韓國“新村運動”公共產品供給機制及其供給效率

蘇振華 周志祥

（浙江大學 公共管理學院，浙江 杭州 310027）

韓國的“新村運動”對于改變韓國農村落后面貌、縮小城鄉差距、提高農民收入、實現農村和城鎮一體化發展發揮了重要作用。我國中央領導曾在2006年2月和200多名省市領導干部花了一周的時間專門學習、研究了“新村運動”，一致認為這一模式對于解決我國的“三農問題”具有重要借鑒意義。我國的學者先后對新村運動的緣由、經驗、成效、階段以及對我國的啟示都做了大量的總結①，但是關于新村運動中公共產品供給機制的研究尚不多見，本文擬就新村運動中農村公共產品的供給制度進行總結，以期對我國新農村建設有所助益。

一、韓國新村運動的背景及主要成效

韓國的“新村運動”是韓國政府從1970年發起的旨在改變農村落后面貌、縮小農村與城鎮差距、實現城鄉均衡發展的一場農村運動。這場運動徹底改變了韓國農村的發展圖景，被認為是韓國現代史上最重要的成就之一。在新村運動之前，韓國經濟發展緩慢，1962年人均GNP只有87美元；新村運動之后，1980年的人均國民收入就達到1598美元，1997年人均GDP超過了1萬美元，2004年人均GDP更是達到了1.4萬美元。

在新村運動之前，韓國從20世紀60年代起就已經大力推進國家主導的工業化和城市化，從1962年到1971年相繼推出了兩個經濟發展的“五年計劃”。在兩個五年計劃實施后，工業和農業發展嚴重失調，第二個5年計劃中工業的發展速度達到了105％，而農業卻只有25％。由于工業和農業的嚴重失調，城市居民和農村居民之間的收入差距被進一步拉大，農戶年平均收入占城市居民年均收入從 1962年的71％降到1970年的61％。為了解決農村和城市之間的失衡問題，韓國政府將“工農業的均衡發展”放在了第三個5年計劃目標的首位。韓國政府投入20億美元進行農村大開發，但是并未調動農民的積極性，效果并不明顯。正是在這樣的歷史條件下，韓國政府發起了“新村運動”②。

新村運動在30年的過程中經歷了不同的階段，我國有學者將其劃分為四個階段③：基礎建設階段、全面發展階段、充實提高階段和民間自發運動和自我發展階段。（1）基礎建設階段（1971-1974年）：這個階段主要是改善農民的基本居住條件。政府免費向每個村提供水泥、鋼筋等材料，用于建設如橋梁、堤壩、飲用水和房頂、道路等項目。（2）全面發展階段（1974-1976年）：這一階段在繼續加強基礎設施建設的同時，在農村推進專業化生產和推廣農業技術，政府先后在90個地區建設農產品特色生產區。政府對新村指導員、國家公務員、社會各界負責人進行新村教育，提供農村貸款和各方面的優惠政策，農民的收入得到了很大的提高。（3）充實提高階段（1977-1980年）：政府將工作重點放在發展畜牧業、農產品深加工和特色農業上，通過財政扶持政策鼓勵生產。同時，鼓勵農村文化事業的建設和發展。但是，由于政治局勢動蕩，政府主導的新村運動受到了質疑，民間自發的新村運動逐漸成為主要形式。（4）民間自發和自我發展階段（1980年以后）：民間組織成為新村運動的主要實施者，政府只是負責規劃、協調、服務，以及提供一些財政和物質支持等。各式各樣的農村自治組織，包括農村經濟文化發展機構、村教育機構、研究機構等，成為農村建設的主體。

韓國新村運動產生了超乎預期的效果，其成就包括提高了農民的收入、明顯改善了農村的生產基礎設施、提升了農民的生活質量，徹底改變了農村的落后面貌、消除了城鄉之間的差距。1970年韓國農村居民的人均收入是137美元，1978年的人均收入就達到了649美元（考慮通貨膨脹的影響）。1970年農民的人均收入是工資收入者平均收入的67％，這一比例在1977年已經達到102％。1965-1969年，城市居民的年均收入增長是14.6％，農戶增長是3.5％；而1970-1976年，城市居民的年均收入增長是4.6％，而農戶則是 9.6％④。新村建設過程中，包括道路鋪設、農路改善、橋梁架設、作業場等生產性基礎設施的建設均超額完成指標；農業以外的收入也得到了一定的提高；生活環境中，村會館和村莊構造有了較大的發展。總之，新村運動在改善農村物質生產生活條件層面上取得了巨大的成就。

