構(gòu)建礦產(chǎn)資源開發(fā)補(bǔ)償機(jī)制的思考

蘇 迅,鹿愛莉

(中國國土資源經(jīng)濟(jì)研究院，北京 101149)

隨著我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，對礦產(chǎn)資源的開發(fā)力度加強(qiáng)。礦產(chǎn)資源的開發(fā)，一方面促進(jìn)了資源開發(fā)地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，給資源開發(fā)地區(qū)帶來了巨大收益；另一方面，又給資源開發(fā)地區(qū)帶來了一系列環(huán)境污染和損失等負(fù)面效應(yīng)。

從可持續(xù)發(fā)展視角看，人們對資源的認(rèn)識經(jīng)歷了一個(gè)無價(jià)到有價(jià)且需要進(jìn)行代價(jià)補(bǔ)償?shù)妮^漫長的轉(zhuǎn)變過程。日益嚴(yán)峻的礦產(chǎn)資源供需形勢和不合理開發(fā)利用資源所造成的嚴(yán)重生態(tài)環(huán)境問題等，使得人們越來越重視對礦產(chǎn)資源的價(jià)值、開發(fā)礦產(chǎn)資源的代價(jià)及其補(bǔ)償機(jī)制的研究。

構(gòu)建礦產(chǎn)資源開發(fā)補(bǔ)償機(jī)制的目的，就是要揭示符合礦產(chǎn)資源生產(chǎn)、消費(fèi)和補(bǔ)償?shù)淖匀弧⒔?jīng)濟(jì)和社會(huì)規(guī)律，理順礦產(chǎn)資源開發(fā)中的諸多經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系，解決因礦產(chǎn)資源開發(fā)所引起的社會(huì)經(jīng)濟(jì)、生態(tài)環(huán)境等問題，促進(jìn)礦產(chǎn)資源的合理開發(fā)、生態(tài)環(huán)境的保護(hù)、區(qū)域之間的共同發(fā)展和協(xié)調(diào)發(fā)展。

1 礦產(chǎn)資源開發(fā)補(bǔ)償機(jī)制的概念

礦產(chǎn)資源開發(fā)補(bǔ)償機(jī)制，是一種為協(xié)調(diào)礦產(chǎn)資源開發(fā)收益分配關(guān)系，實(shí)現(xiàn)礦產(chǎn)資源合理開發(fā)和可持續(xù)利用、礦區(qū)環(huán)境友好、礦產(chǎn)資源地居民全面發(fā)展和資源開發(fā)地區(qū)可持續(xù)發(fā)展等目標(biāo)，明確各利益相關(guān)者的權(quán)利和義務(wù)，內(nèi)化相關(guān)活動(dòng)產(chǎn)生的外部成本，以激勵(lì)作用為主的制度安排，建立起經(jīng)濟(jì)、生態(tài)、社會(huì)效益相統(tǒng)一的政策生成、實(shí)施和監(jiān)控體系。

目前，我國礦產(chǎn)資源開發(fā)補(bǔ)償已經(jīng)取得很多經(jīng)驗(yàn)，并形成了一些較好的模式，但仍然很不完善。相關(guān)權(quán)利義務(wù)關(guān)系模糊，實(shí)施體制機(jī)制混亂，需要從國家角度出發(fā)，針對不同層次的問題綜合利用法律、市場和行政手段，建立一個(gè)多層次的補(bǔ)償系統(tǒng)。

2 礦產(chǎn)資源開發(fā)收益分配關(guān)系分析

2.1 礦產(chǎn)資源屬性決定礦產(chǎn)資源管理的規(guī)律

首先，礦產(chǎn)資源的稀缺性，決定了我國必須實(shí)行礦產(chǎn)資源所有權(quán)的國家所有制度和嚴(yán)格保護(hù)和節(jié)約利用礦產(chǎn)資源的基本國策。

其次，礦產(chǎn)資源的生產(chǎn)性，決定了我國在礦產(chǎn)資源國家所有的前提下，實(shí)行所有權(quán)與使用權(quán)的分離，使用權(quán)受制于所有權(quán)，所有權(quán)有賴于使用權(quán)。

