其中絕大多數是因機構重組合并而撤銷，極少數是因違反法規、執業質量不高等原因被撤銷。大多數中介機構規模較小，進入市場時間不長，市場占有份額不大，如2008年，平均每個事務所擁有的注冊會計師僅11人;國內百強事務所的收入占全行業收入的64%，而其余的7，100多家事務所僅占36%的收入份額。一些中小機構內部管理不規范、抵御和應對風險的能力不足、整體執業質量難以保證，違反法律法規后不能及時退出，對整個中介市場沖擊很大，有的甚至蛻變成了行業的害群之馬。

(三)誠信文化體系建設不足，外部環境未得到根本改善。一是社會誠信體系建設不足。目前，社會“誠信缺失”和“道德失范”問題比較嚴重，極大地影響了注冊會計師、資產評估師行業的價值鑒證功能的發揮，特別是一些重大工程投資建設、上市公司年報審計、公司注冊驗資、國有企業改制、資產抵押評估、土地轉讓等領域已成為注冊會計師和資產評估師行業“造假”的主要領域。二是行業文化建設需要加強。行業普遍缺乏健康的職業理念，主人翁意識和服務意識較差，“一錘子買賣”行為和“暴富”思想盛行，嚴重制約行業的健康發展。三是部分地區和行業黨建工作薄弱。普遍存在“有黨員無組織、有組織無活動、有活動無質量”的狀況，黨建工作薄弱。四是行業對外宣傳力度不夠。特別是評估行業的宣傳力度不大，未能充分從正面宣傳資產評估行業對社會經濟發展所做的貢獻，影響社會對評估行業的認識、理解和支持。

(四)政府職能轉變不到位，行政監管力度不夠。一是中介市場過度分割，多頭監管現象普遍。目前，資產評估市場共有注冊資產評估師、房地產估價師、土地估價師、礦業權評估師、舊機車評估師以及保險公估人員等六種執業資格，分別屬于五個政府部門及其下屬的協會管理，存在著政出多門、資質林立、多頭管理、條塊分割、管理混亂以及評估業務被嚴重肢解、評估資格相互排斥等問題。同樣，注冊會計師行業也存在類似問題，其中反映最為強烈的是難以參與涉稅業務，有的地方人為設置壁壘、分割市場，將稅務代理等涉稅業務全部指定由注冊稅務師辦理，而將注冊會計師排除在稅務代理等涉稅業務之外。二是行政干預過多。一些政府部門利用行政權力為一些中介機構壟斷市場提供便利，有的與中介機構內外勾結操縱招投標結果，變相指定某些機構承擔業務;有的和中介機構脫鉤改制不徹底，明脫暗不脫，利用關系壟斷相關業務或者干預公正執業;有的對注冊會計師和資產評估師等市場準入進行二次認定，干預市場公平競爭;有的干預審計結論和評估結果，甚至強迫中介機構給上市公司或單位出具虛假審計和評估報告;有的甚至以各種方式公開索要賄賂或業務回扣。三是法制建設滯后，違法處理處罰力度不夠。《注冊會計師法》部分法律條款過于原則抽象，不能適應加強行業自律和政府監管的要求。資產評估還沒有一部專門的法律，資產評估執業資質林立，評估執業法度不一，水平參差不齊，質量難以保證，責任難以追究，急需法律法規保障。其他法律與注冊會計師、評估業相關的法律法規協調不夠，如現行刑法等法律法規對中介機構和人員犯罪的處罰規定過于粗略，操作性不強，處罰力度不大，起不到應有的震懾作用，難以從根本上防治違法違規行為。中介機構違法成本較低，直接導致眾多機構、人員不惜更換“馬甲”以身試法。此外，司法鑒定中的注冊會計師、評估業務缺乏法律制度的有效制約，而行政部門出于“行政司法互不干涉、司法高于行政”等原因無法對其業務進行有效監督。

三、加強注冊會計師、資產評估師行業自律和防治腐敗的對策與建議

解決注冊會計師、資產評估師行業自律和執業監管的問題，從根源上治理兩個行業的腐敗現象，必須堅持懲治和預防相結合，從中介機構自身建設抓起，建立健全行業自律體制機制，加強政府監管，完善法制，以及優化外部環境等多方面著手進行綜合治理。

(一)抓好中介機構自身建設。一是完善中介機構內部法人治理結構。要合理確定其組織形式和治理規則，在內部形成相互制衡、相互支持的科學運作機制。建立科學規范的執業質量控制體系，切實執行三級復核制度，形成執業質量預警機制，不斷提升競爭力。二是建立健全各項內部控制制度。建立與質量控制制度相結合的崗位責任制度、能上能下的晉升制度、能進能出的人才流動制度、激勵懲戒制度等;建立公開透明的財務管理制度，使中介機構財務管理有章可循、有據可查;建立公平合理的分配制度，形成“對內具有公平性，對外具有競爭力”的分配體系。要通過強化內部管理提高和增強自身市場競爭力。三是提高執業人員的整體素質。鼓勵從業人員參加職業資格考試，加強后續教育，不斷提高執業人員的業務素質和專業勝任能力，逐步改變行業人才匱乏和執業人員素質不高、結構不合理的局面。