新村運動不僅僅改善了人們看得見的物質生活，還改變了人們的精神狀態。新村運動中提倡的“新村精神”，核心內涵包括勤勉、自助、協作和自立。政府倡導公民自覺抵制各種社會不良現象，加強共同體意識、倫理道德、民主與法制的教育，這些精神文明建設大大改變了韓國國民的精神面貌，促進了農民之間的溝通和合作，對于農村的經濟發展整個社會的發展都具有深遠的歷史意義。

韓國新村運動的興起有著深厚的政治和經濟根源，實現了韓國農村的跨越式發展，同時，這一運動也被許多國家當作學習的典范。

二、新村運動中的公共產品供給

農村公共產品是指農村地區農民生產、生活所需的具有一定的非排他性和非競爭性的產品或服務。這里的農村公共產品主要是根據受益對象和受益范圍來界定的，而不是生產主體。有些公共產品雖然是由國家或者國際組織提供的，但主要是為農村地區居民服務的，例如鄉村道路、自來水工程等，依然符合農村公共產品的范疇。

由于公共產品本身的分類就不統一，農村公共產品的分類很難有一致的看法，依照不同的尺度可以將農村公共產品分為若干類。為了便于分析，從韓國新村運動的實際出發，本文將農村公共產品劃分為“硬”公共產品和“軟”公共產品。“硬”公共產品就是通常說的有形公共產品，包括道路、橋梁、自來水等基礎設施類的公共產品；“軟”公共產品就是一般的無形公共產品，包括教育、科技開發、社會保障等高層次的公共產品。

（一）新村運動中的“硬”公共產品供給

在新村運動初期，政府將注意力主要集中在有形的基礎設施類公共產品的供給上，在這一過程中政府扮演著主導者的角色。主要建設的項目包括改善農民的居住環境、新村項目開發、道路橋梁建設等公共基礎設施。1971年，80％的農戶住的是茅草屋，1977年，所有的農民都住進了瓦片屋頂或鐵皮屋頂；20世紀60年代末，農村有80％的農戶生活在煤油燈下，1978年98％的農戶安裝了電燈；1971-1975年，全國農村新架設了65000多座橋梁，各村都修筑了進村公路，全國基本上實現了村村通車；農民收入顯著增加，非農業收入占農戶收入的比重從1994年的35％增加到2004年的50％⑤。從1970年開始，韓國政府10年間累計向“新村運動”投入了2.8萬億韓元，相當于財政支出的1％，韓國農民的生產生活條件得以顯著改善。

政府不但投資基礎設施建設，還對農業生產過程進行直接干預，例如普及水稻新品種、發展農村工業等，都對農村的經濟發展起到了重要的作用。在資金投入中，政府投資占總投資的比例一般都在 20％以上，最高的達到了 56.1％；生產資料的投資在1973-1974年達到了高潮，后來投資額占總投資比重也一般都在20％以上；從1975年開始，增加收入成為投資的主要目的，占據了總投資的40％左右。從以上的資料可以看出，政府在有形的基礎公共產品的供給上扮演著主導地位的角色。關于政府的投資見下表：

（二）新村運動中的“軟”公共產品供給

（注：楊萬江、徐星明：《農業現代化測評》，中國社會科學出版社2001年版，第251頁。）

“軟”公共產品包括教育、醫療、社會福利、政策傾斜等無形的公共產品。新村運動初期，政府就大力培養新村運動骨干，建立了新村運動中央研修院；擴展時期，政府又加大了對新村指導員、公務員的教育培訓力度，動員大量知識分子到農村推廣科學技術；再到后來，政府將農村文化建設和物質建設并列起來，大力開展農村的精神文明建設。

