推進(jìn)海河流域水資源需求管理的探討

韓瑞光

（水利部海河水利委員會(huì)，300170，天津）

一、水資源需求管理驅(qū)動(dòng)力分析

新中國(guó)成立60年來(lái)，海河流域治理與開(kāi)發(fā)取得了令人矚目的成就，先后修建了1 800余座水庫(kù)，建成了引灤入津、京密引水、調(diào)引黃河水等大型工程，供水能力達(dá)到490億m3，供水保障能力明顯增強(qiáng)，海河流域正以全國(guó)1.3%的水資源量支撐著全國(guó)10%的人口和12%的GDP與糧食產(chǎn)量，為我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展作出了巨大貢獻(xiàn)。但是海河流域水資源短缺，水資源時(shí)空分布不均，與生產(chǎn)力布局不相匹配，生態(tài)與環(huán)境惡化等問(wèn)題既是現(xiàn)階段海河流域的突出水情，也是未來(lái)流域經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的突出瓶頸。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展和氣候變化，海河流域水資源管理面臨著艱巨的任務(wù)和挑戰(zhàn)，迫切需要實(shí)行水資源需求管理。

1.流域經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的需要

海河流域是我國(guó)七大流域中水資源最為短缺的流域，年水資源總量370 億 m3，人均年水資源量 270 m3，為全國(guó)平均水平的12%；多年平均年供水量403億m3，水資源開(kāi)發(fā)利用率已超100%，現(xiàn)狀多年年均缺水約100億m3。北京、天津等城市多次實(shí)施跨流域應(yīng)急調(diào)水，但仍不能滿足日益增長(zhǎng)的用水需求，水資源缺口仍然較大。

未來(lái)10年是海河流域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略向縱深推進(jìn)的關(guān)鍵時(shí)期，流域西部是國(guó)家重要能源基地，中部平原是我國(guó)重要糧食產(chǎn)區(qū)之一，“京津冀都市圈”區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化、天津?yàn)I海新區(qū)開(kāi)發(fā)開(kāi)放和曹妃甸國(guó)家級(jí)循環(huán)經(jīng)濟(jì)示范區(qū)建設(shè)等正按照國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略全面推進(jìn)，流域經(jīng)濟(jì)社會(huì)也將邁入資源節(jié)約型、環(huán)境友好型時(shí)代。到2020年流域人口將增至1.57億，城鎮(zhèn)化率由43%增至66%，GDP增至7萬(wàn)億元，有效灌溉面積746.67萬(wàn)hm2，考慮到南水北調(diào)通水，仍需超采地下水約36億m3。加之地區(qū)間的水資源量不平衡，上下游、省際用水矛盾加劇，必須對(duì)需水進(jìn)行嚴(yán)格管理，否則將會(huì)制約流域經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。

2.流域生態(tài)文明建設(shè)的需要

海河流域經(jīng)濟(jì)建設(shè)取得了巨大成就，但必須清醒地看到，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)是建立在生態(tài)環(huán)境破壞較大的基礎(chǔ)之上的。流域近年年均入河排污總量達(dá)45億m3，地表水功能區(qū)有72%水質(zhì)不達(dá)標(biāo)，地下水也受到不同程度的污染，水污染加劇了水資源短缺和生態(tài)環(huán)境惡化形勢(shì)。年均超采地下水80億m3，形成了6萬(wàn)km2的淺層地下水超采區(qū)和5.6萬(wàn)km2的深層超采區(qū)，引發(fā)河道斷流、湖泊萎縮、濕地退化、地面沉降和海水入侵等一系列生態(tài)與環(huán)境問(wèn)題，平原主要河道約一半干涸；濕地面積與20世紀(jì)50年代相比減少了70%以上，山區(qū)仍有8萬(wàn)km2水土流失面積，農(nóng)村仍有3700多萬(wàn)人飲用水不達(dá)標(biāo)，影響了群眾的生產(chǎn)和生活,生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀與生態(tài)文明建設(shè)要求差距較大。

