對強化水資源論證工作的思考

程曉冰，齊兵強

（水利部水資源司，100053，北京）

一、水資源論證制度歷史回顧與工作概況

1.水資源論證制度的由來

1993年國務院頒布實施《取水許可制度實施辦法》（國務院令第119號），確立了取水許可制度。在實施過程中，因缺少必要的技術分析和科學論證，取水許可審批機關對申請人提交的取、用、退水方案的合理性難以把握，影響了取水許可管理的科學性。為此，在20世紀90年代中后期，山東、山西、江蘇等地開始探索建設項目論證制度，取得了很好的效果，大大提升了取水許可審批的科學性，其經驗開始在全國推廣試行。隨后，1997年國務院發布《水利產業政策》、2000年《國務院關于加強城市供水節水和水污染防治工作的通知》明確要求建立水資源論證制度。2002年修訂后實施的現行水法正式建立了水資源論證制度。2002年，水利部和原國家計委貫徹落實水法，聯合發布了《建設項目水資源論證管理辦法》（水利部第15號令），水利部制定了建設項目水資源論證資質管理辦法和水資源論證報告書審查規定，建設項目水資源論證制度全面推行實施。2006年國務院頒布《取水許可和水資源費征收管理條例》（國務院令第460號），水資源論證成為取水許可審批前的法定必備環節。

2.水資源論證的主要內容

根據有關法律法規規定，水資源論證包括建設項目水資源論證和規劃水資源論證兩個方面。

（1）建設項目水資源論證

凡直接從江河、湖泊或地下取水并需申請取水許可證的新建、改建、擴建的建設項目，應當進行建設項目水資源論證。主要內容是：項目所在區域水資源開發利用程度和利用潛力分析，建設項目取水水源論證，取用水合理性論證，退（排）水情況及其對水環境影響分析，對其他用水戶權益的影響分析，消除或減少建設項目取用水影響的補救、補償措施合理性論證等。

（2）規劃水資源論證

水法第23條第2款規定對以下三類規劃進行水資源論證，一是國民經濟和社會發展規劃的水資源論證。根據《國務院關于加強國民經濟和社會發展規劃編制工作的若干意見》（國發〔2005〕33 號），國民經濟和社會發展規劃按行政層級分為國家級規劃、省（自治區、直轄市）級規劃、市縣級規劃；按對象和功能類別分為總體規劃、專項規劃、區域規劃。因此，凡與水資源開發、利用、節約、保護等有密切關聯的各行政層級的總體規劃、專項規劃、區域規劃均屬水資源論證的范圍。二是城市總體規劃的水資源論證。三是重大建設項目布局的水資源論證。主要內容是：分析水資源條件對規劃的保障能力和約束作用，論證規劃布局與水資源承載能力的協調性，預測規劃實施對水資源可持續利用的影響，提出規劃方案調整和優化的意見以及預防或減輕不良影響的對策措施，從宏觀層面促進經濟社會發展特別是生產力布局、產業結構和水資源承載能力相協調，從戰略層面促進水資源可持續利用。

3.主要管理內容

目前對建設項目水資源論證的管理主要有4個方面：一是建設項目水資源論證報告書編制單位資質管理。根據《水文水資源調查評價資質和建設項目水資源論證資質管理辦法(試行)》，凡從事建設項目水資源論證工作的單位，必須取得相應的建設項目水資源論證資質，并在資質等級許可的范圍內開展工作。二是建設項目水資源論證報告書審查制度。根據《建設項目水資源論證報告書審查工作管理規定（試行）》，報告書審查意見是取水許可的依據，也是建設項目立項的依據。三是評審專家管理。為保證論證報告書審查質量，水利部建立了水資源論證評審專家庫。審查機關組織專家審查報告書時，從水利部水資源論證評審專家庫中選聘的專家人數不得少于專家總人數的1/2。四是對報告書編制從業人員的管理。資質單位必須有相應數量的經過培訓上崗的人員。規劃水資源論證目前處于探索階段，尚未正式明確具體管理環節。

4.工作概況

目前，全國甲級資質單位162家，乙級資質單位780家，從事水資源論證工作的技術人員已達3萬余人。資質單位覆蓋全國水利、國土、環保、教育、建設等多個行業，涉及生產、設計、科研和咨詢等領域，基本形成了多領域、多學科的論證工作隊伍。全國累計提交審查的水資源論證報告書20000余份，涉及水利、電力、化工、鋼鐵等數十個主要行業，項目遍及全國各地。許多項目因不符合國家產業政策或不能滿足當地水資源和水環境承載力而未能上馬。水利部逐步規范加強監督管理，每年對論證審查機構、論證資質單位和評審專家組織年度總結考核，并對部分單位進行抽查，對違規資質單位進行處罰。2010年8月，為加強水資源論證管理，落實最嚴格水資源管理制度，水資源司按照 《關于開展2010年度建設項目水資源論證資質單位監督檢查工作的通知 》（辦資源〔2010〕194號）要求，對有關資質單位及其編制的建設項目水資源論證報告書進行了監督檢查，下發了《關于2010年度建設項目水資源論證資質單位抽查情況的通報》（辦資源〔2010〕295 號）（以下簡稱通報），對存在違規行為、報告書編制質量差等問題的22家資質單位進行了處理。此舉引起了很大的社會反響，已成為嚴格水資源管理的一項有力舉措。此外，許多地區探索開展了規劃水資源論證工作，湖南省開展了長株潭城市群發展規劃水資源論證，湖北省開展了武漢城市圈綜合配套改革試驗區水資源論證等，為全面推行規劃水資源論證積累了寶貴的經驗。

