應對突發沖擊的宏觀調控研究的新動態

摘要：近年來應對突發沖擊宏觀調控的研究成果主要集中于以下三個基本問題：直接調控與間接調控之間的權衡；靜態預案與動態應對之間的權衡；應對手段的選擇。更多學者對直接宏觀調控持有懷疑態度，而對間接宏觀調控則呼聲更高。靜態預案反應迅速但缺乏彈性；動態應對反應靈活但決策難度大。沖擊本身的發展變異以及沖擊的環境變量對應對方式的選擇有重要影響。

關鍵詞：突發沖擊；直接調控；間接調控；靜態預案；動態應對

中圖分類號：F20 文獻標識碼：A 文章編號：1003-7217(2010)02-0002-05

一、引言

應對突發沖擊的宏觀調控是非常復雜的，這種復雜性源于多個方面。首先，突發沖擊的來源很復雜。一個國家可能受到的突發沖擊不僅種類多，而且還存在地區和產業間的結構性差異。其次，突發沖擊可能不斷發展甚至不斷變異。發展指的是突發沖擊往往有范圍逐步擴大和程度逐漸加重的特點。變異指的是一種沖擊可能演變為另一種沖擊，如海地地震過后災區開始流行一些傳染病，這樣自然災害沖擊變異成公共衛生沖擊。再次，應對突發沖擊的宏觀調控結果是不確定的，一方面，因為宏觀調控的成本和收益評估困難，因此決策十分困難；另一方面，某種宏觀調控在解決一些問題的同時可能引發另一些問題，比如針對金融危機引起的衰退，管理當局增加流動性可能有助于解決失業問題，但同時也會提高通脹預期。

由于上述復雜性，管理當局在應對突發沖擊時總是處于一種十分困難的權衡當中，這種權衡突出體現在三個方面。第一，直接調控和間接調控之間的權衡。直接調控是政府針對某種突發沖擊直接動用自身掌握的資源進行調控，而間接調控是指政府通過加強社會性的防御和反應能力來應對突發沖擊。第二，靜態預案和動態應對的權衡。靜態預案指的是針對某一特定的突發沖擊，一國政府先行制定一套合適的方案，方案中較為細致地規定了各行動方的權利義務以及工作流程。動態應對策略指隨著所受沖擊的不斷變化，應對的戰術和手段也不斷變化。第三，各種應對手段的權衡。一國政府應對同一種突發沖擊的手段是多種多樣的，必須根據本國的環境變量以及所受沖擊的性質進行全面的評估判斷才能作出正確的決策。從近10年來的研究文獻來看，有關應對突發沖擊的宏觀調控問題的研究主要是圍繞這三大關鍵問題展開。

二、應對突發沖擊的直接宏觀調控與間接宏觀調控

在研究領域，更多學者對直接宏觀調控持有懷疑態度，而對間接宏觀調控則呼聲更高。

(一)對直接宏觀調控的擔憂與質疑

許多研究人員對應對突發沖擊的直接宏觀調控結果表示擔憂，如Snow等(2008)研究了政府撥款與財政危機之間的關系，指出對經濟基礎較差的地區，政府不能簡單地通過平準基金這樣的工具解決他們的問題。Cecchettl(2009)對美聯儲針對金融危機向市場投放大量流動性的效果提出了質疑。

還有一些研究人員對直接宏觀調控實施過程中的效率和公平問題提出質疑。如Kunreuther和Pauly(2006)認為計劃不僅會使政府承擔巨額賑災資金壓力，而且這些資金還不能被妥善管理，救濟成本高昂，分配上存在很多不公平因素。

(二)對間接宏觀調控的呼吁與建議

相對于直接宏觀調控受到的種種擔憂與質疑，研究人員對間接宏觀調控寄予厚望。相關的研究突出了兩個重要觀點：一是研究者強調構建一種更強的抗沖擊系統比直接宏觀調控更重要。如Loh(2005)認為需要用一種長遠的目光去管理災害風險，而不僅僅局限于災后重建與恢復。管理災害風險的關鍵并不是通過財政來彌補，而應該科學規劃，促進發展。Ozkan(2005)分析了2000年土耳其金融與貨幣危機，認為在預防危機方面，首先應建立一個更加健康的金融和銀行系統，保持良好的財政平衡。Rajan(2007)分析了1997～1998年東南亞危機，認為應對的重點在預防危機上，應采取適當的資本管制并且要相對擴大匯率調整靈活性。Poole(2007)認為，在金融危機期間幫助危機企業償還債務不應該成為一種政策標準，因為這有可能惡化金融危機，最重要的是應該考慮如何避免產生金融危機。二是很多研究人員認為在應對突發沖擊方面，市場的效率可能比政府直接調控的效率高，因此，政府應該培育一種市場化的應對能力，保險市場的完善與培育是一個研究重點。Cummins(2006)討論了政府介入災難保險的必要性，認為政府應該盡可能少地介入自然災害保險市場，并通過降低管制來促進這一市場發展，但政府介入恐怖襲擊事件保險可能是合適的。

