中國社會保障基金監(jiān)管機制研究

摘要:本文對我國社會保障基金監(jiān)督管理機制進行了描述。首先對社會保障基金監(jiān)管的背景介紹，然后闡釋了社會保障基金監(jiān)管具體的運行機制，分析現(xiàn)在社會保障基金監(jiān)管存在的問題，最后提出如何改進我國社會保障基金監(jiān)管方法。

關(guān)鍵詞:社會保障 基金監(jiān)管 運行機制

0 引言

建立健全的社會保障機制，是發(fā)展我國社會主義市場經(jīng)濟、維護公民合法權(quán)益、維護社會穩(wěn)定繁榮的需要。加強社會保障基金的監(jiān)管，確保基金的安全是保證社保基金體系正常運行的前提條件和重要保證。

2000年9月，國務院決定建立全國社會保障基金，并設立全國社會保障基金理事會專門處理我國社會保障基金的事務。現(xiàn)階段，我國建立了專門的社會保障監(jiān)督機構(gòu)，明確了社會保險基金監(jiān)督的主體和客體，結(jié)束了基金監(jiān)管分行業(yè)、分部門的局面。目前，統(tǒng)一規(guī)范的籌資、管理、支付體系和相互制約、相互協(xié)調(diào)的管理體制框架己經(jīng)基本形成，社會保障基金的行政監(jiān)督體系和監(jiān)督舉報網(wǎng)絡已初步建立。

但是，由于我國關(guān)于社保基金監(jiān)管的機制并未完善，缺乏完整性。實踐中仍然有很多問題的處理缺乏依據(jù)，對基金執(zhí)行的監(jiān)督缺乏有效的保障。導致監(jiān)管不嚴，基金被挪用的違規(guī)事件時有發(fā)生。據(jù)不完全統(tǒng)計，1998年以來，全國清理回收的擠占挪用基金達160多億元，2001年以來追繳養(yǎng)老保險基金95億元，追回冒領養(yǎng)老金1.6億元。僅2005年，社會保險基金清收資金涉費金額超過5000萬元的就有云南、北京、天津、浙江、湖南、福建等6個省市。據(jù)資料顯示，審計署在2006年度中央預算執(zhí)行和其他財政收支的審計中共發(fā)現(xiàn)社會保險基金的審計違法違規(guī)問題金額71.35億元。

1 社會保險基金監(jiān)管的運行機制

目前，我國對社會保障基金征繳實施監(jiān)督的主要依據(jù)是1999年國務院發(fā)布的《社會保險費征繳暫行條例》(下稱《征繳條例》)。它不僅確保了社會保障基金征收工作的依法開展，保證了社會保障基金征收任務的順利完成，同時規(guī)范了社會保險費的征收工作，而且對社會保障基金征繳監(jiān)督的主體、客體和內(nèi)容作出了明確規(guī)定。

我國社保基金監(jiān)管的主體是社會保障部門。其主要負責制定一些關(guān)于社會保障基金的征收、投資、支付等各個環(huán)節(jié)的政策、法規(guī)以及對社會保障基金的征收、投資運行、支付等運行過程進行全方位的監(jiān)管。監(jiān)管的具體內(nèi)容包括社會保障基金繳費率的確定，養(yǎng)老金目標替代率的設計，社會保障基金投資機構(gòu)的審批，投資運營過程的監(jiān)督檢查，違規(guī)行為的懲處，社會保障糾紛事件的仲裁，等等。

對財政專戶的管理是由財政部門主要負責的，財政部門還對社保基金財務制度的執(zhí)行情況進行監(jiān)管。通過法律手段、行政手段、經(jīng)濟手段等手段對監(jiān)管客體即社會保障經(jīng)辦機構(gòu)—社會保障事業(yè)管理局和基金管理人—投資公司的運行進行監(jiān)督，這樣確保了基金的完整性、基金投資的安全性、收益性、合法性和有序性。

