關(guān)于石羊河流域重點治理的思考

陳 明

（水利部水資源司，100053，北京）

石羊河流域是我國內(nèi)陸河流域中人口最密集、水資源開發(fā)利用程度最高、用水矛盾最突出、生態(tài)環(huán)境問題最嚴重的流域之一。石羊河流域的生態(tài)問題引起了黨中央、國務院的高度重視和社會各界的廣泛關(guān)注。溫家寶總理多次作出重要指示，明確指出“決不能讓民勤成為第二個羅布泊,這不僅是個決心，而是一定要實現(xiàn)的目標。這也不僅是一個地區(qū)的問題，而是關(guān)系到國家發(fā)展和民族生存的長遠大計。”2007年12月，國務院批準了《石羊河流域重點治理規(guī)劃》，采取水權(quán)分配、水量調(diào)度、關(guān)井壓田、節(jié)水增收等一系列綜合措施，實現(xiàn)流域水資源的可持續(xù)利用和生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的目標。兩年來，在水利部的指導下，甘肅武威人民在石羊河流域展開了一場以改變用水方式、建設(shè)節(jié)水型社會為主要內(nèi)容的落實科學發(fā)展觀的生動實踐。

一、流域重點治理各項工作穩(wěn)步推進

1.推行了水權(quán)制度改革

武威市從2007年4月開始進行水權(quán)制度改革，出臺了《武威市水權(quán)制度改革實施方案》等規(guī)范性文件，第一次在全市范圍內(nèi)完成初始水權(quán)分配，實施了總量控制與定額管理的控、管水措施。全市共組建農(nóng)民用水者協(xié)會816個，參與用水戶31.06萬戶，參與率達100%。通過落實水權(quán)改革措施，2009年武威市全市水資源配置總量18.359億m3，比2006年實際用水量23.26億 m3減少了4.9億m3，減幅達21%。確定2010年總量為16.1241億m3，比2009年再減少2.2349億m3。

2.采取了關(guān)閉機井和壓減農(nóng)田灌溉配水面積的斷然措施

2010年前計劃關(guān)閉農(nóng)業(yè)灌溉機井3300眼，壓減灌溉面積63.34萬畝（4.22 萬 hm2）。 2006—2009 年已累計關(guān)閉機井2 614眼，占2010年前關(guān)閉機井3300眼的79.2%；累積壓減農(nóng)田灌溉配水面積 49.18萬畝 （3.27萬hm2）， 占 2010年前任務 63.34萬畝（4.22 萬 hm2）的 78%。

3.積極推進流域水資源的統(tǒng)一管理和調(diào)度

2005年10月，甘肅省政府批復了《石羊河流域水資源分配方案》，按照《方案》的規(guī)定和要求，在甘肅省水利廳石羊河流域管理局的牽頭組織下，在武威市各級水行政主管部門的積極配合下，做了大量切實有效的工作，連續(xù)4年全面完成了年度分調(diào)水任務。2006—2009年10月，涼州區(qū)向民勤下泄水量25906.05萬m3，景電二期工程向民勤調(diào)水20 448.46萬m3。蔡旗斷面過水總量達到7.169億m3。

4.狠抓灌區(qū)節(jié)水改造工程建設(shè)

截至10月底，重點治理灌區(qū)節(jié)水改造項目完成投資10.08億元，占下達投資計劃的51%；完成干支渠改建492.2km，占71%；完成田間渠灌工程配套 62.18萬畝 （4.14萬 hm2），占77%；管灌配套18.33萬畝 （1.22萬hm2），占92%；大田滴灌配套 9.505萬畝（0.63 萬 hm2），占 49%；溫室滴灌配套 1.388 萬 畝 （0.092 5 萬 hm2）， 占9.9%；落實日光溫室建設(shè)資金補助中央資金2.46億元，占36.4%。

5.大力發(fā)展以日光溫室為主的設(shè)施農(nóng)業(yè)，積極探索多種節(jié)水增收模式

重點治理啟動后，建設(shè)日光溫室11.4 萬畝（0.76 萬 hm2）。 目前，武威市90%以上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)建有日光溫室，其中千畝以上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)達到15個，并建成了一批蔬菜專業(yè)批發(fā)市場，組建了各類產(chǎn)銷公司及協(xié)會。把設(shè)施農(nóng)業(yè)增收和大田節(jié)水增收結(jié)合起來，推廣大田節(jié)水、特色林果、勞務輸出、生態(tài)移民和免耕少灌、膜下滴灌、全膜壟作栽培等模式，積極探索了多種節(jié)水增收途徑。

