“十二五”規劃的決策民主化特色

文/胡鞍鋼

“十二五”規劃的決策民主化特色

文/胡鞍鋼

中國是如何制定五年規劃、如何進行公共決策的，又是如何進行世界最大規模的決策民主化實踐的？中國制定“十二五”規劃的過程是一個公共政策決策過程，它反映了在中國特有的政治體系內所發生的一系列政治行為或過程，不同的機構和參與者之間相互作用的過程，也是一個逐步制度化、規范化和程序化的過程。

公共政策決策過程包括設定議程、使政策合法化、執行政策、評估政策。不同的國家有不同的制度安排和決策過程，因而就會有不同的決策結果和效果。公共政策決策的過程本身比決策結果更重要。

對此，以往人們了解甚少，對外似乎又很神秘。實際上，它是一個較為公開的、有其程序性的公共政策與公共決策的過程，分為多個步驟，每一步驟都會形成一個階段性的成果。

“十二五”規劃的制定過程，大體可以分為以下相互連接的11個步驟：

第一步驟為中期評估（2008年3月至2008年12月）。

國務院賦予國家發展和改革委員會的主要職能之一，是擬訂并組織實施國民經濟和社會發展戰略、中長期規劃和年度計劃。2008年3月，國家發展和改革委員會組織開展“十一五”規劃中期評估。中期評估是《國家“十一五”規劃綱要》第48章首次明文規定的重要程序，是一個充分民主的過程。

評估過程首先包括三類主體的評估：各部委組織對本部門的“十一五”專項規劃實施情況進行評估；地方各級（主要是省級）政府也對本級政府的“十一五”規劃實施情況評估；第三方獨立評估。

其中，第三方獨立評估是新增加的程序，國務院發展研究中心、清華大學國情研究中心和世界銀行駐華辦事處三家機構分別以各自的視角和獨立的分析提交了評估報告，包括客觀的批評意見，同時各自提出下一步實施規劃的政策建議，作為國家發改委起草中期評估報告的重要參考，充分體現公共政策實施評估的專業化、國際化以及獨立性和客觀性。這不僅在中國是首次，而且在國際上也是首次。

同時，國家發改委還廣泛聽取意見，深入基層進行實地調研，通過問卷調查、召開座談會等形式廣泛征求意見，并向全國人民代表大會財經委員會作專題匯報，及時接受指導。

在充分民主的基礎上，由國家發改委集中各方意見，起草《“十一五”規劃實施情況中期評估報告》，并于2008年12月24日由國家發改委主任張平向十一屆全國人民代表大會常務委員會第六次會議報告，同時附上三家獨立評估報告摘要。

這反映中國五年規劃獨特的編制機制：前一個五年規劃實施過半，進行他方和自我評價，及時發現突出問題，及時提出解決辦法，及時改進《綱要》編制，也為制定下一個五年規劃做了鋪墊。

第二步驟為前期研究（2008年底至2009年底）。

這包括進行基礎調查、信息搜集、課題研究以及納入規劃重大項目的論證等前期工作。

在中期評估的基礎上，2008年底至2009年初，國家發改委提出了包含8大領域39個題目的“十二五”規劃前期重大問題，向全社會公開招標，其中有60個單位的選題入選，加上直接委托研究，發改委系統內部研究，選題大約有數百個之多，參與專家數千人、研究人員達上萬人，形成幾百萬字的研究報告。

上述研究成果直接為起草《“十二五”規劃綱要》服務，相當于“自下而上”驅動的政策制定模型。這是世界最大規模的公共政策“集體研究”、“密集研究”和“競爭研究”，國家“花錢”購買“公共決策知識”。

對于同一重大題目，國家發改委采取委托多家研究的方式，以便廣納善言，集思廣益。例如其中最重要的選題，《“十二五”規劃總體思路和目標研究》，共委托了國家信息中心、國家發改委宏觀經濟研究院、國家行政學院、清華大學國情研究中心等四家進行獨立研究，于2009年9～10月提交報告。