第三，礦產(chǎn)資源的地域關(guān)聯(lián)性，即礦產(chǎn)資源由于產(chǎn)地的固定，其開發(fā)對當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境與社會(huì)經(jīng)濟(jì)影響很大，與當(dāng)?shù)乩嫘萜菹嚓P(guān)。此屬性決定了礦政管理必須正確處理國家利益與地方利益的關(guān)系，協(xié)調(diào)和處理好礦產(chǎn)資源開發(fā)各相關(guān)利益人，即礦產(chǎn)資源所有者、探礦權(quán)人、采礦權(quán)人、礦區(qū)所在地地方政府與居民的關(guān)系，努力營造中央與地方目標(biāo)一致、利益分享、分級管理的和諧格局。

2.2 礦產(chǎn)資源開發(fā)收益的分配

礦產(chǎn)資源的全部收益體現(xiàn)在礦產(chǎn)品的銷售收入上，它需要在各權(quán)益主體間進(jìn)行合理地分配(表1)。

表1 礦產(chǎn)資源收益及其分配關(guān)系

表1全面反映了礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)過程中的經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系，反映了不同利益主體對礦產(chǎn)資源收益分配的訴求，能夠根據(jù)權(quán)利評估求解各利益主體之間的合理分配比例，并通過法律、制度、政策等強(qiáng)制手段保證其實(shí)現(xiàn)。

從礦產(chǎn)品的銷售收入中，可獲取礦產(chǎn)資源勘查及采礦成本費(fèi)用及其合理利潤回報(bào)、當(dāng)?shù)氐V山地質(zhì)環(huán)境治理和其它污染的治理、礦產(chǎn)資源稅費(fèi)等，然后分配給相關(guān)利益主體。按照礦產(chǎn)資源開采銷售的實(shí)際情況逐年計(jì)征。保證各權(quán)益主體的切實(shí)所得，確保礦產(chǎn)資源開發(fā)補(bǔ)償政策意圖的實(shí)現(xiàn)。探礦權(quán)人得到的是礦產(chǎn)勘查的補(bǔ)償，它是鼓勵(lì)勘查的政策保障；礦區(qū)所在地和當(dāng)?shù)鼐用竦玫降氖菂^(qū)域生態(tài)環(huán)境影響和其它損失和影響的補(bǔ)償，它是保護(hù)生態(tài)環(huán)境、維護(hù)區(qū)域間公平、促進(jìn)礦產(chǎn)資源開發(fā)地區(qū)可持續(xù)發(fā)展的政策保障；礦產(chǎn)資源所有者國家(中央與地方政府)得到的是礦產(chǎn)資源所有權(quán)的利益體現(xiàn)，它是維護(hù)國家財(cái)產(chǎn)權(quán)的政策保障。目前，在礦產(chǎn)資源銷售收入中，并未體現(xiàn)生態(tài)環(huán)境影響和對當(dāng)?shù)鼐用竦钠渌鼡p失和影響的補(bǔ)償費(fèi)用。

3 我國礦產(chǎn)資源開發(fā)補(bǔ)償機(jī)制構(gòu)建框架

構(gòu)建礦產(chǎn)資源開發(fā)補(bǔ)償機(jī)制，應(yīng)具有應(yīng)對市場變化的調(diào)節(jié)機(jī)制。各利益主體所得，應(yīng)根據(jù)市場形勢的變化和宏觀經(jīng)濟(jì)的需要進(jìn)行政策性調(diào)控，應(yīng)很好地協(xié)調(diào)國家和其他利益主體之間的關(guān)系。引導(dǎo)礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)投資和礦業(yè)權(quán)市場走勢，是宏觀調(diào)控的重要手段之一。

構(gòu)建礦產(chǎn)資源開發(fā)補(bǔ)償機(jī)制，主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：一是完善礦產(chǎn)資源有償使用制度，增強(qiáng)國家調(diào)控能力；二是完善礦產(chǎn)資源開發(fā)利益分配機(jī)制，并向基層、農(nóng)村和社會(huì)事業(yè)傾斜，中央取得的收益要向礦產(chǎn)資源開發(fā)地區(qū)和西部地區(qū)傾斜；三是環(huán)境保護(hù)和生態(tài)恢復(fù)補(bǔ)償?shù)葯C(jī)制。

