我國乳品安全的政府規制研究

摘要：隨著我國經濟的發展，乳品的消費量逐年增長，且未來仍有巨大的增長空間。2008年爆發的“三聚氰胺奶粉”事件使我國乳品的質量安全問題備受關注。通過分析影響乳品安全的因素，闡述了導致乳品安全市場失靈的原因，并提出了政府對其進行有效規制的解決方案。

關鍵詞：乳品安全；政府規制；市場失靈；政府職能轉變

乳品是營養價值很高的食品，含有豐富的蛋白質、脂肪、維生素、礦物質等營養成分，其蛋白質的氨基酸構成比例適合人體需要。鈣元素可吸收利用程度高。因此。乳品是世界上最受歡迎的食品之一。據2009年中國統計年鑒的數據，1996-2008年，我國乳品產量總體呈增長趨勢，乳品業持續13年保持20％左右的增長速度，奶類年產量從1996年的735.8萬t增長到2008年的3 781.5萬t，上規模的乳制品企業的增長幅度高達45％以上。但是，我國人均乳品消費量與國際平均乳品消費量相比仍有差距。根據聯合國糧農組織(FAO)統計，世界年人均乳品消費量為100kg，發達國家則達200 kg，而目前我國人均年消費量只有20kg左右，僅為世界人均乳品消費的20％?？梢灶A見，我國消費者對乳品的需求會隨著我國經濟的高速增長而保持持續的增長態勢。但我國目前乳品產業在發展機遇面前，卻面臨著乳品質量安全和生產加工過程的衛生狀況良莠不齊這一嚴重問題的干擾。乳品的營養價值高，加工工藝和花色品種繁多，生產環節相對復雜，且每個環節都有可能造成污染，從奶牛食用的飼料和牧草中的農藥殘留污染、重金屬殘留污染，到乳牛本身使用的獸藥殘留污染，再到加工和運輸環節中的微生物污染等等。通過對乳及乳制品的監管研究，對于政府改善整個食品行業的監管具有重要的指導意義。

1 乳品的質量安全現狀

近年來我國消費者對乳品消耗量的增加，更使乳品市場滋生的違法添加和假冒偽劣產品充斥等問題凸顯出來，對消費者的健康構成嚴重威脅。尤其當2008年“三聚氰胺奶粉”事件爆發后，乳品質量安全問題被新聞媒體及社會輿論推到了風口浪尖上。緊接著，2009年3月9日，衛生部公布了打擊向乳品中添加β-內酰胺酶(解抗劑)，用來掩蔽抗生素，冒充“無抗奶”的違法行為。據中國奶業協會透露，全國至少有一半以上的乳企使用奶粉生產復原乳，但卻不按規定進行標識。從營養角度來說，由于復原乳經過了兩次高溫處理，因此部分營養成分會有所流失。在乳業內有一種說法，用“金、銀、銅、鐵”的順序來比喻“巴氏奶、酸奶、常溫奶、奶粉”。除復原乳做成的酸奶外，其余復原乳做的乳制品只能排在“金、銀、銅、鐵”之后。2009年下半年，我國西北地區最大的乳品生產企業——銀橋乳業，在2008年“三聚氰胺奶粉”事件爆發后，曾被宣傳為奶粉中未檢出三聚氰胺的企業，后暗將含有三聚氰胺的奶粉進行銷售，被依法查處。

針對乳制品不斷出現的問題，我國政府根據實際情況迅速出臺了相應的應急措施，在大力扶持乳品企業，加強質量監督的政策干預下，乳品行業終于克服困難，市場基本得到了逐步恢復。經濟日報社中經產業景氣指數研究中心和國家統計局中國經濟景氣監測中心共同編制的2009年三季度中經乳制品產業景氣指數顯示，2009年三季度，乳制品企業延續了上半年的增長態勢。產量比二季度增長8.0％，產品銷售收入比二季度增長8.1％。我國乳制品產業景氣指數為95.5(景氣標準為100)，部分主要指標回暖跡象明顯，四季度我國乳制品行業將有望恢復正常平穩運行。雖然，看似“三聚氰胺奶粉”事件對乳品業的不良影響已經過去，但我國畜禽養殖場的環境條件普遍較差的事實卻沒有得到根本的改變，大多數乳品生廠商嚴重依賴抗生素的使用。牧草農藥及重金屬殘留嚴重；在養殖業中，為了盡力增加利潤，生產者往往難以克制其經濟人沖動，大量甚至過量使用獸藥的現象普遍。據統計，我國人用抗生素每年約為700 t，畜禽業年消耗抗生素12000t。在養殖業中，為了獲取較大的經濟效益，濫用和誤用獸藥是比較普遍的現象。同時，我國奶牛的農場化養殖水平較低，約八成的原料乳來自眾多的奶牛散養戶。其衛生標準、養殖規范、擠奶條件差，尤其是高達40％以上的乳腺炎奶牛。其原料乳的質量毫無保證，這使得牛奶質量波動性很大。