以醫療為例，政府對無醫的村莊和島嶼采取移動診療方法，組織醫療小組巡回診治，取得了很大的成果。經過持續的預防接種和傳染病控制，每十萬人中的傳染病患者從1970年的96.6人下降到1978年的26.2人；政府通過補助、免費的方式，對醫療脆弱地區農民進行例行檢查和BCG疫苗接種，結核病的發病率從1970年的4.2％下降到1980年的2.3％；此外，政府還進行了大量的移動醫療和免費醫療活動。政府還建立了健全的醫療保障體系，1977年開始實行為幫助無法就醫者的醫療保險制度，1977年的《生活保護法》將無生活能力和低收入者也列入了醫療保險的對象，其中包括149.7萬無償醫療患者和184.8萬名低收費有償患者。1978年制定了《醫療保障法》和《施行條例》，追加了災民和性病患者作為援助對象。無償醫療患者達到220.7萬名，一般的低收費有償患者也達到了187.7萬人。當時受診的 95.9萬人中，農村受診人員 53.1萬人，占 55.4％。在1977-1980年間，國家和地方的投入總額達2652200萬韓元，受益人數達2510.1萬人（見下表）⑦：

資料來源：韓國內務部《新村運動10年史（資料篇）》，轉自陳剛華：《韓國“新村運動”起因研究》，《安徽農業科學》，2008年。

三、新村運動中的公共產品供給機制及其效率分析

公共產品供給機制是指包括公共產品供給主體、供給內容、供給方式、供給決策以及供給監督在內的一整套制度安排。按照不同的標準可以將供給機制分為不同的類型：按照供給主體的不同，可以將公共產品供給機制劃分為一元主體供給機制和多元供給機制；按照供給方式的不同，可以將公共產品供給機制劃分為政府供給、私人供給、合作供給（或稱第三部門供給）；按照供給的決策機制不用，可以劃分為自上而下的供給機制和自下而上的供給機制，等等。韓國的公共產品多元、動態、可持續的公共產品供給機制具有政治和經濟的雙重效率意義。

（一）從供給主體來看，新村運動的公共產品供給主體是多元的

在新村運動初期，政府扮演了主導性的角色。隨著運動的開展，政府有意識地引入社會團體、民間組織。政府機構的功能逐漸弱化，民間組織漸漸成為新村運動的主角。在國民的自我發展階段，農村經濟、文化機構紛紛建立，農業科技、推廣、培訓組織，農村教育機構、農協、流通、農村經濟研究等組織在不斷優化其結構基礎上蓬勃發展。

多元化供給機制可以提高公共產品的供給數量。政府一元的供給機制由于預算約束，往往導致公共產品供給總量的不足。據統計，我國只有1/3的鄉鎮有供水站，13％的村沒有公路，53％的村不通電話，67.9％的鄉鎮沒有文化站，207個縣沒有公共圖書館，93％的通電的村的電費是城鎮的2倍⑦。通過多元的供給主體機制可以極大地緩解政府的資金瓶頸，通過引入第三部門、社會慈善組織、公民自治團體等供給主體，將極大地提高公共產品的供給數量，提高供給效率。

多元化的供給機制還可以優化公共產品的供給結構。政府的官僚體制決定了政府提供公共產品具有很強的同質性，行政命令導向的公共產品供給往往無法做到針對性的供給。同質的公共產品供給無法滿足社會多層次、多樣性的公共產品需求。多元化的公共產品供給機制可以有效地解決公共產品供給結構同質、內容單一的弊端，有針對性供給公共產品。

（二）在供給方式上，政府直接供給的同時積極引入市場機制和居民合作供給機制

在初期，政府首先提供資金改善居民的居住環境，直接建設道路、橋梁和其他基礎設施的建設。1978年的農村電氣化過程中，政府通過補助一部分，金融機構低息貸款提供一部分，農民自籌一部分的方式，解決了資金問題。新村運動中，農協提供充足的資金，為新村運動的深入作出了重要的貢獻。農協一方面為農村發展吸收大量的社會資金；另一方面引導農民轉變傳統觀念，積極儲蓄，積累生產發展資金。1971年每戶農民的儲蓄只有12美元，1978年就增長到了500美元，1980年受理的資金達到了330萬美元，成為政府投資外的重要的補充。政府不但通過直接的轉移支付，還利用市場激勵機制和民間的自發合作組織完成公共產品的供給，減少了資源浪費，提高了公共產品的供給效率。

政府直接供給雖然可以有效解決突出性的公共產品供給問題，但是，政府可能因為自身的利益違背公共利益。公共選擇理論指出，政府也是“經濟人”，官僚和政客都有自己的利益⑧。通過引入市場機制和合作供給機制可以有效減少尋租行為的產生，減少資源的浪費，遵循客觀規律，提高公共產品的供給績效。