3.流域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的需要

近年海河流域加大節(jié)水力度，用水效率和節(jié)水水平不斷提高，達(dá)到全國(guó)領(lǐng)先水平。但流域水資源管理與流域提高經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量和效益，及推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變與經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的要求還不相適應(yīng)。長(zhǎng)期形成的高投入、高消耗、高污染、低產(chǎn)出、低效益的狀況仍未根本改變，水資源的利用效率和效益與發(fā)達(dá)國(guó)家相比仍有較大差距，用水浪費(fèi)現(xiàn)象較嚴(yán)重。在水資源利用中，農(nóng)業(yè)用水占67.7%，但經(jīng)濟(jì)比重僅為8%，并且真正用于作物的農(nóng)業(yè)用水為60%，發(fā)達(dá)國(guó)家為72%～80%。工業(yè)水重復(fù)利用率平均為80%，而發(fā)達(dá)國(guó)家可以達(dá)到95%，高耗水工業(yè)取水占工業(yè)取水總量的比重近50%；萬(wàn)元GDP用水量為85 m3，發(fā)達(dá)國(guó)家僅為10 m3左右。水的價(jià)值與價(jià)格調(diào)節(jié)作用不顯著，邊際成本和效益的關(guān)系不成比例，亟須通過(guò)調(diào)整社會(huì)發(fā)展方式，促進(jìn)用水方式轉(zhuǎn)變。

4.應(yīng)對(duì)氣候變化和人類活動(dòng)影響的需要

在全球氣候變化及人類活動(dòng)影響雙重因素的交織作用下，海河流域水資源情勢(shì)正在發(fā)生新的變化，海河流域降水和產(chǎn)流能力明顯下降。1980—2000年水文系列與 1956—1979年水文系列相比，海河流域的平均降水量減少了11%，水資源總量減少了24%；2001—2007年水文系列與1956—1979年水文系列相比，水資源總量減少了60%。由于人類活動(dòng)加劇，平原區(qū)下墊面變化對(duì)徑流影響劇烈，除地下水咸水區(qū)外，一般區(qū)域年徑流總量減少40%～60%；山區(qū)有些大型水庫(kù)蓄水逐年減少，難以有效發(fā)揮供水功能，有些城市靠超采地下水維持基本的用水需求。

5.流域水資源管理機(jī)制變革的需要

由于海河流域水資源問(wèn)題復(fù)雜，流域機(jī)構(gòu)行使流域管理職能的能力仍顯不足，尚缺乏保障水資源管理制度有效實(shí)施的手段。在水資源管理上，總量控制還不能真正落實(shí)，定額管理落后于實(shí)際需求，水資源需求增長(zhǎng)過(guò)快。由于信息共享不暢，協(xié)調(diào)難度增加，而公眾對(duì)政府社會(huì)管理、公共服務(wù)的要求不斷提高。以農(nóng)業(yè)或農(nóng)田水利為主的水利體制，在應(yīng)對(duì)快速發(fā)展的經(jīng)濟(jì)社會(huì)變化和新的水資源問(wèn)題方面能力顯得嚴(yán)重不足。流域內(nèi)還沒(méi)有建立完整的水資源監(jiān)測(cè)、評(píng)價(jià)和管理系統(tǒng)；水質(zhì)監(jiān)測(cè)指標(biāo)偏少，頻率不足，污水排放缺乏計(jì)量，水資源費(fèi)征收水平低等，亟須推進(jìn)水管理變革。

二、推行水資源需求管理的主要措施及對(duì)策

對(duì)于稀缺資源，采取需求管理來(lái)實(shí)現(xiàn)供需平衡，是國(guó)際通行的做法。要解決海河流域水資源面臨的突出問(wèn)題，必須加快推進(jìn)水資源需求管理，在涉水的各個(gè)環(huán)節(jié)都要體現(xiàn)水資源需求管理的理念，遏制不合理用水需求，提高用水效率和效益，走內(nèi)涵式發(fā)展道路。