在此基礎上，國家發改委吸收各方研究成果起草“十二五”規劃基本思路，在形成基本思路初稿以后，國家發改委開始征求專家和各部門意見。根據各方真知灼見，國家發改委再對基本思路進行修改完善。

第三步驟為形成“十二五”規劃的《基本思路》（2009年12月至2010年2月）。

根據前期研究成果，國家發改委起草了基本思路意見稿，在征求各方面（指各地區、各部門及專家）意見之后，向黨中央、國務院匯報。中央政治局常委們詳細討論基本思路，達成政治共識后，向各方通報，以統一認識，進行政治動員。這充分反映在2010年2月初胡錦濤、溫家寶、習近平、李克強等四位中央政治局常委在中央黨校省部級主要領導干部落實科學發展觀加快經濟發展方式轉變專題研討班上的講話，為“十二五”規劃的基本思路定調，其主線就是轉變經濟發展方式，關鍵詞就是轉型。

這是一次從民主到集中的過程，主要是社會范圍內民主到集中的過程。而后，開始下一輪的民主和分散，相當于“自下而上”驅動的政策制定模型。一旦形成基本思路，就為進一步的調查研究、廣泛聽取各方意見、起草黨中央建議提供了基礎。

第四步驟為黨中央《建議》起草階段（2010年2月至2010年10月）。

《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十二個五年規劃的建議（草案）》，是在中央政治局常委會直接領導下制定的。

2010年2月，中央成立由李克強擔任組長的“十二五”規劃《建議》起草小組，起草小組主要由國務院研究室、國家發改委以及各部門人員參與。起草小組工作方式大體是先集中學習，主要是集中學習有關材料；隨后組成專題調研組分赴各地調研；在此基礎上起草送審《提綱》。根據中央領導人對于送審《提綱》的指示，以及各方面的意見，起草小組開始集中寫作起草《建議》。中央政治局常委多次聽取匯報，中央政治局對《建議》進行多次討論。

從3月全國人民代表大會閉幕之后，中央政治局九位常委和其他委員分赴各地進行專題調研。這是中央領導人與地方負責人直接信息溝通的最好形式，一方面“百聞不如一見”，中央領導人直接獲得第一手信息，了解第一手材料；另一方面，地方負責人可以直接反映他們的實際要求和具體建議，就重大政策交換意見，達成共識。

2010年3月～9月間，全國人大、全國政協、民主黨派分赴全國各地就“十二五”規劃編制進行專題調研，為“十二五”規劃編制提供咨詢。與此同時，各階段的起草小組工作人員更是經常性地進行深入調研，通過調研來研究問題，形成思路。2009年末到2010年初，國家發改委赴東部、西部、中部三個地區專題調研，并召開了四個地區（其中東北地區和中部地區合并召開）關于“十二五”規劃思路研究的“片會”。

形成《建議》的過程就是民主決策的過程。一是廣泛聽取各地方、各部門黨委（黨組）、黨內老同志和黨內精英意見，以集中全黨的智慧；二是廣泛征求各民主黨派與全國工商聯負責人、無黨派人士等的黨外精英意見，以吸收社會的智慧，對《建議》不斷修改、充實、完善。還要在中央政治局常委會、中央政治局會議多次討論，形成《建議》的討論稿正式提交中共十七屆五中全會。

第五步驟為通過中央《建議》。

2010年10月正式召開中共十七屆五中全會，由國務院總理代表中央政治局作《關于制定國民經濟和社會發展第十二個五年規劃建議的說明》，全會審議和通過《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十二個五年規劃的建議》，并正式對外公布。黨中央的《建議》分析國內外形勢，根據中國基本國情和發展階段，提出規劃的經濟社會主要目標、指導方針、重要原則、重點戰略和主要任務，為制定“十二五”規劃綱要奠定基礎。這是再次從民主到集中的過程，主要是黨內范圍民主到集中的過程。

第六步驟為制定《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要》（以下簡稱《綱要》）文本（2010年10月至2011年2月）。

