中國廣電業的政府規制問題研究

【摘要】廣電業因其產品的特殊性而具有意識形態屬性，這也使得它成為我國政府規制體系中規制內容較廣，規制程度較深的產業之一。本文擬對中國廣電業政府規制中存在的問題進行分析，并試圖提出一些對策。

【關鍵詞】廣電業 政府規制 對策

廣電業因為其產品的特殊性而具有意識形態屬性，我國的社會主義性質決定了政府必須對廣電業進行規制以保障人民的利益;廣電資源如無線電波頻譜和衛星電視系統具有稀缺性和高投入的特點，也需要國家的自然壟斷和政府的規制來實現;社會主義市場經濟體制下，市場在資源配置時的缺陷需要國家這只看得見的手來適當干預調控以提高市場的運作效率。因此廣電產業在我國乃至大多數國家都是政府參與和管制較多的行業。

一、中國廣電業政府規制歷史沿革

政府規制(又譯為管制)(government regulation或regulatory constraint)是指“具有法律地位的、相對獨立的政府規制者(機構)，依照一定的法規對被規制者(主要是企業)所采取的一系列行政管理與監督行為。”政府規制是為了克服市場失靈(market failure)，彌補市場缺陷而進行的干預、限制或約束的行為。政府規制的目的是為了維護正常的市場經濟秩序，創造有利于經濟發展的良好環境。

縱觀我國廣播電視政府規制的發展軌跡，可以大致分為四個時期。

1、計劃經濟階段(1958年到1978年)

在計劃經濟體制下，廣電事業完全是國家財政撥款，廣播電視是國家壟斷事業，黨管媒體，國家每年都要投入大量資金用于廣播電視事業建設，因此國家的政治和經濟形勢決定著廣播電視的生死存亡。以“中央為主，地方為輔” 的中央財政撥款無疑增加了國家的財政負擔。當時的媒介生存環境決定了廣播電視事業作為敏感的政治斗爭工具，宣傳教育是惟一的目的。直至1976年文革結束，其社會角色一直和歷史政治環境緊緊相連，廣播電視在組織形式上采取嚴格政治審查，人員屬于事業編制;在管理上中央設立廣播事業局，各地各級政府部門、宣傳部門進行同級管理，打下了條塊分割管理模式的基礎;在節目層面上，以政治宣傳、文化教育為主。

2、行政控制主導時期(1978—1985)

上世紀80年代對中國的廣播電視事業是具有歷史意義的年代。隨著經濟制度的轉軌，在計劃經濟時代確立的廣播電視管理體制的弊端逐漸暴露出來。喉舌性質的廣電事業已經不能完全適應改革開放對廣電業所提出的新要求。這一時期，政府主要依靠行政控制手段努力加強對廣播電視的管理機構建設。1979年11月，中宣部批準新聞單位承辦廣告。廣告經營收入漸漸成為廣播電視媒介的生存支柱，明確了廣電業的產業屬性。同時作為黨和政府喉舌的廣播電視開始將其事業性內容和經營性內容相結合，對于廣播電視業的雙重領導體制進行了重申。

3、行政導向的規制探索期(1986—1996)

1986年4月，廣電部發布《關于立法工作的若干規定(試行)》，廣播電視法規管理探索悄然開始。在音像制品、無線電頻率、衛星電視、有線電視等領域都制定了大量行政法規和部門規章。同時，針對音像制品內容中出現的“低俗化”問題，廣電部出臺了大量法規和規范性文件。如《音像制品管理條例》和隨后的《音像制品內容審查辦法》，音像制品管理體系逐步形成。1992年6月中共中央、國務院發布《關于加快發展第三產業的決定》，其中將廣播電視業作為一種產業來對待，廣播電視業從事業型向產業型的轉變也開始加速。

4、市場導向的規制建設期(1997年至今)

隨著社會主義市場經濟體制的建立，我國廣電事業逐步開展產業化、集團化改革，自1999年第一家廣電集團——無錫廣播電視集團成立以來，短短幾年內湖南廣播影視集團、上海文化廣播影視集團、北京廣播影視集團、中國廣播影視集團、浙江廣播電視集團相繼成立。在內容管理上，1997年8月國務院頒布的《廣播電視管理條例》中將“廣播電視節目”作為專章，對禁止制作、播放的節目內容作了明確的規定。同時，為配合法規和規章的實施，也出臺了行業自律性質的規制辦法。

總體來看，黨管媒體是我國宣傳工作的一貫政策，在計劃經濟體制下廣播電視甚至具有某種意義上的行政功能。雖然要把廣播電視業當作一種產業來運作，但前提條件是堅持黨的宣傳方針政策，廣電集團既是宣傳單位，同時又要作為一個獨立的經濟實體來面向市場，實現其經濟效益。廣電行業的雙重身份和規制過程中存在的法律零散、不系統，管制主體不明確，管制內容不全面，監管體制不健全的狀況，都是值得改進和完善的地方。

