提高水治理能力 應對氣候變化挑戰

氣候變化與水問題對中國可持續發展的挑戰。從世界中長期發展態勢來看，如果全球經濟不受政治災難的約束或者生態限制的話，人類的經濟增長前景是比較樂觀的。根據美國哥倫比亞大學地球學會的估計，世界經濟總產出從2000—2050年可望增長6倍。但是最大的不確定性在于，人類賴以生存的生態環境能否支撐和承受如此巨大的經濟增長規模。人類目前的經濟活動強度和消費水平，已經對生態環境形成了巨大壓力。隨著世界人口增長和經濟增長，生態環境的危機會不斷趨向惡化。因此，生態環境問題已經成為制約世界經濟持續增長的最大瓶頸。而在人類面臨的生態環境挑戰中，氣候變化的挑戰和水問題的挑戰是其中最大的兩個挑戰。

氣候變化的挑戰本質是水問題的挑戰，正如IPCC報告指出的 “氣候變化將影響到全球人類的基本生活元素——水的獲得，糧食生產，健康和環境”，世界各國從來沒有像今天這樣對氣候變暖問題感受如此強烈，受害如此之深，成為人類發展共同的挑戰。為什么把水的挑戰放到與氣候變化挑戰同樣的高度來談呢？因為全球水的危機，從長期來看，對經濟發展的威脅是巨大的，不僅可能造成糧食生產危機，而且會給工業以及家居用水造成災難性的影響。而氣候變化又會對水的利用形成巨大影響，通過改變降雨模式和河川徑流，進一步惡化水危機，進而對經濟社會系統形成沖擊。所以從世界范圍來看，水的挑戰堪與氣候變化的挑戰比肩，而且兩者相互交織、相互作用、相互影響。

從中國的情況來看，長期經濟增長潛力是比較高的，但同樣生態環境的挑戰是制約經濟持續增長的最大瓶頸，而氣候變化與水問題是其中首當其沖的制約因素。中國作為世界人口最多的地域遼闊的國家是全球氣候變化的最大受害者。根據IPCC報告提供的證據，氣候變暖使喜馬拉雅山冰川面積變小，中國將有2.5億人口受到不同程度的影響；氣溫上升將導致中國的溫帶北移，干旱地區也隨之向北擴張。如果將日本和中國作一比較，日本37.8萬km2的國土面積年平均降水量幾乎都在1000mm以上，絕大多數在1500mm以上，而中國只有長江流域及以南在1000 mm以上，華北和東北在400～800mm之間，西北內陸在100～200mm之間，塔里木、吐魯番、柴達木三大盆地小于25 mm。在溫度同樣上升的情況下，中國比日本受害程度更大更廣。從我們自身的利益和可持續發展的目標出發，中國愿意在應對全球氣候變暖的世界行動中采取更加積極的政治態度和更加主動的實際行動。事實上，如果沒有中國的參與和行動，發達國家的行動也是不能成功的。

中國本身水資源條件就十分復雜，目前正面臨著越來越嚴重的水危機，主要表現為水資源短缺、水環境污染、水生態退化與水旱災害頻發。在全球氣候變化的背景下，中國的水危機會進一步加劇，水資源與水旱災害的格局將發生重大變化，不僅頻度和強度都可能加大，而且不確定性和風險也將進一步增加。根據《中國氣候變化國家評估報告》，未來氣候變化將對中國的農牧業、生態系統、水資源、沿海岸帶經濟社會產生嚴重影響，北方水資源短缺狀況將進一步加劇，華東地區洪澇風險加大，華南地區受海平面上升影響顯著。

因此，水的挑戰對于中國是十分巨大的，在全世界范圍來看可能也是最突出的，對于中國的可持續發展的制約是非常明顯的。如果說氣候變化是中國長期發展的外部制約因素的話，水問題則是制約中國長期發展的主要內部因素，而且前者使后者問題更加突出。應對氣候變化更多地是為全球提供公共物品，而應對水的挑戰則主要是提供國家和區域公共物品。從這個角度來看，中國應對水問題的行動，其重要性和優先性并不亞于應對氣候變化的行動，而應對水問題的行動本身也是應對氣候變化行動的重要組成部分，需要引起全社會的高度關注。