(二)建立健全行業自律體制機制。一是深化體制機制制度改革。著力擴大執業領域和執業范圍，提升執業質量和內部治理水平，加快培養行業高端人才，大力改善執業環境，創造中介機構做大做強做優的市場氛圍，引導科學規范發展，促進中介機構又好又快發展。二是完善市場準入與退出機制。修改機構管理辦法的相關條款，將執業經歷、執業經驗、職業操守等“軟條件”內容作為審批資格的重要條件。加強對中介機構設立條件的審核把關，強化市場準入后的監管，全面清理和堅決查處不符合條件的中介機構。三是規范招投標和收費辦法。改進現行單純以價選標的招投標方法，研究制定執業質量和執業價格相結合的招投標辦法，進一步規范招投標秩序和行為。同時，繼續研究完善行業收費管理辦法，規范收費行為，遏制惡意壓價競爭行為，切斷企業管理層與中介機構之間的利益關聯。

(三)加強對中介行業監管。一是完善行業自律監管。進一步發揮行業自律組織的作用，賦予行業組織充分的監管職能，著力抓好制訂、修訂協會章程及行業規則、加強執業準則和標準建設、把好市場準入關口、提供會員的業務指導、法律援助、職業保障等服務，在此基礎上形成定期向政府主管部門提交行業自律報告的機制。二是整合監管力量。要強化財政部門對注冊會計師和資產評估師行業實施監管的主體地位，通過建立聯席會議制度，加強溝通協調，把分散交叉的行政監管職能和職責統一交由一個行政主管部門或聯絡小組來集中行使，獲得的監管信息有關部門共享，盡量減少多個行政部門對中介機構的直接管理檢查，減輕多頭重復檢查的負擔，進一步提高監管效率。三是加強政府部門監管，加大對違規行為懲處力度。財政部門嚴格中介機構行政許可和執業會員注冊備案，利用多種形式加強后續監管，防止出現重審批、輕管理的現象。適時聯合有關部門加強對中介機構執業質量重點檢查，對執業質量低劣、違法執業等嚴重問題，要加大處理處罰力度，不斷強化監督檢查的威懾力，嚴懲少數、教育多數，促進行業自律和執業質量的提高。四是建立重要業務報備制度和健全日常監控機制。重要業務事項、重大業務收入等情況實行報備制度，同時，在充分收集執業重要信息的基礎上，對執業情況進行跟蹤分析和實施動態監控，及時對違規行為進行核查。

(四)加快法制體系建設進程。一是修訂完善注冊會計師行業法律法規。盡快修訂《注冊會計師法》，解決行業監管體制、法律地位和法律責任、業務領域和執業資格、組織形式、執業準則法律效力、執業責任鑒定以及與相關法律銜接等問題。二是加快資產評估師行業立法進程。抓緊制定《資產評估法》、《注冊資產評估師法》、《評估行業管理條例》等基本法律規范，堅持通過立法解決當前阻礙行業發展的各種問題，統一資產評估師行業管理，促進資產評估師行業健康發展。三是做好相關法律法規的修訂工作。進一步明確執業主體形式、執業權利、執業責任、行業監管、司法業務等問題。

(五)深入推進政府職能轉變。一是進一步明確政府部門的職責。嚴格限定政府監管職責和范圍，不得出臺干預中介機構規范執業的政策文件，不得有違法亂設資格和指定中介機構、限定執業范圍、干預收費、要求出具虛假報告等行為。強化行業協會的技術支持、維權服務、協調培訓等職能，幫助政府管理那些“管不到”、“管不好”、“不該管”的中介事務。二是統一規范中介市場。建議由中央紀委、監察部牽頭對規范中介市場進行研究，推動解決中介機構特別是評估行業的市場分割、資質林立、政出多頭的問題，促進行業健康有序發展。三是加強宏觀指導和政策支持力度。準確定位會計、資產評估等行業的地位和作用，研究出臺扶持注冊會計師、資產評估師等鑒證類中介行業的財稅政策、產業政策，鼓勵和支持中介機構通過并購、重組做大做強和集約化發展，重點培育一批具有國際影響力的特大型中介機構;消除內外資中介機構政策差別，給予國內、國際中介機構同等的政策待遇。四是完善政府購買服務制度。對涉及審計、評估專業服務等經濟活動，政府要充分發揮中介機構的作用，鼓勵付費購買服務。

(六)優化凈化執業環境。一是加強宣傳形成共識，營造公平競爭的環境。要通過營造行業反腐文化、加強黨建工作、強化對外宣傳形成共識，正確認識注冊會計師、資產評估師等中介行業在社會主義市場經濟條件下的地位和作用，倡導尊廉崇潔的行業風尚、價值判斷和社會評價，用行業的自律和執業人員的“自重”讓社會信服和尊重。二是加快誠信監管評估體系建設。研究制定統一的誠信制度體系和誠信評價標準，將誠信建設與注冊會計師、資產評估師業務、資質監管和稽查以及機構、人員評優評獎等結合起來，并通過統一的誠信信息平臺定期向社會公布不良行為記錄，形成強有力的社會監督。三是嚴厲整治中介行業回扣等腐敗行為。建議由紀檢監察部門牽頭組織一次專項治理行動，嚴厲打擊非法收受、索要中介機構回扣等腐敗行為。