（三）從供給的依據來看，公民的公共產品顯示偏好成為公共產品有效供給的基礎

新村運動中，最大的特點就是突出了居民的真實偏好。村民們通過民主選舉的方式選舉新村指導員，新村指導員在新村運動中扮演著實際領導者的角色。重要的建設項目都是新村指導員和村民共同協商的產物。每個村民都積極參加關乎切身利益的事情的討論，換位思考，反求諸己，明達理性地交換意見，達成共識。通過這樣的討論，大家更加主動地表達自己的切身利益，更加積極地參與公共事務，這樣通過協商達成的意見有利于更加順暢地實施。政府提供項目選項，村民們和新村指導員通過討論決定實施項目，經過討論決定的項目再由政府審批建設，政府不強制實施。

公民的需求顯示是規范意義上衡量公共產品效率的基礎和前提，如果忽視或者無視公民的真實需求，公共產品是無法給予效率評價的。公共產品的投資效率要建立在個體對公共產品的需求基礎之上，也就是要激勵個體表達其對公共產品的偏好。但是，公共產品又具有非競爭性和非排他性，一個人便無法通過價格將其他消費者排除在外。不管是否支付稅收，都可以同等享有公共產品。這樣，為了逃避或者減少所需支付的稅收，每個人都有隱瞞自己偏好的傾向。從而，公共產品的資金不足，進而導致嚴重的生產不足。這樣的個體理性行為導致的是集體的非理性結果。這樣的“搭便車”行為如何才能解決呢？激勵機制設計理論試圖解決的就是這樣的問題。激勵機制設計理論預設的問題是，在提供公共產品（集體行動）的過程中、通過一種怎樣的機制設計，使得如下幾個目標同時實現：（1）公共產品的供給是帕累托最優的；（2）每個人都有激勵表達自己對公共產品需求的真實偏好；（3）公共產品預算是平衡的。只有同時滿足這三個條件時，我們說個體與集體之間是“激勵相容”（incentivecompatibility）的。激勵機制設計理論起源于林達爾－威克塞爾機制（Lindahl-Wicksellmechanism），其思想要點是：根據每個人對公共產品的需求量分擔稅收，需求量越大則承擔的稅收份額越大、需求量越小則承擔的份額越小，最后通過這些個性化的稅收份額，使得每個人都需要同樣數量的公共產品且滿足帕累托最優條件。每個個體使用公共產品帶來的邊際收益與支付稅收的邊際負效用相等時，個體的效用達到最大化。用圖形表示如下：

如圖所示，當Ui的斜率和用來衡量稅收的OA線的斜率相等時，個體的個人效用達到最大化，在斜率相等時，個人效用曲線和稅收負擔線之間的距離最大，個人對公共產品的最優需求量為OG0，從而也就可以得到個人最愿意支付的稅收額。這就是林達爾和威克塞爾所解釋的最優稅收結構和最優公共產品供給量的結合。只有當公民真實顯示其偏好時，公共產品才可能實現最優供給，避免供給過剩和供給不足。通過公民參與討論，達成明達理性的共識，避免“搭便車”現象的發生，公共產品的供給才能實現最優供給，也就是所謂的“帕累托最優”供給。

（四）從公共產品供給的決策機制來看，自下而上的決策機制保證了新村運動中公共產品供給的供需均衡

新村運動初期，政府雖然起著主導性的作用，但是政府卻不是采用“一刀切”的行政命令方式決策的。在20世紀60年代，韓國政府實行過“再建國民運動”，就因為行政指令色彩太濃、沒有調動農民的積極性而以失敗告終。為了吸取那次運動的教訓，韓國政府在初期就注意發揮新村指導員和村民的核心作用，各級政府只是監督物資到位、幫助農民解決困難和提供服務，關于具體的項目則是有村民和新村指導員在討論決定的，政府不強制干預。通過這樣的決策方式，大大加強了公共產品供給的針對性和有效性，減少了資源的浪費和腐敗現象的產生。

自下而上的決策機制將保證公共產品的供給與需求的均衡，避免無效供給過度和有效需求供給不足的窘境。自上而下的公共產品供給機制具有固有的供給剛性，這樣的供給機制無法實現公共產品的供給與公共產品需求的同步增長。圖形表示如下：