另一個需要關注的安全焦點是，我國的大型奶源產地相對集中，產奶大戶都是北方省份，所以一旦發生奶源的污染，在未能及時發現的情況下，將會再次發生大規模乳品安全事故。這些因素使得我國乳品的質量安全存在重大隱患。

2 乳品質量安全問題的原因分析

我國乳品市場出現質量安全問題，是由于乳品市場中存在的外部性、信息不對稱和消費者偏好不合理，使得價格體系不能有效運作，資源不能得到有效配置，最終導致的市場失靈。而我國的政府監管體系同樣存在著政出多門、效率低下、管理機構權屬不清、部門之間協調乏力、行業協會參與不足等一系列問題，使市場食品安全頻頻陷入困境。

2.1 外部性導致的市場失靈

我國乳品質量安全問題的外部性主要表現在兩方面，即大企業產生的正外部性和小企業產生的負外部性、優質產品產生的正外部性和劣質產品產生的負外部性。大企業生產的乳品在質量、品牌、效果等方面滿足了消費者的需求，其產品具有正外部性。消費者憑借對大企業產品的印象去購買產品，但由于不能區分不同產品的內在質量差異，結果卻購買到偽劣產品，這就給生產偽劣產品的小企業帶來了收益，而大企業并未從中得到任何收益。這就是大企業對小企業產生的正外部性。與此同時，盡管消費者在購買乳品時無法辨別出其質量差異，但在食用時以及食用后仍可基本辨別出產品質量優劣，這時小企業生產的偽劣產品就會給消費者留下惡劣的印象，進而會導致消費者對市場上同類產品失去信心，減少對該類產品的購買和消費，大企業產品的銷售也會因此受到影響，其經濟效益受到了損害，而小企業對此并未予以補償，這就是小企業對大企業產生的負外部性。由于單從外觀、包裝甚至是口感上，消費者很難區分清楚優質產品和劣質產品，因此，劣質產品就可以享受優質產品所帶來的無形收益：而一旦發生產品質量安全事件后，優質產品不得不與劣質產品一起承擔劣質產品給消費者健康帶來威脅所產生的成本，這對生產優質乳品的大企業來說無疑是不公平的。

2.2 信息不對稱導致的市場失靈

為何外部性會導致乳品市場失靈?為何消費者不能清楚地區分大企業產品和小企業產品的質量差異，以及大企業生產的優質產品和劣質產品的質量差異?其根源在于乳品生產者和消費者之間的信息不對稱。由于乳品交易過程中的信息不對稱，乳品生產者、銷售者為了自己獲利往往產生機會主義的動機和行為，導致道德風險問題。乳品交易中的道德風險問題表現為多種形式，輕者片面夸大食品質量。重者放任或者人為增加不安全因素，甚至直接生產、銷售假冒偽劣乳品。嚴重損害消費者利益目前，我國的乳品生產市場看似接近于完全競爭市場的結構，然而消費者所購買的乳品是不同質的，產品的質量信息在消費者和生產者之間是不完備的。這是導致消費者“逆向選擇”的主要原因㈨。

首先，乳品安全市場信息不對稱反映在乳制品作為一種商品的特殊性：乳品符合兼具搜尋品、經驗品、信用品的三重特征，很多情況下，非專業人員即使在購買甚至是食用了該商品后仍然不能判斷出其質量。因此。這就為不法商家提供了可乘之機，在不改變乳品外在特征的前提下，為了牟取非法利益而添加對人體有害的非食品添加劑，如三聚氰胺。