總的來說，我國目前社會保障基金監(jiān)管可以概括為“松監(jiān)督，嚴管制”。“監(jiān)督”是指國家立法以及根據(jù)立法所建立的司法、行政機關(guān)及其他監(jiān)管主體依法對社會保障基金管理部門在社會保障基金征收、營運以及支付等環(huán)節(jié)上所進行的監(jiān)督。“松監(jiān)督”是指由于社會保障基金監(jiān)管立法滯后，監(jiān)管主體缺乏立法和執(zhí)法規(guī)范，對社會保障基金的監(jiān)督力度非常有限。“管制”是指政府通過政策的制定和頒布對社會保障基金的投資營運、投資主體、投資方向等方面進行的監(jiān)管和限制。“嚴管制”是指政府對社會保障基金在投資營運、投資主體、投資方向等方面有非常嚴格的監(jiān)管限制政策。

2 中國社會保險基金監(jiān)管機制存在的問題

我國的社會保障基金監(jiān)管機制建立時間短，實際運作過程中出現(xiàn)了一些問題:

2.1 基金管理機制不合理，管理能力不匹配

首先，我國社保基金的規(guī)模非常大，投資渠道卻很有限，僅限于購買銀行儲蓄和國債。面對當前經(jīng)濟發(fā)展局面撲朔迷離和高通貨膨脹率，以及人口老齡化問題變得異常嚴峻。至2002年，“歲以上老年人口占全國人口總數(shù)的比重達到7.1%。這意味著我國已經(jīng)進入老齡化社會。據(jù)聯(lián)合國預測，到2025年和2050年，我國“歲以上的老年人口占總?cè)丝诘谋戎貙⒎謩e達到2.8億和4億，占全國人口的比重達12.21%和19.23%。如此龐大的老年人群，對社會保險基金的影響直接地表現(xiàn)為養(yǎng)老保險金的給付需求將不斷增加。而目前的社保基金根本不可能完成保證支付的任務。

其次，我國社會保障經(jīng)辦機構(gòu)的性質(zhì)和地位不明確。我國社會保障基金的主管機構(gòu)是社會保險經(jīng)辦機構(gòu)，屬于經(jīng)有權(quán)機構(gòu)授權(quán)履行相應國家行政職責的主體，帶有半官方性質(zhì)。但又不是行政機關(guān)，雖享有一定的行政執(zhí)法權(quán)，但強制力明顯不足，因而導致執(zhí)行力下降，征繳難度隨之加大。同時社會保障費用各地情況差異較大。有的地方社保機構(gòu)和稅務機關(guān)同時都在負責征繳工作，這使征繳工作變得異常復雜。還有的地方社保機構(gòu)名稱不統(tǒng)一，甚至社保機構(gòu)內(nèi)部又分立不同險種機構(gòu)單獨征繳，導致企業(yè)和個人申報社會保險繳費時手續(xù)繁雜，耗時耗力，給社會保險征繳工作帶來了很多負面影響，也增加了財政負擔，造成資源的巨大浪費。

2.2 社保基金監(jiān)管立法滯后

自我國1978年恢復社會保險制度以來，我國的社會保障基金監(jiān)管制度在建立以及立法進程上都未能很好地配合社保基金的募集和監(jiān)管，以致很多侵占、挪用、貪污社會保險基金的大案要案，如2006年，上海曝光的社保基金問題，引起了各方的強烈反應。其實，多年來各地的社保基金違規(guī)事件時有發(fā)生。勞動和社會保障部、審計署專項清查結(jié)果顯示，1992～2004年，僅養(yǎng)老保險金就有約100億元被擠占挪用。導致有媒體發(fā)出“拿什么拯救百姓對社保的信心”的言論。

我國社會保障缺乏合理的立法機制和明確的價值取向。在立法的層次上，以行政法規(guī)、部門規(guī)章及地方法規(guī)為主，未能形成完整的管理體系，特別缺乏綜合性社會保障法。并且現(xiàn)有基金監(jiān)管制度設計中還缺乏專門監(jiān)督機制，對于社會保障基金的監(jiān)管責任人，缺少明確的法律規(guī)定對其行為進行規(guī)范，對由其行為造成的社保基金損失也沒有有效的法律責任追究機制，社會監(jiān)督系統(tǒng)的權(quán)責安排又過于籠統(tǒng)。