如圖中，Y表示經濟發展水平、X表示公共產品需求、D1表示與經濟水平正相關的公共產品需求曲線、D2表示與經濟水平負相關的公共產品需求曲線、B表示供給與需求均衡點、a表示公共產品供需缺口。如圖A所示，具有需求彈性的公共產品在自上而下公共產品供給機制下的需求缺口不斷增大；圖B說明的是，隨著經濟發展的不斷減少的公共產品供給卻沒有相應地減少，造成公共產品供給的浪費。以上的圖形說明了自上而上的公共產品供給剛性不能滿足不斷變化的公共產品需求，無效公共產品供給過剩和有效公共產品供給不足是自上而下公共產品供給機制本身無法克服的制度缺陷。自下而上的公共產品供給機制可以有效地避免自上而下供給機制先天具有供給過剩和供給不足的問題，實現公共產品的有效供給。

（五）從供給的內容來看，公共產品供給結構與農民需求相適應

在新村運動初期，政府主要是提供基礎設施之類的有形公共產品，隨著運動的開展，政府提供的公共產品也發生了改變，重心轉移到了教育、醫療和科技推廣等無形公共產品。公共產品內容的轉移遵循了農民的偏好需求，在經濟基礎比較薄弱的條件下，基礎設施之類的低級公共產品成為人們的主要需求。但是，隨著經濟的發展，農民就對教育、醫療和社會保障之類的高級公共產品有了更多的需求。由于高級公共產品具有較高的需求彈性，政府關于高級公共產品的提供更難以滿足人們的需求。韓國政府在新村運動后期，主要是加大了科技推廣、特色產業區建設等有助于提高農民收入的公共產品供給。農村的醫療和社會保障基本上是和城市一體化的，所以新村運動中沒有專門投入關于農村醫療的資金安排。總體來說，新村運動中的公共產品供給很好地滿足了農民對公共產品的需求。

四、結論

在韓國的新村運動中，形成了以居民公共產品需求為核心，村民、新村輔導員、公務員等社會各界人士參與，政府與民間團體合作提供的多元化公共產品供給機制。政府通過直接投資、引導民間貸款保證農村公共產品的有效供給。新村運動的公共產品供給機制可以歸納為如下分析圖：

在新村運動的公共產品供給機制之中，處于核心位置的是公民的公共產品需求，多元的主體系統、內容體系、支持系統和決策系統通過正反饋過程連接著居民的公共產品偏好和供給，通過這樣一個循環的系統過程實現公共產品的供求均衡。韓國新村運動的成功以及整個經濟的騰飛，韓國政府正確的職能定位、其中健全的公共產品供給機制起著尤為重要的作用。這樣的公共產品供給機制對于我國的新農村建設中農村公共產品的供給無疑具有重要的借鑒意義。

注釋：

①金吉龍：《韓國的新村運動和中國農村的脫貧致富事業》，《外向經濟》，1994年第4期；溫景文：《韓國的新村運動經驗及對我國開展農民技術教育的啟示》，《高等農業教育》，1994年；馬世青：《南朝鮮的“新村運動”》，《世界農業》，1990年；李水山：《韓國新村運動對農業經濟發展的影響》，《當代韓國》，2001年；鄭新立：《借鑒韓國：“新村運動”經驗加快我國新農村建設》，《小城鎮建設》，2005年；李強等：《韓國新村運動的主要成效、基本經驗及對我國的啟示》，《農業現代化研究》，2006年；陳家剛：《韓國“新村運動”起因研究》，《安徽農業科學》，2008年。

②董立彬：《我國新農村建設的思考》，《農村經濟》，2008年第8期，第11頁。

③朱小靜、唐國華：《韓國新村運動：發展階段、特點及啟示》，《農村經濟》，2006年第9期，第126-127頁。

④資料來源：韓國內務部，轉自陳剛華：《韓國“新村運動”起因研究》，《安徽農業科學》，2008年。

⑤董立彬：《我國新農村建設的思考》，《農村經濟》，2008年。

⑥陳剛華：《韓國“新村運動”起因研究》，《安徽農業科學》，2008年。

⑦文啟湘等：《積極改善農村公共產品供給》，《光明日報》，2002年8月6日。

⑧唐斯：《官僚制內幕》，中國人民大學出版社，2006年；布坎南等：《同意的計算》，中國社會科學出版社，2000年。