1.以轉(zhuǎn)變規(guī)劃思路為突破，完善水資源綜合規(guī)劃方法

第一，水資源綜合規(guī)劃是以實(shí)現(xiàn)水資源可持續(xù)利用為目標(biāo)，以水需求管理為核心，以水為導(dǎo)向的社會(huì)管理規(guī)劃。第二，規(guī)劃要突出綜合性和可操作性，凸顯利益相關(guān)者參與，形成一個(gè)相對(duì)簡(jiǎn)單但更能統(tǒng)一各方面關(guān)系的綜合管理規(guī)劃，避免規(guī)劃執(zhí)行中出現(xiàn)水行業(yè)與其他涉水行業(yè)，工程與管理兩層皮現(xiàn)象。第三，供需平衡是通過(guò)反復(fù)協(xié)調(diào)壓縮各行業(yè)用水需求，達(dá)到實(shí)際耗水量與流域允許耗水量或水資源可利用量的平衡；注重用水轉(zhuǎn)化，改變過(guò)去灌溉用水效率的確定往往不考慮灌溉系統(tǒng)內(nèi)部、鄰近地區(qū)或流域內(nèi)水的重復(fù)利用的方法，實(shí)現(xiàn)真實(shí)節(jié)水。第四，按照成本回收原則，經(jīng)過(guò)節(jié)水措施和新建供水工程間的綜合比較確定規(guī)劃方案。第五，建議將各轄區(qū)內(nèi)回歸河道水（含污水）作為自身的可供水量來(lái)考慮，參與配置，能增強(qiáng)節(jié)水、治污效果；進(jìn)一步明確水資源可利用量、水量分配和水權(quán)（及取水許可制度）三者的關(guān)系。

2.以總量控制為核心，抓好水資源配置和調(diào)度

依據(jù)海河流域水資源可利用量和取水許可總量，抓緊完善跨省河流水量分配方案，強(qiáng)化用水總量和斷面流量雙控制，逐步建立水權(quán)制度。嚴(yán)格執(zhí)行全流域地下水壓采方案和新增取水項(xiàng)目的區(qū)域限批。加快南水北調(diào)工程及其配套工程建設(shè)，建立流域機(jī)構(gòu)、地方水行政主管部門和調(diào)水管理機(jī)構(gòu)的高效協(xié)調(diào)機(jī)制，以及合理使用長(zhǎng)江水的激勵(lì)機(jī)制。推進(jìn)流域水資源統(tǒng)一調(diào)度，逐步實(shí)現(xiàn)流域范圍內(nèi)水利工程聯(lián)合調(diào)度運(yùn)行，并由單一水量調(diào)度向水量、水質(zhì)、水生態(tài)等多目標(biāo)調(diào)度轉(zhuǎn)變，由應(yīng)急調(diào)度向常態(tài)調(diào)度轉(zhuǎn)變。

3.以提高用水效率和效益為中心，全面推進(jìn)節(jié)水型社會(huì)建設(shè)

在取水總量控制的基礎(chǔ)上，建立取水、耗水、排水總量控制制度，強(qiáng)化建設(shè)項(xiàng)目的水資源論證、取水許可和規(guī)劃同意書制度。開(kāi)展節(jié)水型社會(huì)試點(diǎn)和經(jīng)驗(yàn)推廣，推行節(jié)水設(shè)備市場(chǎng)準(zhǔn)入機(jī)制，建立各地區(qū)各行業(yè)用水總量、用水效率和效益、用水定額、入河排污指標(biāo)體系和監(jiān)督機(jī)制，推進(jìn)流域用水審計(jì)活動(dòng)，審定取水、用水、耗水、排水的合規(guī)性，可將用水審計(jì)作為審批取水許可證的一項(xiàng)要求，并逐步將需水調(diào)控評(píng)價(jià)作為地方行政管理的考核指標(biāo)。推行水資源核算，并將其納入地方國(guó)民經(jīng)濟(jì)核算體系，利用價(jià)格調(diào)控來(lái)保障用水的效率和公平。