2.3 信息披露制度不完善

我國社保基金在監(jiān)管中常會因為信息不對稱導致在征繳、運作、支出等各個環(huán)節(jié)不同程度地存在風險。老百姓不了解基金在運行中的具體操作，不知道自己的基金有多少剩余，不知道自己的錢用到什么地方。基金管理信息披露透明度較低。在基金運作上，因基金所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離的運作方式出現(xiàn)了委托—代理風險，因為兩者之間信息不對稱，委托人無法準確地掌握受托人的行動特征，也很難準確做出促使代理人在委托人無法監(jiān)督的情況下依然為委托人的最大利益而經(jīng)營的判斷，“逆向選擇”和“道德風險”不可避免。

3 完善中國社會保險基金監(jiān)管機制的思考

隨著我國社會經(jīng)濟體制越來越完善，現(xiàn)行的社會保障體制出現(xiàn)了很多不和諧的地方。針對我國社會保障基金監(jiān)管中存在的問題，結(jié)合我國的實際情況，借鑒國外的成熟經(jīng)驗，主要應做好以下幾個方面的工作:

3.1 拓寬投資渠道，實現(xiàn)多元化投資

國際上允許社會保險基金多元化投資的國家，其投資比例一般為:公司股票60%，公司債券18%，政府債券6%，短期貸款3%，抵押貸款11%，房地產(chǎn)投資3%。與之相比，我國社保基金長期僅限于國債和銀行專戶的話，雖然確保了基金的安全性，卻實現(xiàn)保值增值速度很慢。因此，必須拓寬投資渠道，實現(xiàn)多元化投資。購買定向國債，購買投資基金“間接入市”。

3.2 建立嚴格的信息披露制度，提高社保基金營運的透明度

由于社保基金牽涉面廣，利益相關(guān)者眾多，所以做好它的提高社保基金信息透明度，建立披露制度。監(jiān)管部門應要求社保基金管理人建立嚴格的信息披露制度，將基金投資的成本收益等重大事項及時向公眾披露。社會保險機構(gòu)應當每年向社會公告社保基金的支付、積累、營運等情況，逐步實現(xiàn)社保基金公開公正的運作。建立相對獨立的社保基金監(jiān)管部門，將勞動和社會保障部對社保基金的監(jiān)管職能移交給相對獨立的監(jiān)管機構(gòu)，也可以在原先國家保監(jiān)會內(nèi)設立專門的社保基金投資監(jiān)管部門。

3.3 完善法律和制度規(guī)范，為社保基金提供相應的法律和制度保障

首先要通過立法建立社保基金的安全投資機制，如對社會保障基金運行進行有效的宏觀監(jiān)控，科學確定籌資來源、繳費比例、各項社會保險基金的總收入、各項保險金的支付比例和總支出等;在規(guī)范金融秩序的條件下，規(guī)定社保基金的投資方向和各項投資尤其是證券投資的比例上限等，以防范其投資風險。其次要通過立法明確社保基金的管理、營運機構(gòu)和基金運作方式以及社保基金投資的有關(guān)規(guī)則。再次建立社會保險基金投資市場準入制度、投資制度、投資信托、投資風險準備金制度以及收益分配制度等，建立社保基金營運機構(gòu)的退出機制，即當某些基金營運機構(gòu)不能確保基金利益和安全時，監(jiān)管機構(gòu)能夠限制其運作基金的活動，直至取消其營運資格;建立社保基金資產(chǎn)管理質(zhì)量評估制度，實現(xiàn)對基金的預防性監(jiān)管。然后完善有關(guān)社保基金營運和監(jiān)管的法律框架。建立規(guī)范的基金收支預警模型，確立社會保險基金預警線，及時發(fā)布社會保險基金財務預警信息，以使社會保險部門及各級政府能夠及時采取有效的調(diào)控措施。

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