政府在應對氣候變化中的重要作用。應對氣候變化，既是挑戰，也是機遇。對于中國而言，只有實行綠色改革、綠色發展，從黑貓變綠貓，才能把面臨的挑戰轉化為發展機遇。中國應對全球氣候變化的政策目標的核心是建設氣候適應型社會，這是2020年全面建設小康社會的自然環境基礎；節約資源、保護環境、生態安全、減災防災既是中國的核心國家利益，也是21世紀中國的長期基本國策。應對氣候變化，要求各地區、各部門積極行動起來，為保護地球、拯救家園盡到各自的責任和貢獻。

應對氣候變化有兩方面途徑：一是減緩，二是適應。從中央政府各部門來看，要明確各自在應對氣候變化中的定位，積極結合本部門的工作展開行動。例如，發展改革部門和環保部門的主要作用是協調發展和減排、積極促進減排目標的實施，在國家“十一五”規劃的節能減排目標實施中發揮組織領導作用，截至2009年上半年，中國單位國內生產總值能耗比2005年降低13%，相當于少排放8億t二氧化碳。再比如，林業部門在減緩氣候變化中發揮著重要作用，通過植樹造林使森林碳匯持續增長，2003—2008年，中國森林面積凈增2 054萬hm2，森林蓄積量凈增11.23億m3，目前中國人工造林面積居世界第一。

那么，同樣的問題就提出來了，水利部門在應對氣候變化中扮演什么角色呢？實際上，水利部門在適應氣候變化方面發揮著十分重要的作用，其突出作用是提供全國性生態產品、生態服務、生態安全，特別是如何保障水安全，增強中國應對氣候變化的適應能力，進而支撐經濟社會的可持續發展。相對于減緩氣候變化，適應氣候變化是一項更為現實和緊迫的任務。水利部門在保障水安全方面已經開展了數十年的工作，取得了很大的成就。在新時期，主要是如何進一步提高治理能力，保障氣候變化條件下的水安全。這里提出幾個方面的建議。

一是加強水、旱災害綜合防災減災能力。氣候變化將導致極端天氣事件更為頻發，水、旱等自然災害加重。要重點防范和應對強臺風、暴雨、洪澇、流域性大洪水，極端低溫特大雪災和持續性干旱等氣候變化災害。旱災是影響中國農業產量最主要的自然災害。過去幾十年來，旱災發生的頻率和導致的農田成災面積和經濟損失不斷上升。2009年的北方春旱引起全社會關注，旱災危機管理能力亟待提高。

二是加強節水型社會建設。氣候變化將造成中國北部和西部地區缺水狀況加劇，地下水位下降，進一步加劇中國北方的缺水形勢。因此，在中國的北方必須實行嚴厲的節水制度和政策，高度重視水資源的節約保護和優化配置，引導全社會形成節水型生產方式和消費方式。節水型社會的建設，有利于減少應對氣候變化的脆弱性，增強應對氣候變化的能力。

三是加強供水安全管理。目前在我國農村飲水安全尚未完全解決的情況下，城市供水保障也面臨著很大挑戰，由于水源短缺或污染等原因導致的供水事故時有發生，未來氣候變化條件下的供水安全面臨更大的挑戰。這就要求加強供水應急管理的能力，從應急預案和水源保障等多方面做好應對。

四是加強應對氣候變化政策與水政策的配合。應對氣候變化涉及經濟社會的許多領域，水政策也涉及經濟社會的很多方面，兩者在實踐中的有機結合，有助于提高政策實施效果。在應對氣候變化的行動中，水政策與農業政策、環保政策、林業政策、能源政策及外交政策等都有很多交叉，需要在實踐中加強政策之間的協調和配合。舉一個例子，中國的西北部地區是貧困人口最集中的地方，也是受氣候變化影響最嚴重的地方。中國1.28億農村貧困人口約有一半生活在北部和西部地區，水治理就需要考慮與反貧困相結合的問題。這個區域包括了中國約40%的農業土地，大部分是灌溉農業，保障灌溉安全的政策措施（如農業水價、水權流轉等），需要注意保護氣候變化的最大受害者——氣候貧困人口的利益。