(三)對直接和間接兩種宏觀調控手段的比較

雖然直接宏觀調控受到了質疑，但在應對突發沖擊時，直接宏觀調控還是主要的備選方案。在某些情形下，直接宏觀調控是必須的。如Cafiero等(2007)分析歐盟公共農業政策時指出，有些風險由農民自己控制是最有效的，但是當危機的可預見性非常有限，不可能存在預防性行為?；蛘邼撛趽p失已經超出了農民自身的應對能力時，就需要政府支持了。

另有研究人員認為，用市場手段來應對突發沖擊，可能存在一些障礙。Kunreuther(2002)認為，對9·11恐怖襲擊激發了針對這類事件的巨大保險需求。但是，為這類保險定價是一個難題，因為這類事件的發生和潛在的損失都是高度不確定的。Cummins(2006)也認為由保險公司提供保險來應對恐怖襲擊存在障礙，他認為恐怖襲擊潛在損失很大，對它的預測也特別困難，同時由于關系到國家安全，許多對保險公司測算保費必要的信息不能公開，因此，政府一定程度上介入恐怖襲擊保險是必要的。

此外，還認為應該建立一種直接宏觀調控和間接宏觀調控相結合的混合調控機制。P.M.Muewissen等(2006)總結了應對農業危機的一些解決方案：對于單個農民可以較好控制的技術風險，建議采用一套包括政府規制、風險化解和以非補助型市場工具組成的混合管理模式，其中政府的作用僅限于提供一個合理的法律框架和改進保險方式；對于氣候風險，政府應該提供免費的巨災保險來彌補損失，剩下的風險則交由私人市場來應對。Khandker(2007)分析了1998年洪水時期，孟加拉對農村家庭采用的策略。他將災后很可能陷入貧窮的人定義為“脆弱者”(vulnerability)，政策制定者針對“脆弱者”的干預措施包括臨時措施和長期投資，臨時措施包括救助和災后復原，長期投資應重點集中在人力資源建設、信貸和農村的基礎設施建設。

三、應對突發沖擊的宏觀調控靜態預案和動態響應

遇到突發沖擊時，政府既可以制定比較完善的靜態預案，在實際應對時，又可以因地制宜、因時制宜地進行靈活變通來動態應對。但這種決策存在的問題是如何制定既明確又有彈性的靜態預案，以及動態應對突發沖擊時，如何做到既反應迅速又決策正確。

(一)靜態預案權衡

在受到突發沖擊前形成一系列靜態預案是絕對必要的，因為突發沖擊本身和應對沖擊的組織管理都是有規律可循的。靜態預案的最大優點在于可以提高應對突發沖擊的效率，因此，許多研究人員認為靜態預案是基礎的應對準備，甚至是動態應對的基礎。

這里的靜態預案至少包括三個層次：一是整個社會層面的宏觀預案，為了實現全社會在應對突發沖擊時更有效率這一目標而進行基礎體系設計。如苗興壯(2006)從公共突發事件應急法律體系、危機管理機構、公眾支持體系、應急資金保障系統等方面對這一層次靜態系統的構建進行了整體研究。Boettke等(2007)指出，要想迅速從一場災難中恢復就需要健全的經濟金融體制、政治法律體系和社會文化制度。二是從管理和運行的角度進行的一般性預案設計。Kemp(2009)總結了處理緊急狀態的準備、相關風險評估、計劃和建立跨部門跨管轄區的工作關系等七個方面的經驗。Cohen等(2002)分析了9·11事件后政府的行為，在應對突發沖擊的計劃、機構、通信和領導等方面進行了深刻地反思。不難看出，這些研究強調的是應對各類突發沖擊在管理運作方面的規律，依照這些規律來設計靜態預案，可以提高應對的效率。三是針對某類或某種突發沖擊時具體的應對預案，它要求預案的制定者對這一類突發沖擊的影響范圍和傳導路徑有深刻的了解。如鄭向群等(2008)針對農業環境污染的危害和特點，設計了一套農業環境污染突發事件應急響應的原則和程序。

靜態預案的缺陷在于明確性和靈活性之間的內在矛盾。靜態預案需要靈活性的原因至少有兩個方面：其一，設計靜態預案時，可能有一些影響沖擊的環境變量并未考慮在內；其二，設計靜態預案時，對突發沖擊的發展變異難以準確估計。Grenville(2004)就IMF是否在印尼危機過程中給予了最佳建議展開過討論，他認為IMF并沒有提供良好的政策輔導，它的政策多數是借用先前的案例，甚至有一些是不了解實際情況的政策輔導。

(二)動態應對權衡

靜態預案存在著靈活性不足的問題，自然地，人們會考慮采取動態應對的策略。這里又存在一個內在的矛盾：既然人們對突發沖擊的認識是不斷發展的，那么采取的手段和措施怎樣才能保證“適當”呢?