水資源論證工作開展8年來，取得明顯成效。一是從源頭上加強了水資源開發利用的需求管理。各地先后否決了100多份水資源論證報告書，限制了一批高耗水、高污染建設項目的上馬。特別是在缺水地區，在很大程度上可以減免此類建設項目參與競爭性取用水的資格，客觀上迫使某些行業的產業結構進行調整，推動了經濟布局的合理優化，促進了經濟發展與水資源相匹配的協調發展。二是提升了取水許可審批的科學化、規范化水平。經過審查通過的建設項目水資源論證報告，為審批取水許可提供了可靠的技術依據。三是促進了水資源高效利用。通過對建設項目取用水合理性的論證，在一定程度上改變了過去粗放用水的生產模式，提高了水的利用效率和效益，推動了節約用水和計劃用水。四是促進了水資源有效保護。通過建設項目取水、退水對生態與環境及第三方影響的分析論證，并提出了相應的補救措施和補償方案建議，可在很大程度上消除或減少其不利影響，有利于水環境的改善和維系水生態的平衡，有利于水功能區管理目標的實現。與此同時，受到影響的他人，也因得到了合理補救和補償的承諾，從源頭上減少了水事糾紛，促進了和諧社會的構建。

二、水資源論證制度的特點及其對實行最嚴格水資源管理制度的重要作用

水資源論證制度作為水資源管理的基本制度之一，對實行最嚴格水資源管理制度具有十分重要的意義，其特點及作用主要體現在以下幾個方面。

1.水資源論證是水資源開發利用與管理的前置把關環節

水資源論證制度的特點之一是從源頭把關水資源的開發利用。規劃水資源論證是在國民經濟社會發展的規劃環節，從宏觀層面論證經濟社會發展戰略與水資源承載能力的協調性，預防把關規劃實施出現的水資源問題。建設項目水資源論證是在具體項目建設決策方面，從微觀層面論證建設項目與區域水資源條件的適應性及建設項目取、用、退水的合理性，預防把關建設項目上馬后對區域水資源可持續利用以及其他取用水戶的不利影響。水資源論證關口直接關系著后續的水資源開發、利用、節約和保護等工作。因此水資源論證充分體現了水資源管理以預防為主的指導思想，是水資源管理中十分重要的前置把關環節。

2.水資源論證是實行最嚴格水資源管理制度的管理紐帶與綜合平臺

水資源論證以國家產業政策和水資源管理政策法規、規劃等為依據，檢驗規劃及建設項目是否符合流域區域取用水總量控制的要求，是否符合節約用水的要求，以及是否符合水功能區的管理要求，其實質是檢驗規劃及建設項目與水資源開發利用紅線、用水效率控制紅線和水功能區限制納污紅線的符合性，是將三條紅線的管理要求放在一個綜合平臺上同時體現，因而水資源論證是聯系水資源管理三條紅線的紐帶；水資源論證廣泛涉及水資源管理中的水量分配方案、定額管理、取水許可、水資源調度、節約用水、入河排污口和水功能區管理等水資源管理的各個方面，是將水資源管理要考慮的各個方面共同放在一個工作平臺上予以統籌解決，是協調水資源管理各個方面的紐帶。同時，水資源論證不僅僅從水資源可持續利用方面出發，還要充分保障規劃及建設項目的合理需水；不僅論證規劃及建設項目本身的合理性，還要分析對其他相關用水戶及生態環境的不利影響。因此，水資源論證提供了一個很好的管理紐帶與綜合平臺，通過這個平臺可以實現水資源開發與保護的相互協調、水資源管理各個方面的相互協調以及規劃和建設項目自身與受影響方的協調。