其次，乳品安全市場信息不對稱反映在：消費者獲取乳品質量安全信息的難度很大。對于普通消費者而言，由于其擁有的有關乳品的知識有限，并且基本不具備獲取相關專業知識的能力，特別是在重大乳品安全事件出現之前，消費者也不具有獲取相關知識的強烈欲望。因此，消費者對于乳品質量安全信息的獲得是十分有限的：而且，對于普通消費者來說，獲取相關乳品的準確安全信息的成本較高。要充分獲取乳品內在品質的信息需要人力、物力、財力等多種資源的投入，搜集信息的成本較高。甚至超過其可能獲得的收益，從而使得很少有人愿意去承擔這部分成本，造成的結果就是消費者不可能掌握更多的有關乳品內在品質的信息。此外。消費者想要如實獲得乳品的安全信息還會受到來自乳品企業的阻力，尤其是在“三鹿奶粉事件”發生后，全國各地20多個生產問題奶粉的企業中隱藏的深層問題才隨之暴露出來。其實，奶粉生產企業采購三聚氰胺早已成為“行業潛規則”。為何這種“潛規則”可以有如此廣大的經營空間，而消費者對此卻一無所知，究其原因在于，生產者擁有的信息越多越有利。為了使其經濟利益最大化，生產者會刻意隱瞞信息，為了共同利益。所有企業都會避免讓消費者獲得影響其共同利益的有關信息。在無法分辨乳品市場的商品質量，現實中又存在低質產品時，消費者只愿支付市場中低質產品和優質產品的平均價格。而劣質牛奶比優質牛奶的價格要低，劣質牛奶的生產者有足夠的利潤空間。優質牛奶的生產者可獲得的利潤則很少，甚至以市場價銷售，可能出現虧損。事實上，偽劣乳品的主要目標市場就是廣大的農村市場和城鎮中低收入家庭。當劣質乳品不斷擠占優質乳品的市場份額時，成本較高的優質牛奶只有選擇逐步退出市場。而市場上只會出現越來越多的劣質牛奶。

再次，乳品安全市場信息不對稱將導致消費者個人支付偏好不合理，最終導致市場無效。個人支付偏好是指消費者愿意對特定商品重復購買的行為。個人偏好的合理性是市場競爭結果合理的前提條件，因為市場就是按所有個人的偏好來配置資源的。我國部分消費者對乳品的分類不甚了解，許多人分不清所謂優酸乳和發酵酸奶的區別。乳品會給消費者帶來較大的健康收益。但消費者本人可能并未意識到這一點，只愿意或只能夠支付較低的價格。調查表明，大多數消費者只愿意選擇相對便宜的乳品，而不愿為更安全優質的乳品支付額外的價格。這種偏好不合理現象，會使生產品質更安全的大型乳品企業的利益受損。

2.3 我國食品安全監管體制存在的缺陷

2.3.1 綜合協調部門的資源仍然不夠“三鹿奶粉事件”發生后，國務院將衛生部定位為綜合協調部門，質檢、農業、工商等部門仍然是獨立的風險管理組織或者承擔風險管理者的角色，他們不必要經過衛生部的批準，就可以獨自開展行動。衛生部缺乏監督各個部門監管工作的職能，其整體協調能力有限。

2.3.2 中央與地方的關系有待進一步理順我國現行的食品安全監控工作由國家和地方政府的管理機構共同負責。中央政府級的食品安全管理機構都自成體系，在省、市、縣級都分別設有相應的延伸機構，這些機構有的是垂直管理，而有的則是分級管理。如國家質量監督檢驗檢疫總局的商檢系統為垂直管理，其余機構為分級管理。大部分省、市和縣級政府都設有與衛生部、農業部和國家質量監督檢驗檢疫總局對應的食品安全管理機構。一般情況下，這些食品安全管理機構直接對當地的本級政府負責，并接受中央機構的管理和技術指導。由于地方的食品安全管理機構都是地方財政自給，因而很可能更多地關注于本地區利益而不是國家整體利益。

2.3.3食品質量指標與衛生兩類標準作用界限不清衛生標準和質量標準是有差異的。前者服務于衛生安全，后者服務于市場需求。就質量本身而言，市場和企業的聲譽可以有效地傳遞相關的信號，不需要政府過多干預：而消費者消費需求的多樣性和動態變化要求質量標準不斷變化且具有差異性，標準的修訂頻率更高。但是。我國目前沒有將兩者的作用范圍區分，絕大多數食品標準還屬于非常具體的質量指標與衛生(安全)指標相混合的食品標準，造成監督困難，消費者也缺乏判斷依據。

2.3.4標準的制定沒有以風險評估為基礎以風險分析為基礎，才可以有效區分各種影響食品安全的關鍵因素及其危害，從而劃分影響級別，為檢測監督體系的具體實施確定優先順序。從世界范圍來看，制定以風險分析為基礎的食品安全標準已經成為趨勢。然而。就我國目前狀況而言，由于缺乏風險評估研究，許多標準中的指標沒有可利用的風險評估研究結果，標準的科學性和可操作性都亟待提高。這在有毒有害物質的檢驗方法標準及高新技術產品領域表現得尤為突出。