Enoch等(2003)回顧了20世紀90年代末印度尼西亞銀行危機時期的狀況，他總結了一些深刻的教訓，即危機開始時信息極其有限，對危機的治理也需要一個不斷完善的過程。

事實上，在應對突發沖擊時，各國政府及相關部門都會自然地采用動態應對策略，如針對2007年爆發的美國次貸危機，美國政府和美聯儲分階段采取了多種措施，但每個措施的出臺都伴隨有批評的聲音，后來的發展也似乎印證了這些批評。Goodhart(2008)回顧了這次金融危機爆發的背景，他認為各種增加流動性的方式前景都不明朗，無法預測其效果。由于突發沖擊是不斷發展演變的，對沖擊發展的預期又十分困難，這使得動態應對的結果很難保證。

四、應對突發沖擊的宏觀調控手段選擇：影響因素分析

(一)應對突發沖擊宏觀調控的手段

應對突發沖擊的手段大致分為兩類：直接宏觀調控手段和間接宏觀調控手段。直接的宏觀調控手段具體包括財政、金融、市場、社會安全、社會衛生以及社會心理調控手段。間接的調控手段主要包括體制建設與優化、完善市場、調動社會其他各方面的積極性等。Kawai(1998)針對東南亞金融危機的主要原因，提出要從宏觀經濟本身、資本管制、匯率制度的選擇等方面進行完善，建立一個富有彈性的金融體系”。Simo和Bies(2007)研究了非盈利組織在卡特里娜颶風和麗塔颶風應對過程中的作用。但人們總是在各次突發沖擊之后才發現應對手段的諸多不足，之所以出現這樣的情況，至少有兩個方面的原因：其一，突發沖擊是可能發展和/ 或變異(演變為另一種沖擊)的，這大大增加了應對難度；其二，同類的突發沖擊發生在不同的國家、地區或行業，因為環境變量不一樣，采用同樣應對手段的效果也會大不相同。

(二)突發沖擊的發展變異的影響

突發沖擊的發展是一個普遍現象，這主要表現在兩個方面：其一，沖擊范圍的擴大，如東南亞金融危機、禽流感、SARS以及2008年開始席卷全球的金融危機都具有對外蔓延的特征；其二，沖擊程度的加深，即剛開始沖擊力有限，但隨著一系列傳導機制起作用，沖擊力越來越強。比如2007年爆發于美國的次貸危機，在逐漸演化為全球性的金融危機過程中，對美國及世界經濟的打擊也逐漸沉重。Goodhart(2008)分析了次級抵押貸款危機得以擴散到其他發達國家的傳導路徑。Kawai(1998)認為整個東南亞國家金融結構相似，且各國經濟活動息息相關，一個國家的危機會迅速蔓延到其他國家，加重了危機。

(三)環境變量的影響

較重要的環境變量包括經濟因素、政治因素、心理因素、信息傳播因素以及社會文化因素等。經濟因素是影響應對突發沖擊宏觀調控的重要環境變量。Vigdor(2008)認為新奧爾良在卡特里娜颶風之前經濟處于下降階段，因此他對新奧爾良的重建前景并不樂觀。Wade(2008)認為美國2007年爆發的次貸危機并不僅僅是一個短期的現象而會隨著事態的發展演變得更壞，因為，金融自由化使得金融市場抵抗突發沖擊的力量變得薄弱。

一國政府在應對突發沖擊時，其宏觀調控措施也會受到該國政治因素的影響。MeLeod(2004)在反思印度尼西亞的危機時指出，這次危機不僅表現為嚴重的經濟不景氣，更反映在中產階級和富有人群倡導的以犧牲普通民眾尤其是窮人利益為代價的資產再分配方案。

心理因素也影響一國政府應對突發沖擊時的決策和行為。Somers和Svara(2009)認為，政府在應急管理中存在“近視性”。他認為9·11事件之后，政府集中注意力防范恐怖主義威脅，后來在卡特里娜颶風中，政府的表現令人失望。

另有研究人員對信息傳播因素這一環境變量進行了較為深入的分析。Eisensee和Stromberg(2007)研究大眾傳媒對于美國政府應對1968～2002年發生的大約5000宗自然災難的影響，數據分析顯示，大眾媒體對自然災難發生后所得到的援助影響顯著。

社會文化因素也是政府應對突發沖擊時應該考慮的一個環境變量。Stromberg(2007)的研究表明，國際援助受到地域距離、殖民聯系、語言等因素的影響。此外，在應對突發沖擊時政府的宏觀調控決策一定要慎重地考慮受沖擊對象的社會文化特征。

五、結論

由于突發沖擊的來源復雜性、發展變異不確定性以及調控結果不確定性，應對突發沖擊的宏觀調控十分復雜。管理當局在應對突發沖擊實施宏觀調控時不得不權衡以下三個關鍵問題：直接調控與間接調控、靜態預案和動態應對以及調控手段選擇。

直接調控可以集中政府力量應對突發沖擊，但決策的正確性以及反應的速度受到質疑；間接調控雖然培育了一種更富抗沖擊力的制度或市場體系，減輕了政府的壓力，提高了應對的效率，但這種體系是否愿意并能夠有效應對各類突發沖擊還存在不同意見。靜態預案很難保證預案既明確又具有彈性；動態應對很難保證應對方案既靈活又正確。在選擇應對突發沖擊的宏觀調控手段時，要考慮突發沖擊的發展與變異以及突發沖擊的環境變量這兩個重要的影響因素。