由于在《建議》起草期間，一方面，國家發改委參與黨中央《建議》起草工作，另一方面，國家發改委也同步起草《綱要》草案。在黨中央《建議》正式公布之后，形成《綱要》文本初稿。并于2010年12月在全國改革發展工作會議上，與各地方、各部門、各行業協會進行信息溝通，直接聽取意見，與此同時進行不同規劃之間的銜接和協調。

第七步驟為國家規劃專家委員會論證（2010年10月至2011年1月）。

2005年10月，國務院明文規定，實行編制規劃的專家論證制度，正式成立國家規劃專家委員會，由37位經濟界、科技界、企業界和其他知名專家組成。五年規劃草案形成后，國家發改委多次組織國家發展規劃專家委員會專家進行詳細討論、專業咨詢和專題論證，正式向國務院提交論證報告，并隨同《綱要》一起報送全國人民代表大會，作為審議《綱要》的重要參考。

第八步驟為廣泛爭取民眾、社會各界和各黨派意見。

在制定“十一五”規劃時，國務院就提出了建立健全規劃編制的公眾參與制度。規定除涉及國家秘密內容外，規劃編制部門應當公布規劃草案或者舉行聽證會，聽取公眾意見。為此，在國家發改委門戶網站開辟建言獻策專欄，公開征集公民意見。這是充分反映人民群眾意見，集中人民群眾智慧的“信息平臺”。

同時，由國務院召開“十二五”規劃座談會，直接聽取各地區、各部門領導的意見；直接向黨中央、國務院各部門進行書面征求意見；召開老同志座談會聽取意見；由國家發改委征求香港和澳門特別行政區的意見；由全國人民代表大會財政經濟委員會、全國政協召開會議，聽取《綱要》的匯報，直接提出修改意見；由國務院總理多次主持召開專家、企業家、工人、農民等方面的座談會；由全國人民代表大會財政經濟委員會等對《綱要（草案）》進行初審；由各地區人民代表大會常務委員會組織全國人大代表提前審議《綱要》；由中共中央主持召開民主黨派等方面的座談會。

在此基礎上，《綱要》提交國務院常務會議和國務院全體會議審議；提交中央政治局常委會和中央政治局會議審定，形成《綱要（草案）》，正式提交第十一屆全國人民代表大會第四次會議審議。這是又一次從民主到集中的過程。

第九步驟為全國人大審議并批準《綱要（草案）》（2011年3月）。

這是《中華人民共和國憲法》第六十二條賦予全國人民代表大會的第十一項職權。國務院審議通過的《綱要（草案）》提交全國人大審議，首先由全國人大專門委員會對“十二五”規劃提前進行審議；在召開全國人民代表大會之前，全國人大常委會組織全國人大代表提前審議；召開第十一屆全國人民代表大會第四次會議，由國務院總理向大會提交的《政府工作報告》中對《綱要（草案）》做說明，全國人大代表和全國政協委員進行分組討論、提出重要修改意見，在此基礎上由大會審議并正式批準《綱要》。這是再次民主，再次集中，使公共政策合法化、法律化。

第十步驟為正式公布《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要》。

第十一步驟為規劃實施階段。

規劃實施是規劃編制的最終目的，任何規劃最后都應組織實施。在市場經濟條件下，要根據規劃的不同功能，創新規劃實施機制，建立責任明確、分類實施的實施機制。國務院按照職責分工將《綱要》提出的主要目標和任務分解落實到各地區、各部門，明確約束性指標的責任部門，約束性指標的地區分解，建立約束性指標的公報制度，將約束性指標納入各地區、各部門經濟社會發展綜合評價和績效考核，組織全國實施。

在先后經歷以上十一個步驟，用了長達兩年半的時間，才制定了一個全國五年規劃綱要。實際情況比以上所述還要更為復雜、更為細致。這也反映了制定五年規劃的過程在不斷制度化、規范化和程序化，這為制定一個成功的發展規劃奠定了重要的制度基礎。

制定五年規劃是中國政府最重要的公共政策過程，也是實行民主集中制實踐的最好案例。

2007年黨的十七大報告就明確提出“完善國家規劃體系”。可以說，制定《“十二五”規劃綱要》的過程就是一個不斷完善國家規劃體系的過程，中國五年計劃編制已經形成了行之有效的公共決策機制。