2.3.5行業自律機制不健全產業界是食品的提供者，建立有效的食品安全保障體系，離不開生產者、加工者、銷售商(零售和批發)、進口商等有關各方的密切配合。產業界在食品安全管理體系中的作用主要通過以下途徑進行：一是與政府溝通。將行業信息傳遞給政府，為政府完善管理制度提供服務：二是通過行業自律加強行業內部管理：三是與消費者溝通，根據消費者的需求不斷完善行業內部管理制度。但是，目前食品行業這幾個方面的作用沒有得到充分發揮。原因在于，一方面我國仍然是自上而下的管理體制，給行業組織行使其內部管理職能的空間很小。另一方面，食品行業組織還沒有得到充分的發育。即使有些行業成立了行業協會，其運行還很不規范，沒有充分發揮作用。第三。食品行業與消費者的溝通也比較少。作為企業，理所當然地應當追逐利潤；作為消費者，理所當然希望使用安全、營養和衛生的食品。要將兩者的目標結合起來，企業必須在提高消費者福利的前提之下獲得贏利。但是，一些食品生產加工者和銷售商為了降低成本和占領市場，利用與消費者信息不對稱的機會制假售假，給食品安全造成了極大隱患。

3 上述問題的解決方法

3.1 糾正乳品質量外部性帶來的效率損失——補貼

乳品本身的弱質性決定了政府對其補貼的必要性。對我國乳品業的補貼是政府為校正市場失靈。通過財政手段直接或間接地向乳品的生產、流通、貿易或某些居民提供的一種導向性的轉移支付，是一國政府通過干預將社會資源向乳業領域轉移以補償其正外部性，從而對本國乳業進行支持與保護的政策工具。

我國現在對乳品企業實行價格補貼，雖然這種明補對市場扭曲程度較小，且效果優于暗補。但真正需要補貼的不只是企業，還有消費者。應針對貧困群體中未成年的兒童實行暗補。由于不知道貧困群體的邊際消費傾向(MPC)。不能確定補貼現金后他們是否會全部用在乳品的購買上，所以應采用票證暗補。在對貧困群體的劃分上，不僅僅要與當地低保戶掛鉤，更應根據各省市具體情況，因地制宜，以人為本，深入實地考察貧困人群的實際情況。為真正的貧困群體謀福利。另外，對乳品票證的補貼政策還應與計劃生育部門網上聯動，對生育第一胎就補貼奶粉票，從側面促進計劃生育政策順利實施。對生產高質量乳品的大型企業進行補貼，會幫助這些大企業快速占領市場。政府的財政支出會發揮乘數效應，使生產高質量乳品的企業通過新的質量認證體系，提升國際競爭力。突破綠色貿易壁壘。獲得良性發展。同時，財政支出也會發揮擠出效應，進一步壓縮生產低質量奶粉企業的生存空間，最后使其從市場上消失。這樣在我國的乳品市場上，將會出現十幾家甚至不足10家的大型乳品企業，既便于政府監管。又凈化了我國乳品市場，提升了我國乳制品的國際競爭力。在乳制品這類關系到全國人民體質以及嬰兒、未成年人成長健康的重要食品市場上，我們不需要價格低廉、質量低劣的產品來面向低端市場。而是要通過對企業和消費者的雙向補貼來調控價格。

3.2 解決信息不對稱與消費者偏好不合理

我國乳品市場出現質量安全問題的根本原因在于信息不對稱產生的逆向選擇和消費者偏好不合理。因此要改善乳品市場的質量安全問題就要改善這種消費者與生產者信息不對稱的現象。具體可以從以下幾方面著手，

第一，乳品行業的信息公開。充分發揮行業協會的作用。由于“奶辦”在乳品專業知識方面具有的天然優勢，以及其在協調行業發展方面的不可替代作用。“奶辦”在普及乳品知識方面應擔負起不可推卸的責任。“奶辦”應組織力量向消費者大力宣傳各種乳品的科普知識，增加消費者對乳產品內在質量的辨別能力。消費者有權充分了解不同乳品的內在品質差異。從而對不同的產品給予合理的差別定價，這不但維護了高質量乳品的市場地位和生產者的利益，還消除了消費者偏好的不合理。除此之外，“奶辦”還應大力加強生產者道德建設，提高生產者的素質，加強生產者道德自律的能力，維護本行業正常的生產秩序，以有效減少食品質量安全問題的出現。建立健全乳品行業的聲譽機制。利用生產者對長期利益的追求作為約束，減少其短期行為的出現。同時，還應加強大眾媒體、消費者協會等各個方面的監督力度。聯合協調各方面的力量，提高乳品行業的信息透明度，加快信息在消費者、生產者和政府之間的傳遞，減少由于信息不透明和信息滯后所引發的各種產品質量問題，維護廣大消費者的利益。在披露偽劣產品的同時，定期更新公布優質產品信息，增強消費者識別產品質量的能力，從而對優質產品的正外部性進行補償，對劣質產品的負外部性進行懲罰，維持乳品市場的正常秩序。

