參與式灌溉管理在四川的實踐

樓豫紅

（1.四川省農田水利局，610015，成都；2.中國農業大學，100083，北京）

一、參與式理論與方法

“參與”一詞在漢語中的解釋是參加事物的計劃、討論、處理等。“參與”作為一種現代的發展理念和思想體系，其內涵比我們通常所理解的“參加”要更為廣泛、深刻，它包含有“賦權”“民主”“自治”等含義。 在民主與法制逐步完善成熟的現代社會，參與是實現既定目標的一種手段、工具和方法，它貫穿于整個事物的運行過程。公眾參與也是實施可持續發展的關鍵。

參與式方法是事物主體積極地、全面地介入事物中有關決策、實施、管理和利益分享等過程的一種方式方法。參與式方法產生于人們對于傳統理念和實踐的反思。傳統理念主要是以政府為主體，政府以自上而下的指令推動事物的發展，沒有把與事物相關的大眾和社會作為發展的目標，出現了本末倒置、事倍功半的現象。目前，大眾自下而上的參與正在形成一種新的發展模式，實踐證明，支撐事物發展的最重要、最微妙也是最關鍵的就是自上而下與自下而上力量的平衡。參與式方法可應用于各發展領域，主要涉及基礎設施建設方面。在這些領域中使用參與式方法，可使相關人員能快速了解所需信息，并及時調整計劃。

參與式方法應用的基本要素主要包括：①決策及選擇過程中的介入，②在全部事物周期各階段的介入，③能力建設、自我組織及自立，④利益分享，⑤權利及民主的再分配，⑥機制促進。

參與式方法得以讓事物相關者分析他們所處的真實狀況，使目標群體分享、更新并分析其生產知識和條件，進行計劃并采取行動；還能夠使所從事的事物公開和透明，將發展和機會賦權給目標群體。另外，這種方法使人們能夠自主地組織起來，分擔不同的責任，朝著一致的發展目標努力；在事物的制定者、計劃者以及執行者之間形成一種有效的平等的合作關系。

20世紀80年代中后期開始，“參與式方法”開始在我國的一些國際合作項目中應用。目前，以農民用水戶協會為主要形式的參與式灌溉管理的理念和方法在中國已逐步被人們了解、接受和推廣應用。

二、參與式灌溉管理的主要內容

參與式灌溉管理是用水戶全面參與灌區各類管理，包括灌區田間工程的規劃、設計、施工建設監理、融資、運行維護、監測評價等，不僅參與決定工程建設，還要參與決定體制設計(組織形式和功能)等管理。用水戶參與灌溉管理的前提是成立“用水戶協會”。與以往群眾管水組織的區別在于，用水戶協會具有法人地位，其合法權益受法律保護，不是灌區專管機構的下級或附屬組織，與灌區的關系是水的買賣關系，接受灌區專管機構的指導和服務。用水戶協會的組建是灌區管理體制改革的一個關鍵步驟，其組建和運作將直接影響灌區管理和灌溉管理體制改革的成敗。

用水戶協會是用水戶參與灌溉管理的主要方式，是某一灌溉區域內，由農民自愿組織起來的實行自我服務、民主管理的灌溉用水合作組織，它是經過民主協商、經大多數用水戶同意并組建的不以營利為目的的社會團體，是具有法人資格，實行自主經營、獨立核算、非營利性的群眾性社團組織。農民用水戶協會的宗旨是互助合作、自主管理、自我服務。

通過多年的實踐，用水戶參與灌溉管理可有效提高灌溉水利用率,灌區田間工程建設和維護可得到有效加強，有利于水費計收，減少了用水戶水費支出和水事糾紛，減輕了當地政府和水行政主管部門的壓力，對促進灌區良性發展具有積極意義。同時還增強了群眾參與意識、責任感和主人翁意識。