我國礦產(chǎn)資源開發(fā)補(bǔ)償機(jī)制構(gòu)建框架見圖1。

圖1 礦產(chǎn)資源開發(fā)補(bǔ)償機(jī)制構(gòu)建框架圖

從我國礦產(chǎn)資源開發(fā)補(bǔ)償現(xiàn)狀分析，各種補(bǔ)償都已不同程度得到體現(xiàn)，但目前主要問題是礦區(qū)所在地及當(dāng)?shù)鼐用竦难a(bǔ)償不足。一是礦產(chǎn)資源開發(fā)的收益本身存在問題。如礦產(chǎn)資源稅費(fèi)率低，使國家的財(cái)產(chǎn)權(quán)益不能充分體現(xiàn)，導(dǎo)致收益不足；又如環(huán)境污染和當(dāng)?shù)鼐用竦钠渌鼡p失和影響考慮不足，沒有在銷售收入中體現(xiàn)，也導(dǎo)致收益不足。二是補(bǔ)償不到位。礦產(chǎn)資源產(chǎn)地和當(dāng)?shù)鼐用竦难a(bǔ)償幾乎沒有。

4 完善礦產(chǎn)資源開發(fā)補(bǔ)償機(jī)制需要解決的難點(diǎn)問題

要完善礦產(chǎn)資源開發(fā)補(bǔ)償機(jī)制，通過市場實(shí)現(xiàn)對礦產(chǎn)資源的合理配置，通過市場交換實(shí)現(xiàn)礦產(chǎn)資源的價(jià)值，應(yīng)能按照資源價(jià)值構(gòu)成理論，在不同經(jīng)濟(jì)主體間做合理分配和補(bǔ)償。其中，礦產(chǎn)資源價(jià)值完全實(shí)現(xiàn)，是建立礦產(chǎn)資源開發(fā)補(bǔ)償機(jī)制的必要條件，礦產(chǎn)資源收益合理分配或者說礦產(chǎn)資源開發(fā)相關(guān)主體得到應(yīng)有補(bǔ)償是充分條件。但是，目前我國礦產(chǎn)資源開發(fā)補(bǔ)償機(jī)制形成的難點(diǎn)，一是我國現(xiàn)行資源價(jià)格構(gòu)成不合理；二是資源收益分配不合理。

我國資源價(jià)格只反映資源開發(fā)成本，尚未包括開發(fā)而引起的生態(tài)破壞和環(huán)境治理成本，以及給當(dāng)?shù)鼐用裨斐傻钠渌鼡p失；價(jià)格不反映資源外部成本，資源開發(fā)過程中對生態(tài)環(huán)境破壞等外部成本并沒有合理內(nèi)部化。應(yīng)對我國資源價(jià)格進(jìn)行改革，落腳在要通過市場調(diào)節(jié)實(shí)現(xiàn)對資源的合理配置上，這符合市場經(jīng)濟(jì)的宗旨，與理論指向相契合。實(shí)現(xiàn)這一基本目標(biāo)，需具備兩個(gè)基本條件。一是資源價(jià)格要能充分反映資源價(jià)值及其稀缺，即要有資源價(jià)值的完全實(shí)現(xiàn)；二是通過市場充分實(shí)現(xiàn)的資源價(jià)值，要能在與資源開發(fā)相關(guān)的各經(jīng)濟(jì)主體之間，進(jìn)行合理的收益分配和價(jià)值補(bǔ)償。

資源價(jià)值實(shí)現(xiàn)不完全與資源價(jià)值補(bǔ)償不充分，是資源價(jià)格扭曲的實(shí)質(zhì)，導(dǎo)致資源價(jià)格改革基本目標(biāo)沒能得以實(shí)現(xiàn)，即資源價(jià)格改革的兩大基本條件沒能得以滿足。由于第一個(gè)基本條件得不到滿足，資源價(jià)格不能充分反映資源價(jià)值及其稀缺性； 由于第二個(gè)基本條件得不到滿足，通過市場交換實(shí)現(xiàn)的資源價(jià)值，沒能在與資源開發(fā)相關(guān)的經(jīng)濟(jì)主體之間進(jìn)行合理分配和價(jià)值補(bǔ)償。因此，我國資源價(jià)格扭曲的實(shí)質(zhì)，就是資源價(jià)值實(shí)現(xiàn)上的不完全與資源價(jià)值補(bǔ)償上的不充分的綜合反映。資源價(jià)值補(bǔ)償不充分的癥結(jié)，是我國資源開發(fā)補(bǔ)償機(jī)制存在缺失。