盡管這一體系不夠完善，還有不盡如人意之處，但是從歷史角度講，可以說是建國以來最具民主特色的一個五年規劃。它繼承了以往歷次規劃的優點，同時也集成創新；從國際視角看，中國的五年規劃編制是世界上持續時間最長、涉及人口最多、政策覆蓋范圍最廣的公共政策學習過程。

西方的“主流”學者、“主流”媒體往往將中國視為缺乏民主的威權（authority）體制國家，視中國為“一黨專政”加“自由市場經濟”。

不同國家有不同的歷史文化背景，也有不同的制度和體制，因而就會有不同的民主形式和內容。世界上有200多個國家和地區，從來就不會有一個適用于所有國家的民主模式和標準，他們往往各不相同各有所異：既是各有所長，又是各有所短；既是相互借鑒，又是相互競爭。

什么是“中國特色”的民主？那就是民主集中制，它的體現就是政策民主、協商民主，即政治領導人、各地區負責人、各類社會英才、專家學者、人民大眾真正參與政策、影響政策的社會主義民主。

從國際比較看，除了文化歷史背景之外，中國的特殊性就在于有十幾億人口，有56個不同民族，有31個省、自治區和直轄市，還有2個特別行政區。

胡鞍鋼（左）與本社社長、總編蔣云鶴（右）、常務總編許志平交談

在這樣的國情條件下，如何進行社會主義民主政治建設？應該堅持什么樣的民主原則？采取什么樣的民主形式？如何進行決策民主實踐？如何在眾多不同利益集團和人群之間形成公共政策？如何在復雜的黨內外、中央與地方之間形成政治共識？這里沒有什么普遍的原理可遵循，也沒有什么成功的經驗可照抄，更沒有什么統一的模式可照搬，只能靠中國自己不斷探索、創新。應當說，制定五年規劃的決策過程，是最具中國特色的公共決策過程，充分體現了民主與集中、分散與統一的有機結合。

五年規劃的編制過程本身就是“制度化、規范化、程序化”和決策“科學性、民主性”的過程。

從制度形式上看，是一個“民主、集中；再民主、再集中”的過程；從各方表達意見上看，是一個“發散、收斂；再發散、再收斂”的過程；從各方參與角度看，是一個“參與、共識；再參與、再共識”；從形成綱要文本來看，是一個“討論、修改；再討論、再修改”的過程。

這種決策過程是一個典型的政策循環：前一輪為后一輪奠定基礎，每經過一輪，不同意見表達的民主程度和形成政策共識的集中程度都進入更高階段，規劃文本的質量也上一個新的臺階，顯示了極好的學習機制和極強的適應能力。

通過多次反復的民主集中過程，使得五年規劃既反映了國家戰略意圖，又充分表達了人民群眾的利益訴求；既反映了中央的戰略決策，也充分體現了地方的個性發展需求。它使得不同利益、不同訴求、不同觀點，相互交流、相互分享、相互妥協，使之出現一個不斷收斂過程，逐步形成政治共識、政策共識以及社會共識，最后成為一個經過法律程序的正式的五年規劃綱要。

未來，五年規劃作為中國重大的公共決策過程還需要進一步“三化”：一是制度化，即將五年規劃納入到法制軌道上，成為我國發展戰略及規劃等重大決策的法律依據，明確國家發展總體規劃等的定位、內容，明確制定規劃、實施規劃的各類程序。二是科學化，進一步通過調查研究、專家咨詢等方式提高規劃編制的科學性，堅持從實際出發，遵循自然規律、經濟規律和社會發展規律。三是民主化，廣泛聽取社會各界的意見，進一步強化公眾的利益表達、偏好表達，使之成為計劃優先次序選擇的重要依據，使規劃編制進一步成為人民參與決策的過程，成為最大程度凝聚社會共識的過程。

總之，制定五年規劃是中國政府最重要的公共政策過程，也是實行民主集中制實踐的最好案例。

（作者：清華大學公共管理學院教授，中國科學院-清華大學國情研究中心主任）