淺析用水定額指標體系建立

羅陶露，張樹軍，郭秀紅，王學鳳

（北京中水新華國際工程咨詢有限公司，100053，北京）

一、用水定額的概念

本文的用水定額是指依據《中華人民共和國水法》和國務院《取水許可和水資源費征收管理條例》的有關規定，由各級水行政主管部門和質量監督檢驗檢疫主管部門負責組織制定的，并充分考慮了本地區及所轄區域的水資源條件和經濟社會發展水平，最終確定的符合合理用水和節約用水要求的單位時間、單位產值、單位產品、單位面積、人均生活的限額取用新水量，是隨著節水技術的改進、節水管理水平的提高而變化的管理指標而非技術指標，能夠直接服務于總量控制、水量分配、取水許可管理、用水計劃管理、節水管理、水規劃、建設項目水資源論證等水資源日常管理工作。

二、我國用水定額管理的發展歷程

近年，為加強水資源管理和提高水資源的利用效率和效益，我國開展了大量的與用水定額相關的實踐探索。1999年，水利部下發了《關于加強用水定額編制和管理的通知》，首次在全國范圍內系統全面地部署開展各行業用水定額編制和管理工作；2002年，水法規定“國家對用水實行總量控制和定額管理相結合的制度”；2006年，《取水許可和水資源費征收管理條例》提出主要通過取水許可實現總量控制與定額管理相結合的制度，并明確要求“按照行業用水定額核定的用水量是取水許可量審批的主要依據”，正式確立了用水定額的法律地位；2007年，水利部再次下發了《關于進一步加強用水定額管理的通知》，提出了《用水定額編制技術導則（試行）》，供各地編制用水定額時參考。1999年以來，全國各地全面開展了用水定額編制工作實踐，截至目前，黑龍江、廣東、河北、北京等全國26個省（直轄市）發布和修訂了用水定額標準，開展區域宏觀用水分配與管理以及微觀用水的評價與監督，有效地促進了水資源管理和節水型社會建設工作的開展。

三、現狀定額體系存在的問題

用水定額是反映區域 （城市）用水水平、節水水平的一個衡量尺度，同時也是一種考核指標。用水定額的確定不但科學地規范了人們的合理用水需求，同時對于產業結構調整、經濟結構優化、建立循環經濟都起到重要的作用。制定用水定額標準，確立用水定額紅線，也是當前實施最嚴格水資源管理制度的重要條件。雖然很多地方都已經制定了定額標準，但現狀的定額體系還存在一些問題。

1.各種定額關系不明確給實際工作帶來很多不便

目前常用的定額有規劃定額、設計定額、管理定額，工業用水定額、農業灌溉用水定額、生活用水定額、生態用水定額等。各種定額間的相互關系不夠明確，在具體的水資源管理工作中主要依據哪些定額的思路不清，造成了定額編制及管理工作的混亂。

2.定額體系的系統性和先進性仍需提高

完整的定額指標體系應包括參考性的規劃定額、指導性的設計定額、強制性的管理定額，涵蓋宏觀區域綜合指標、中觀部門的分類指標和微觀單項指標等，目前各省的定額并不完善。同時，現有用水定額主要是針對具體產品（服務）的用水定額，缺少指導和規范行業整體的宏觀用水定額體系,也缺少地區綜合性用水定額指標，用水定額可操作性不強。

基于以上問題，本文根據各省發布的定額標準的形式和2007年水利部發布的 《用水定額編制技術導則》的相關要求等已有的工作基礎，對各種定額的分類進行整理，提出一套系統完整的定額指標體系。

四、定額指標體系的構成

1.體系分類

本文建立的定額體系包括規劃定額體系、設計定額體系、管理定額體系三大類。

規劃定額是對未來用水的一種預測和估計，是為了滿足特定的規劃所制定的，包括綜合用水定額、工業用水定額、農業用水定額、城市生活用水定額。設計定額是為了規范建設項目用水設施的用水量而設定的，包括城鎮生活用水定額、農業用水定額、工業用水定額。管理定額是本研究的重點。管理定額是為了指導水行政主管部門對地區用水的日常管理以及工業企業內部的用水節水管理而制定的，目的在于提高水資源的利用效率，限制用水的彈性需求，考核對象不是用水設施的能力，而是用水戶實際的取水、用水和節水。因此，管理定額指標要嚴于設計定額指標，體系中的定額包括綜合用水定額和按照用水主體的不同進行分類的城鎮生活用水定額、工業用水定額、農業用水定額。

2.體系層次

定額體系可分為國家、省（自治區、直轄市）、地級市三個層次。國家一級的定額標準，是由國家發布的，指導各地進行定額管理的標準體系。省（自治區、直轄市）的定額標準為第二層次，是依照水法的相關規定，具有法律效力的地方標準。地級市的定額標準為第三層次，是在省級標準的基礎上，進一步細化定額，使得定額標準更符合當地的水資源條件和經濟社會狀況。

3.定額分類

目前，各省發布的定額標準的名稱大致分為兩類：一類稱用水定額，如天津市發布的天津市城市生活用水定額（DB12/T 158-2003）和天津市農業用水定額（DB12/T 159-2003）；一類稱取水定額，如北京市發布的北京市公共生活取水定額第2部分：學校（DB11/554.2-2008）以及北京市公共生活取水定額第3部分：飯店（DB11/554.3-2008）。 雖然在提法上有所不同，但是定額的實質是一樣的，核定的都是取新水量，也即取水定額的概念。因此，本文中所指的用水定額均為取水定額。