4.以水功能區(qū)管理為中心，加大水資源保護(hù)力度

嚴(yán)格水功能區(qū)管理，劃定限制納污總量控制紅線和省界斷面控制指標(biāo)，要在取水許可制度的基礎(chǔ)上，推行入河排污許可或入河排水許可制度。加強(qiáng)地下水保護(hù)和修復(fù)，制定“海河流域地下水管理?xiàng)l例”，規(guī)范地下水開(kāi)發(fā)利用行為。建立重要水功能區(qū)、入河排污口、省界緩沖區(qū)監(jiān)測(cè)體系，提升突發(fā)水污染事件應(yīng)急處置能力。加強(qiáng)水源地建設(shè)和維護(hù)，建立特殊干旱年和突發(fā)事件應(yīng)急供水制度，保障流域人民群眾安全用水。

5.以強(qiáng)化流域機(jī)構(gòu)管理為保障，規(guī)范水資源管理行為

積極施行 《中華人民共和國(guó)水法》，并在其基礎(chǔ)上出臺(tái)“海河流域管理細(xì)則”，賦予流域機(jī)構(gòu)獨(dú)立的自主管理和處理事務(wù)的權(quán)力即規(guī)劃、監(jiān)督、協(xié)調(diào)、控制權(quán)，如流域水資源規(guī)劃、配置、調(diào)度等流域管理工作中帶全局性的工作；省界水量和水質(zhì)控制，省界水工程建設(shè)許可和監(jiān)督管理等省際水事活動(dòng)的管理；在調(diào)處省際水事糾紛中有裁決權(quán)等。應(yīng)授予流域機(jī)構(gòu)有頒發(fā)流域性水規(guī)章的權(quán)利,加快流域立法的步伐，盡快扭轉(zhuǎn)流域立法滯后的狀況。加強(qiáng)流域內(nèi)行業(yè)間信息管理和交流，建立水管理信息共享機(jī)制。

6.以科技研發(fā)為重點(diǎn)，支撐水資源管理

在基礎(chǔ)研究方面：重點(diǎn)開(kāi)展水資源要素參與流域經(jīng)濟(jì)社會(huì)宏觀調(diào)控機(jī)制研究,供水格局變化下海河流域平原區(qū)地下水響應(yīng)研究，海河流域農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整與流域節(jié)約用水關(guān)系研究，氣候變化和人類活動(dòng)對(duì)水文循環(huán)的基本驅(qū)動(dòng)因素響應(yīng)，海河流域非常規(guī)水安全利用模式及關(guān)鍵技術(shù)研究。在技術(shù)開(kāi)發(fā)方面：重點(diǎn)研究水資源配置技術(shù)、節(jié)水技術(shù)，水資源保護(hù)和修復(fù)技術(shù)等。在技術(shù)應(yīng)用方面：重點(diǎn)研發(fā)水資源預(yù)測(cè)預(yù)報(bào)技術(shù)、水質(zhì)水量監(jiān)控技術(shù)、信息共享技術(shù)，加大高效、節(jié)水、降耗等新技術(shù)、新工藝的推廣力度，全面提高水資源節(jié)約、保護(hù)和管理的技術(shù)含量。

[1]水利部海河水利委員會(huì).海河流域綜合規(guī)劃[S].2010.

[2]任憲韶，戶作亮，曹寅白，等.海河流域水資源評(píng)價(jià)[M].北京：中國(guó)水利水電出版社，2007.

[3]中英合作水資源需求管理援助項(xiàng)目管理辦公室.水需求管理方法與技術(shù)[R].2010.