第二，政府相關機構的信息公開。2009年6月1日正式實施的《中華人民共和國食品安全法》對原法規不適應當前形勢的方面進行了修改，根據新法規：任何食品添加劑目錄外的都將不能用、任何食品都不能免檢、權益受損的消費者可要求10倍賠償。新法將賠償標準大大提高，加大了經營者的違法成本，起到震懾作用，對減少乳品行業的質量安全問題起到重要的作用。另外，政府應提高信息的透明度，掃清信息傳遞的障礙。對刻意隱瞞產品質量信息，不及時上報而造成危害擴大的部門和個人加大懲處力度；相反。對于及時上報并采取積極措施減少危害進一步擴大化的部門和個人，應適當降低懲處力度，促使其積極處理此類事件。

第三，采取嚴刑峻法讓犯罪成本增加，加強連帶責任，杜絕生產商的經濟人沖動。我國現行的《食品衛生法》罰則力度較輕，對生產經營不符合衛生標準的食品，造成食物中毒事故或者其他食源性疾患的，只是責令停止生產經營、銷毀導致食物中毒或者其他食源性疾患的食品，沒收違法所得，處以違法所得1倍以上5倍以下的罰款。對造成嚴重食物中毒事故或者其他嚴重食源性疾患，對人體健康造成嚴重危害的，只籠統地規為“依法追究刑事責任?！缎谭ā芬幎ā霸谏a、銷售的食品中摻入有毒、有害的非食品原料的，或者銷售明知摻有有毒、有害的非食品原料的食品，處5年以下有期徒刑或者拘役，并處或者單處銷售金額50％以上2倍以下的罰金：造成嚴重食物中毒事故或者其他嚴重食源性疾患，對人體健康造成嚴重危害的，處5年以上10年以下有期徒刑，并處銷售金額50％以上2倍以下罰金”。但實際上，有毒食品生產者被查處后向司法機關的移送率很低，判刑的更少。媒體上曝光的有毒食品事件處理結果大多不過是搗毀、查封加工點和停業整頓等，主要負責人多數都逃脫了法律的制裁。為了杜絕生產者惟利是圖的經濟人沖動，應該加大懲罰力度，增加他們的犯罪成本。一旦發生乳品中毒或者其他食源性疾患事故，不僅應對生產者進行嚴懲，對其供銷鏈的上下端(奶牛養殖戶和乳品銷售商)都要追究連帶責任，這樣才能促進內部監督。最大程度地避免乳品安全問題發生。

3.3 政府應逐步跳出分段管理模式

長期來看，改革的出路是政府職能的公共政策化。乳品業是產業集中度較高的食品行業，從事乳及乳制品生產加工的企業數量不多，并且通過政府對優質企業的補貼，擠出了大部分小規模私人企業，市場上只剩下大型的質量過關的企業。政府應著力對最終端進行監控，由大型乳品企業自身對生產過程進行監控。借此，政府部門跳出日常監管，交由行業自身來負責食品的全程監控。政府部門跳出分段監管模式，從公共管理的具體事務中解脫出來，專注于公共政策的制定、監督和執行。引導市場和企業良性發展。使政府有了以一個旁觀者的身份去客觀地審視公共管理績效的機會，不僅自身可以徹底告別官僚主義，打破政企不分、權力過分集中的現狀，而且可以對政府外公共管理組織的任何官僚主義傾向進行監督和糾正。同樣，由于公共管理的職能被轉移給乳品企業自己，政府對公共權利壟斷的局面也就被打破。日常公共管理中的公共權力隨著這種管理的社會化也被轉移給企業，從而避免了政府中產生腐敗的問題。所以，當再發生類似“三聚氰胺奶粉”這樣的重特大乳品安全事故時，企業將面臨失去消費者信任的破產危機，而面臨同樣危機的政府卻不會因此垮臺，企業比政府的成本高很多，促使他們不敢觸碰違法犯罪這條高壓線。這樣一來，不僅凈化了我國乳品市場，還使政府和市場能相互彌補對方的缺陷，有效抑制彼此的“失靈”。