三、四川省用水戶參與灌溉管理的發展情況

我國于20世紀90年代開始在灌區推行參與式的灌溉管理模式，1996年水利部在四川都江堰召開了“國有大中型灌溉用水戶參與管理及轉換經營機制研討會”，從此參與式灌溉管理在四川進入了試點階段。特別是2005年水利部、國家發展和改革委員會、民政部聯合下發了 《關于加強農民用水戶協會建設的意見》之后，四川省用水戶參與灌溉管理工作由最初的試點進入到發展推廣階段，農民用水戶協會這種灌區群眾管理模式在四川省迅速發展起來。

2006年四川省召開了全省各市（州）和大型灌區管理單位負責人參加的農民用水戶協會工作現場會，安排部署全省用水戶參與灌溉管理、建立農民用水戶協會工作，提出充分依托大中型灌區末級渠系建設、小型灌區建設等農田水利項目，在條件成熟的灌區，依據渠、堰、庫等水文邊界，兼顧行政區域管理的要求來組建并規范協會，先易后難，整體推進。要求各種小型農田水利工程建設項目優先以用水戶協會為申請單位，建后產權明確給用水戶協會，建后管護責任落實給用水戶協會，并將用水戶協會的建立作為四川省年度農田水利基本建設“李冰杯”的一項重要考核指標，加速推進四川省用水戶協會建設步伐。

截至2009年年底，四川全省組建以農民用水戶協會為主要形式的農民用水合作組織3 035個 （其中已有531個用水戶協會在民政部門注冊登記），管理灌溉面積61.67萬hm2，占全省有效灌溉面積的1/4，參與人口1088萬人。2006年年初全省組建各種形式的農民用水戶協會1 487個，管理灌溉面積18.6萬hm2，參與人口353萬人，由此可見其發展速度是非?？斓?。但是，農民用水合作組織在近年的發展歷程中，雖然保持了較快的增長速度，但存在實力薄弱、自身能力建設差、影響帶動力有限、運行不規范和穩定性較差等問題。

四、參與式灌溉管理發展中存在的問題及對策

1.用水戶協會的建立主要以政府推動為主導

四川是勞務輸出大省，具有一定管理才能、文化素質較高的人員絕大部分外出務工，在家務農的農民綜合素質普遍較低。目前在推動用水戶參與灌溉管理中，政府部門起了絕對的主導作用，有的行政機構甚至越俎代庖，采取強迫命令，生搬硬套搞“一刀切”或“先成立、再規范”。有的鄉鎮為了申報工程建設項目，在沒有任何群眾基礎的情況下一夜之間就能新成立數個協會。

目前用水戶參與灌溉管理的支持和推動力是自上而下的，政府主導雖然促使協會發展數量增加較快，但是沒有很好地與農村基層干部和農民形成互動，沒有把農村水利工程設施管理的部分或全部權利與責任移交給用水戶。由于缺乏自下而上的動力，使本來應當由農民自主興辦的事業，在農民意識中卻變成了“上面要我干”，滋長了農民對政府的依賴心理，動輒向政府要協會的運行費、管理費，甚至在協會管理的范圍內實施水利工程建設還要支付高額的占地補償、青苗賠償費。同時，由于農民自身認識原因，本應是農民自己選擇用水戶代表，然后產生用水戶協會執行委員會，在全體會員或代表大會的監督下執行協會的規定，但在實際中主要是由行政部門來操作，運行的行政化趨向很明顯，增加了政府和水利部門的行政成本和工作量，不能完全實現協會民主管理和自主管理。

參與式的思想核心在于：強調發展過程的主體是積極、主動的人，只有主體在整個過程中得到強化，這種發展才是可持續的、有效益的發展。用水戶協會組織的發展、壯大、推廣是一個制度問題，它不是單靠政府部門的一廂情愿或灌區管理機構的意愿而能實現的，它的發展需要用水戶全過程的積極參與，需要灌區管理機構給予業務、技術上的指導，提供便捷的服務，這甚至要成為一種制度、體制。