從資源價(jià)值的完全實(shí)現(xiàn)來看(表2)，資源的生產(chǎn)價(jià)值通過市場的自發(fā)作用是能夠?qū)崿F(xiàn)的，因?yàn)樗旧硎呛托氏嚓P(guān)的價(jià)值。但資源的產(chǎn)權(quán)價(jià)值、代內(nèi)與代際補(bǔ)償價(jià)值和外部生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償價(jià)值，卻因其公共性特點(diǎn)，很難在市場作用下自發(fā)實(shí)現(xiàn)，旨在建立資源開發(fā)補(bǔ)償機(jī)制的資源稅費(fèi)制度管重構(gòu)。僅從資源價(jià)格的市場化改革入手，不能為資源價(jià)值的完全實(shí)現(xiàn)和資源價(jià)值的充分、合理補(bǔ)償提供根本性機(jī)制保證。

表2 資源價(jià)值完全實(shí)現(xiàn)的基本構(gòu)想

如表2所示，資源的天然價(jià)值(產(chǎn)權(quán)價(jià)值)是需要通過完善資源的基礎(chǔ)市場，即產(chǎn)權(quán)市場和資源稅費(fèi)制度改革來實(shí)現(xiàn)的;而資源的代內(nèi)與代際補(bǔ)償價(jià)值和對生態(tài)環(huán)境等的外部補(bǔ)償價(jià)值，是需要通過完善礦產(chǎn)資源開發(fā)補(bǔ)償機(jī)制和理順資源收益分配關(guān)系來實(shí)現(xiàn)的。

礦產(chǎn)品價(jià)格形成機(jī)制改革和資源稅費(fèi)制度改革，是建立和完善礦產(chǎn)資源開發(fā)補(bǔ)償機(jī)制的基本手段，也是難點(diǎn)問題。要實(shí)現(xiàn)資源的完全價(jià)值，須分兩步走：一是資源產(chǎn)品價(jià)格形成機(jī)制改革，將由行政干預(yù)為主且明顯偏低的價(jià)格，轉(zhuǎn)變?yōu)橛墒袌鲎饔脼橹鞣从迟Y源完全價(jià)值和供求變動(dòng)的價(jià)格；二是資源稅費(fèi)制度改革，籍以理順資源收益分配關(guān)系，使與資源開發(fā)相關(guān)的各利益主體都能獲得合理補(bǔ)償。當(dāng)然，這兩步只有邏輯上的先后，而在現(xiàn)實(shí)改革實(shí)踐中，不是絕對誰先誰后的關(guān)系，應(yīng)互為配套、互為推動(dòng)、交叉進(jìn)行(圖2)。

圖2 資源價(jià)格改革的步驟及礦產(chǎn)資源開發(fā)補(bǔ)償機(jī)制的構(gòu)建

5 結(jié)論

完善礦產(chǎn)資源開發(fā)補(bǔ)償機(jī)制需要解決的難點(diǎn)問題，是礦產(chǎn)資源價(jià)格形成機(jī)制改革和礦產(chǎn)資源稅費(fèi)制度改革。

一是改革礦產(chǎn)資源價(jià)格及其體系，以使礦產(chǎn)資源價(jià)格能真正反映礦產(chǎn)資源價(jià)值及供求關(guān)系，以促進(jìn)礦產(chǎn)資源可持續(xù)利用。

二是要改革礦產(chǎn)資源稅費(fèi)制度，提高現(xiàn)行稅費(fèi)率，使國家的財(cái)產(chǎn)權(quán)益得以體現(xiàn)并合理取得。收取資源稅費(fèi)的宗旨是還利于當(dāng)?shù)兀€利于民。

進(jìn)而理順礦產(chǎn)資源收益分配關(guān)系，使礦產(chǎn)資源開發(fā)地區(qū)和當(dāng)?shù)鼐用竦难a(bǔ)償合理并到位，以實(shí)現(xiàn)礦產(chǎn)資源的合理開發(fā)與資源開發(fā)地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。

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