（1）綜合用水定額

綜合用水定額指省級行政區、地級市宏觀用水定額及行業綜合用水定額，主要用于用水總量指標的匡算以及地區節水型社會建設宏觀評價等。綜合用水定額對于各地區的用水水平的橫向比較具有一定的參考價值。

綜合用水定額主要包括省（自治區、直轄市）、地級市的人均（常住人口）綜合用水量、萬元GDP用水量、工業萬元增加值用水量、農田灌溉畝均用水量、農田灌溉水利用系數、城鎮人均綜合生活用水量、農村人均綜合生活用水量等以及行業綜合用水定額指標，可根據需要進行選擇或者補充。行業綜合用水定額由各省（自治區、直轄市）、地級市選擇本地主導行業進行制定。

規劃定額中的綜合用水定額包括現狀綜合用水定額和預期綜合用水定額兩個方面。

（2）城鎮生活用水定額

城鎮生活用水定額是指在一定時間內城鎮生活按照相應的核算單元確定的用水量的限額，包括城鎮居民生活用水定額和城鎮公共生活用水定額。核算單元指核定用水戶所選取的與用水量關系密切的計算單位，如人數、面積、床位數等。發布的城鎮生活用水定額即為實行超定額累進加價制度和節超獎罰制度實施的標準和依據。

城鎮公共生活用水定額建議分為機關、賓館、學校、醫院、餐飲、商業、寫字樓、文體、洗浴、綠化、洗車、其他共12類用水類別分別編制，并且在分類的基礎上進一步分級制定。如賓館按照服務的標準分為無星級的旅館，招待所，一、二、三星級賓館和四、五星級賓館。

對某些行業，經分類、分級后仍然存在影響用水定額的各種因素，使用單一定額值計算的用水指標不易滿足管理各不同用水單位的要求。為提高用水定額的可操作性，可根據實際需要引入調節系數，將同類同級內存在影響用水定額的主要因素定量化。

在城鎮公共生活用水定額中的賓館、餐飲、洗浴、洗車等經營性行業，應在基準指標的基礎上再增加一個淘汰指標和先進指標，分別按照當地落后水平和世界用水的先進水平進行制定。各地方根據當地的水資源狀況和經濟社會發展水平，通過淘汰指標、基準指標和先進指標實施嚴格的用水定額管理制度。

（3）工業用水定額

工業用水定額是指在一定時間、一定條件下，生產單位產品（或完成單位工作量、創造單位價值）的工業取水量，是微觀定額，其表現形式有產品用水定額、萬元產值（或增加值）用水定額、生產過程用水定額和附屬生產用水定額四種形式。產品用水定額和萬元產值（或增加值）用水定額，是分析制定工業企業用水計劃的依據，生產過程用水定額和附屬生產用水定額是工業企業內部用水、節水管理的依據。產品用水定額是工業用水定額的主體，指生產單位產品取用的新水量；萬元產值（或增加值）用水定額是指每創造一萬元工業總產值（或增加值）取用的新水量；生產過程用水定額是指以產品產量、產品價值形態出現，表示一個完整的生產過程取用的新水量；附屬生產用水定額是企業內部管理定額，制定工業用水定額也必定涉及其內容，并分解于（或分配于）產品用水定額、萬元產值用水定額或生產過程用水定額的數值中。工業用水定額計量單位主要有m3／單位產品和m3／萬元。 單位產品單位名稱有：噸、臺、輛、部、標箱、百米、萬米等。

同一類的工業行業或產品，存在很多影響用水定額的因素，例如工藝、設備、原料、企業規模、生產結構、專業化程度、用水水平、生產工序等。此時，要針對不同的工業行業或產品的特性，認真分析各工業行業或產品的影響因素，按最主要影響因素進行分級。

對同類同級的某些行業（企業），仍然存在影響用水定額的各種因素。為提高用水定額的可操作性，可根據實際需要引入調節系數，將同類同級內存在影響用水定額的主要因素定量化。

工業用水定額也應在基準指標的基礎上，再增加一個淘汰指標和先進指標，分別按照當地落后水平和世界用水的先進水平進行制定。例如，北京市設立了工業企業的淘汰指標、運行指標（相當于基準指標）、準入指標（相當于先進指標）。對于用水水平低于用水定額“淘汰指標”的經營單位，勒令限期進行整改，整改后仍然達不到運行標準的，強行退出市場，淘汰出局。對于現存的所有企業，根據用水定額的“運行指標”進行考核，達到的繼續進行生產經營，達不到的進行限期整改。對于準備進入北京市的工業項目，根據用水定額的“準入指標”進行考核，達不到的一律不予批準在北京施工建設。通過這項措施，北京市工業產業布局變得更為合理，綜合實力明顯增強，在實現工業產值持續快速增長的同時，實現了工業用水的負增長。

（4）農業用水定額

農業用水定額包括：①灌溉用水定額：反映灌溉單位產品（或用水單元）全過程的合理取水量，由凈灌溉定額、斗渠（或井口）及以下渠系輸水損失和田間損失組成。②漁業用水定額：反映單位產品（或用水單元）生產（或）活動全過程的合理補水量，由蒸發量、保持水體清潔與外界交換的水量、斗渠（或井口）及以下渠系輸水損失和魚塘滲漏損失組成。③農村居民生活用水定額：在一定時間內農村居民人均生活用水量（指新水量）的限額。④農村牲畜用水定額：在一定時間內農村飼養牲畜的用水量（指新水量）的限額。

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