3.水資源論證是能夠落實最嚴格水資源管理制度的重要抓手

近年，《中華人民共和國水法》《取水許可和水資源費征收管理條例》《水量分配暫行辦法》等法律法規相繼頒布或修訂，形成了水資源管理制度框架體系。但總體看來，現有水資源管理制度法規不夠健全，特別是制度的可操作性較差，這也是水資源管理各項制度落實不夠的主要原因之一。凡不能通過水資源論證報告書審批的建設項目，取水許可申請不予批準，意味著建設項目沒有水源保障；建設項目無法被審批和核準，意味著建設項目不能上馬。這是一項十分有力的管理措施，不僅促使建設項目業主單位必須主動考慮水資源保護問題，也為各級水行政主管部門具體落實水資源管理各項政策提供了重要抓手。因此，盡管水資源論證的推行僅有幾年的時間，但其已成為各級水行政主管部門從事水資源管理的重要抓手。

三、對強化水資源論證管理的思考

盡管近年水資源論證取得了很大成效，但該項制度起步較晚，實踐時間較短，還存在一些問題需要改進和完善。在管理層面，一是管理制度法規不健全。規劃水資源論證管理制度基本空白，論證范圍、管理環節和管理內容尚處于探索階段；現有建設項目水資源論證制度的設計不夠嚴密。二是管理體制問題。目前報告書審查主要由各地方水行政主管部門和流域管理機構實施，水利部缺少對重大項目水資源論證的控制力。地方審批機關受地方政府行政干擾嚴重，部分地區政府為上馬工程，片面追求經濟效益，影響水資源論證審批結果的合理性。三是監督管理不到位，對違規行為處罰力度不夠。部分審批機關對報告書審查工作把關不嚴，部分資質單位編制的報告書質量較差。盡管各級水行政主管部門定期對水資源論證工作進行檢查，但目前的監督檢查工作力度仍然不夠。在技術層面，一是偏重于論證建設項目水資源保障的可靠性，在用水效率合理性、對流域區域水資源可持續利用的影響、對其他用水戶的影響及補償方面論證深度不足。二是標準體系不健全。目前水資源論證僅有《建設項目水資源論證導則（試行）》技術標準，急需健全技術標準體系。三是基礎薄弱。水資源綜合規劃等許多流域綜合規劃、河流水量分配方案和取水許可總量控制指標制定工作尚未完成，水資源論證依據的規劃、水量分配方案以及管理政策等不充分、缺乏必要的限制性政策。

針對當前水資源論證工作存在的主要問題，可以考慮從以下幾個方面著力改進。

1.強化水資源論證法規建設

《中華人民共和國水法》《取水許可和水資源費征收管理條例》等法律法規雖然規定了水資源論證制度，但較為原則，可操作性不強；水利部制定了 《建設項目水資源論證管理辦法》以及資質管理和報告書審查的規定，但限于部門規章，權威性不足，對違法違規行為的威懾力不強，難以充分發揮作用。為此，需要抓緊制定“水資源論證條例”，使水資源論證成為更加具有權威性和普遍約束力的一項制度，也使各級水行政主管部門有法可依，依法行政，強化水資源論證制度的落實。

2.探索改革現行報告書審批和資質管理體制

盡管中央三令五申要求加強水資源管理，從嚴控制水資源開發利用行為，但當前水資源過度開發、無序開發和低效開發仍然十分嚴重。水資源論證作為水資源開發利用的把關環節，說明在這項制度的執行過程中，中央對地方的控制力不夠，上級審批機關對下級審批機關的約束力不夠。這就需要從審批管理體制上著手解決，將現行水資源論證報告書審批權限普遍上收一級，原由各流域管理機構負責審批的水資源論證上收到國家水行政主管部門；原由省級水行政主管部門審批的水資源論證上收到各流域機構，依次類推。通過提高審批權限門檻，避免審批機關所在地方的政府行政干擾，增加制度實施的控制力。同時，將資質審批權限統一集中到國家水行政主管部門，從嚴控制資質準入門檻，嚴厲處罰違規資質單位，全面規范資質單位管理。

3.嚴格兩項行政許可，強化執法監督檢查

盡快修訂 《水文水資源調查評價和建設項目水資源論證資質管理辦法（試行）》和《建設項目水資源論證報告書審查規定（試行）》，嚴格設定行政許可條件，嚴密設計制度的各個管理環節。執法監督檢查要改革現有的定期檢查制度，將報告書年度抽查和資質單位年度檢查改變為常規性日常工作。

4.健全技術標準

《建設項目水資源論證導則 （試行）》已經試行了7年，很多技術要求已經不能適應當前水資源論證工作的需要，需要抓緊修訂標準。同時要針對不同行業建設項目水資源論證特點，提高技術要求的針對性，特別是針對火電、造紙、紡織、印染等高用水、高污染行業和核電等特殊行業，需要抓緊提出這些行業的水資源論證技術要求。

5.大力推進規劃水資源論證工作

當前各級政府和各行業主管部門已經開始著手“十二五”規劃編制工作。抓緊開展規劃水資源論證，是當前一項十分重要而急迫的任務。各級水行政主管部門要切實加大工作力度，全力推進規劃水資源論證工作，使水資源論證工作著力點盡快從微觀層面進入到宏觀層面。