二、中國廣電業政府規制存在問題分析

1、規制觀念落后

我國廣電業的經營理念較為粗放，廣播電視產權不清，產業的所有權和經營權沒有明確的法律界定，且成本意識薄弱，資源大量浪費。

2、廣電業進入規制森嚴

在市場準入方面，政府進行規制的形式有許可、申報、審批、營業執照、標準設立等等。一項市場主體的經濟行為要經過各級政府的層層審批，廣電業的進入門檻很高。

3、法律環境存在缺失

我國目前的廣電業規制方面存在規制法規零散不成系統的問題。目前有關廣電業的法律規范還非常欠缺，已出臺的相關法規缺乏系統性、權威性和前瞻性，規制依據是各級政府制定的各種政策法規、條例，甚至是行政命令、行政措施等。但是無論是《意見》、《通知》還是《實施細則》都只是主管部門的規章，法律效力不高，嚴肅性、權威性不夠。

4、規制機構建立不科學

《廣播電視管理條例》規定了我國的廣電接受中央和地方的雙重領導管理，實行“條塊分割，以塊為主”的管理體制。但由于我國廣電系統政事合一，事企合一，廣電的行政管理部門和廣播電臺、電視臺是直接的上下級領導和被領導關系，實行“局臺合一”的機構體系。廣電行政管理部門充當著宣傳、建設和管理的三重角色，實行“三位一體”的管理體制。這種體制下形成的利益共同體導致經營管理上的政企、政事、管辦不分的現象十分嚴重。

5、政府規制的雙軌制

我國政府對媒介的規制實行的是一種雙軌制。這種規制的產物就是對媒介性質事業單位企業管理的界定:一方面媒體要承擔其社會效益的事業角色，另一方面要自主經營、自負盈虧，充分發揮市場機制來實現其產業屬性。既要發揮政治上的導向功能，又要實現經濟效益。這種事業和產業的雙重規制讓廣電業很難定位。

三、中國廣電業政府規制的政策建議

我國的廣播電視產業屬于第三產業，是國民經濟的重要組成部分，同時也要實現其公共產品屬性的社會效益。加強和改善我國廣電業的政府規制勢在必行。

1、以事企分離作為政府規制改革的前提

規范政府管制的前提是實行事企分離。而政企分離的實現則是要通過改革現行的“局臺合一”、“政企合一”政府管制體制，使規制機構能夠獨立的行使管理職能。只有這樣才能使廣電媒體真正成為市場主體，自主經營，自負盈虧，在激烈的市場競爭中優勝劣汰。

2、以完善的法規作為政府規制的準則

美英等西方國家大多是通過制定和修改與媒介相關的法律、法規、政策和規章來規范媒介，通過法律設置和運行相對或完全獨立的規制機構來執行和監督規制政策。整個規制體制是制度化建立的，規制政策是制度化運行的。完善的法律基礎是政府實現對行業規制的保障，而我國以《廣播電視法》為核心，以行政法規和行政規章為基礎，以地方性法規和規章為補充的，系統而完善的廣播電視法律法規體系還沒有建立起來。要完善政府規制的法律體系，從而使政府的規制有法可依。

3、以有效競爭作為政府規制的政策取向

中國廣電業的“三位一體”管理體制、“條塊分割、以塊為主”雙重領導體制、“一體多元、雙重功能”運行機制，實際上為廣電競爭提供了制度可能。其次，從中央到地方，各級行政區域都有隸屬自己的廣電事業，都是相對獨立的法律主體，這為廣電業之間的競爭提供現實可能性。各級廣電業的有效競爭能夠促進廣電業的優勝劣汰，優勢重組，使廣電業做大做強，充分融入到市場競爭中去，這是政府規制所期待達成的目標。

4、建立廣電業的行業自律機制

政府的規制行為是通過有形之手設定一些限制性和懲戒性的條款對廣電業的經營管理、內容定位等進行約束的強制性規制方式，是一種外在的強制性力量，并不能解決所有問題。如果能在原有的規制體系下，將這些強制性規制內化為從業者的自律行為，通過廣電從業者自身的職業道德和從業規范自覺地進行廣電業的有效運作，那將會是一種全新的規制格局。■

參考文獻

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②石長順、王琰，《廣播電視媒體的政府規制與監管》，《中國廣播電視學刊》

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④吳克宇，《中國電視產業政府規制的政策建議》，《中國廣播電視學刊》，2004(12)

⑤張志，《論中國廣電業的政府規制》，《現代傳播》，2004(2)

⑥沈國麟，《看得見的手:論市場經濟環境中政府對廣電產業的管制——以美國聯邦通訊委員會為例》，《新聞大學》，2004(秋)

(作者單位:沈大偉 安徽電視臺;靳徐進 安徽師范大學)

責編:姚少寶