中國靠稅費供養(yǎng)的公職人員實在太多

中國財政和收費供養(yǎng)的公職人員人數(shù)增長和規(guī)模是驚人的。

我們將公職人員定義為由企業(yè)、個體工商戶、農(nóng)民和城鎮(zhèn)居民繳稅和繳費來供養(yǎng)的黨的專職工作者、行政公務員、事業(yè)單位人員，以及協(xié)助黨政事業(yè)工作的臨時和非編制人員。

改革開放以來，雖然進行了多次以精簡機構和人員為目的的行政體制改革。但是，由于中國歷史上的“光宗耀祖、封妻蔭子”的官本位意識，由于建國以來農(nóng)民“耕土吃飯”與黨政國企職工“吃公餉”的區(qū)別，由于“吃公糧”較為穩(wěn)定和一些權力部門還可以從部門利益中多受益和尋租受益，由于創(chuàng)業(yè)和經(jīng)商從歷史上就受到歧視，由于中國個體、微型和中小企業(yè)的發(fā)展環(huán)境惡劣而大中專畢業(yè)生的就業(yè)壓力大，不受預算和費用約束的黨政機關和事業(yè)單位就成了改革開放以來人數(shù)增長最快的領域。

1978年以來，全國總?cè)丝谠鲩L137.26%，但是，事業(yè)機構公職人員從1497萬人，增加到2007年的2874.2萬人，增長了192%;黨政等機構公職人員從467萬人，增加到2007年的1291.2萬人，增長了276.5%，其中還不包括協(xié)編和臨時編制人員。

雖然在統(tǒng)計上，2007年事業(yè)和黨政等機關的公職人員數(shù)量為4093.4萬人，然而各地方各部門各單位中究竟供養(yǎng)了多少繳稅和繳費供養(yǎng)的人員，始終是一個謎。保守估計，地方財政、各種部門和各事業(yè)單位，從各種渠道籌資發(fā)放工資的臨時編制、協(xié)助編制人員如果占目前事業(yè)和黨政公職人員的25%，那么在黨政事業(yè)機構中的公職人員，2007年就會達到5206.75萬人，占總?cè)丝诘?.94%，占總就業(yè)的6.76%，由于黨政事業(yè)人員絕大部分在城市和城鎮(zhèn)，在鄉(xiāng)村就業(yè)的可以忽略不計，占城鎮(zhèn)總就業(yè)的17.74%。也就是說，在城鎮(zhèn)就業(yè)的每100人中，有17.74個人在黨政事業(yè)單位里吃供養(yǎng)飯。

全國總?cè)丝诶U稅繳費供養(yǎng)人員比，從1978年的49人供養(yǎng)1人，增加到2007年的約25人供養(yǎng)1人。黨政事業(yè)單位退休的人員估計1500萬左右，這部分人員的工資福利，也需要繳稅繳費供養(yǎng)，總的供養(yǎng)人員規(guī)模達6700萬人，占總?cè)丝诘?.07%。2007年，實際上全國每19.72人就繳稅繳費供養(yǎng)1人。這還沒有計算需要鄉(xiāng)村居民供養(yǎng)的村級干部和鄉(xiāng)鎮(zhèn)中的非編制人員，如果計算入內(nèi)，供養(yǎng)比會更高。

21世紀初中國展開了官民比的爭論。原人事部人事科學研究院院長王通訊認為，中國的官民比不是2005年兩會時代表們議論的1∶26，而是他經(jīng)過認真研究的1∶198。據(jù)此，他認為，與國外相比，中國官還不多，政府規(guī)模還不夠大，政府供養(yǎng)的事業(yè)規(guī)模也還小。王通訊認為，美國2003年的政府公務員人數(shù)為310萬，“官民比”為1∶94。同美國相比，我國的比例顯然是比較低的。這是一種口徑不對的錯誤比較。

筆者2004年秋去美國用了21天考察其財政體制，了解到美國公務員不僅包括聯(lián)邦和地方政府中的所有公職人員，還包括公共事業(yè)單位的工作人員及國有企業(yè)的管理人員。由于美國聯(lián)邦政府的工作范圍很廣，涵蓋科研、農(nóng)業(yè)、外交、情報等與國家和民眾密切相關的方方面面，因此為其工作的法官、警察、醫(yī)生、工程師、清潔員、保管員，甚至是國家森林公園的看門人都屬于公務員的范疇，工種達數(shù)百種之多。如果按照美國公務員范圍界定，中國的公務員隊伍更加龐大。

中國官民比太高，有七個方面的事實。一是國家、黨政和社會團體機關中有大量的準公務員。2003年我國公務員人數(shù)雖然是653萬人，但是在黨政社團機關中工作的總?cè)藬?shù)為1050萬左右，其正式公務員之外的近400萬人雖然名義上是事業(yè)或者工人編制，實際上還是由財政供養(yǎng)，并且機關中的園林、清掃、炊事等體力勞動絕大部分由臨時雇傭的農(nóng)民工或者應聘人員從事，他們大多從事的是公務員職能的管理性工作。

二是有的事業(yè)單位是為了應付機構改革從政府機構中剝離出來，實際上還行使著行政管理職能的人員。如許多行業(yè)協(xié)會，過去是政府某機構的一部分，改為事業(yè)單位后，財政還要供養(yǎng)，并且還賦予他們收費的權力。

三是事業(yè)單位中實際上有大量的官員。我國黨政職能內(nèi)化在事業(yè)單位之中。國外學校、醫(yī)院和科研單位中非業(yè)務人員非常少，其大學院系辦公室就一個行政人員工作;而我國這些單位與業(yè)務無關的機構和管理人員很多，如大學的系里除了其他的無關機構外，僅就辦公室，有主任、辦事員等五六個。

四是我國還有財政不給夠經(jīng)費甚至不列入預算，而由自己收費補充和全額收費供養(yǎng)的大量的政府機構和執(zhí)法人員。如工商行政管理系統(tǒng)，如地方的派出所、城管等。其中有的整建制沒有列入公務員系列，有的部分協(xié)管員沒有列入公務員系列，但這些機構既有執(zhí)法權，又有收費權。

五是中國國有企業(yè)和國有商業(yè)銀行中，也存在著大量的公務員性質(zhì)的官員。

六是市縣鄉(xiāng)村中由收費和罰款等供養(yǎng)的非編制管理人員約為2000萬，其中730萬村干部，1270萬縣鄉(xiāng)各類非編制聘用人員。

七是許多機關和事業(yè)干部退休之后，沒有進入社保體系，沒有社會化供養(yǎng)，沒有平民化，而還是財政出錢，享受著機關離退休干部的待遇，仍然是國民經(jīng)濟供養(yǎng)的不工作了的公務員。

需要指出的是，與美國等國家相比，中國的供養(yǎng)人員中，一部分是由財政預算撥款，一部分是由收費罰款供養(yǎng)的;大量的行政事業(yè)人員，不是從事公共服務的，而精力主要放在行政審批、許可及注冊登記、監(jiān)督執(zhí)法等方面;編制混亂，基層縣市有大量的協(xié)編和臨編人員，主要依靠預算外收費罰款存在;與中國人均GDP水平還較低相比，供養(yǎng)規(guī)模太大，供養(yǎng)水平太高。因此，簡單將發(fā)達國家的供養(yǎng)比與中國的供養(yǎng)比相比，容易誤導決策。

(選自《中國經(jīng)濟時報》)