2.用水戶協會規模小、運行不夠規范

四川省用水戶協會規模較小。經過不斷的規范、合并，2009年四川全省平均每個用水戶協會管理的灌溉面積只有200多hm2，個別協會管理的灌溉面積不足66.67 hm2。雖然每個農民用水戶協會均制定有協會章程和管理制度，但有的管理規章制度流于形式，協會管理人員總體素質低，缺乏科學用水、節約用水的觀念，主要管理人員多屬兼職，精力分散。協會的許多工作沒有納入正規渠道，協會內管理沒有形成分工,許多協會只有會長一人代理全部事務,灌區的工程改造和歲修工作還不能由協會自主管理。

農民用水戶協會的運行目標是：滿足用水戶用水要求，優化水資源配置，降低灌溉成本，提高用水效率；增強用水戶自主、自立的觀念，提高參與灌溉管理與工程維護的積極性，提高水費收取率；建立穩定和諧的用水秩序，保障弱勢群體平等的用水權利；使灌區資產保值增值，確保工程持續高效運行。因此，農民用水戶協會的運行，必須堅持規范化、制度化和公開化。

推行用水戶參與灌溉管理，將灌溉管理權向地方轉移是一項復雜工作，涉及國家政策法規和政府機構的調整，新的地方組織機構的建立，工程設施、設備所有權的轉移以及工程管理人員的調整。只有在制度的規范與約束下，明確各方的權、責、利、義，才能建立起適應協會發展的長效機制，才能保證協會成為良性運行的社會團體。協會的正常運行離不開灌區專管機構的業務指導，用水者業務技能的提高離不開業務部門的指導。只有提供經常性的業務指導與技術培訓，才能確保協會的運行與管理逐步實現制度化、規范化，確保灌區管理機構與協會間的業務合作實現制度化、規范化，最終實現互利共贏。

3.用水戶協會自身能力建設嚴重不足

四川省用水戶協會的自身能力建設十分落后。一是運行經費匱乏，運行能力不足。四川省大多數用水戶協會建立和運行缺乏穩定經費來源，僅靠在農業水費中提取5%左右作為管理費，由于灌溉水費遠低于供水成本，協會管理的灌溉面積又較小，致使協會日常經費嚴重不足。工作人員報酬很低，要負責田間工程管理維護和用水管理、水費收繳等大量工作，影響工作積極性和主動性。二是用水戶協會硬件建設普遍較差，大部分協會無固定辦公場地，工作開展必須依托所在鄉鎮政府、村民委員會才能進行。三是灌區工程完好率低，全省灌區斗農渠老化、損壞超過50%，管理和計量設施配套率不足10%。據調查90%以上的用水戶把工程設施改造放在對用水戶協會能力建設建議的首位。工程配套改造與維修資金，僅靠協會自身力量很難籌集，還需要各級政府部門加大投入。

2010年四川省委、省政府出臺了《關于進一步推進農民專業合作經濟組織發展的意見》，要求“各級政府要安排一定數額的專項資金扶持農民專業合作經濟組織發展”，“省財政每年安排一定資金，支持農民專業合作經濟組織開展信息、培訓、農產品質量認證、農業生產基礎設施建設、市場營銷和技術推廣等服務”。但是，目前全省用于經濟合作組織建設的資金十分有限，每年僅有10余個用水戶協會能夠申請到省級和中央的協會自身能力建設資金，市縣兩級沒有設立協會自身能力建設資金專項。

能力建設的目的不僅僅是為完成灌溉管理任務而進行的技能訓練,更重要的是要使用水戶協會形成全面的能力體系,并得到全面而充分的發展。能力建設是一個系統工程,既包含硬件設施又包含軟件設施。因此在實施產權過戶中，將支斗渠以下水利設施的產權移交給協會，由協會進行資產管理的同時，政府要加強引導，以獎代補，實施大規模的末級渠道改造和配套，從硬件上支持協會的發展?？筛鶕f會自身特點，將集體所有的部分堰塘、經濟林、?。?）型水庫等承包給協會進行經營，以彌補協會日常經費不足。各級水行政主管部門要籌集資金，加大技術和資金支持力度，對協會提供經常性的業務指導與培訓，提高其工程管理、灌溉管理、財務管理、民主管理等水平。要做到協會建設一處，成功一處，發揮效益一處，由點到面，逐步推廣。

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