6.節(jié)水型社會建設(shè)試點工作全面推進

制定水權(quán)、水價等一系列水資源管理政策。進一步擴大和規(guī)范農(nóng)業(yè)綜合節(jié)水示范點建設(shè)，節(jié)水灌溉總面積達到233.4萬畝（15.56萬hm2）。工業(yè)企業(yè)和城區(qū)節(jié)水試點突出示范了分戶計量、器具改造、技術(shù)應用等內(nèi)容，推廣節(jié)水新工藝、新器具。

流域重點治理實施以來，干部群眾的思想觀念、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、水資源管理以及生態(tài)環(huán)境等都發(fā)生了較為深刻的轉(zhuǎn)變。

一是干部群眾的思想有了較大轉(zhuǎn)變。近3年來，武威市上下堅持學習、宣傳、解讀《規(guī)劃》，開展“落實科學發(fā)展觀和石羊河流域重點治理，我們怎么辦”大討論活動，舉辦石羊河流域重點治理規(guī)劃縣級干部學習研討班，組織宣講團在市直各部門和單位宣講解讀《規(guī)劃》，組織基層干部和農(nóng)民群眾學習《規(guī)劃》、討論《規(guī)劃》，同時，通過各種新聞媒體開展了大規(guī)模、大范圍的宣傳教育工作。通過以上措施，干部職工和農(nóng)民群眾逐步了解熟悉了 《規(guī)劃》內(nèi)容、措施、任務和目標要求，對重點治理重要性的認識明顯提高，參與水權(quán)制度改革、日光溫室建設(shè)、灌區(qū)節(jié)水改造的主動性、積極性不斷增強，由剛開始的被動治理變?yōu)楝F(xiàn)在的主動治理，思想觀念發(fā)生了較大轉(zhuǎn)變。

二是農(nóng)業(yè)灌溉方式有了較大轉(zhuǎn)變。多年來，武威農(nóng)民群眾習慣了大水漫灌、廣種薄收的生產(chǎn)方式。現(xiàn)在，隨著石羊河流域重點治理工作的逐步推進，尤其是在實施水權(quán)制度改革和采取關(guān)井壓田的措施后，流域內(nèi)的農(nóng)民第一次感覺到了用水的陣痛，用水方式也在陣痛中發(fā)生了變化，節(jié)水觀念和節(jié)水意識增強，節(jié)水就是省錢的道理正逐步深入人心。

三是農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)有了較大轉(zhuǎn)變。出臺行業(yè)用水定額，安裝智能化計量設(shè)施，推行用水總量控制與定額管理后，改變了原有的用水方式，有效地促進了種植結(jié)構(gòu)的調(diào)整和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。武威市各縣（區(qū)）依據(jù)不同的區(qū)位優(yōu)勢，圍繞種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)、藥草產(chǎn)業(yè)、林果業(yè)，大力調(diào)整農(nóng)業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)，優(yōu)化糧經(jīng)飼種植比例。以區(qū)域特色資源為基礎(chǔ)，以提高整體效益為目標，抓特色產(chǎn)業(yè)，建產(chǎn)業(yè)基地，引龍頭企業(yè)，帶農(nóng)戶發(fā)展，產(chǎn)業(yè)化進程明顯加快，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)進一步優(yōu)化。

四是農(nóng)民增收方式有了較大轉(zhuǎn)變。在發(fā)展日光溫室促進農(nóng)民增收的基礎(chǔ)上，各級政府積極探索促進農(nóng)民增收的途徑。一是支持農(nóng)民種草養(yǎng)畜，至2009年11月底武威全市建成規(guī)模養(yǎng)殖戶12.5萬戶，發(fā)展草地面積3 552萬畝（236.8萬 hm2）。 2009年禽畜養(yǎng)殖量達到1397.3萬頭。二是支持勞務輸出和務工經(jīng)商，近3年，勞務輸出約106萬人，創(chuàng)經(jīng)濟收入55.74億元。三是支持經(jīng)濟林果業(yè)的發(fā)展，以桃、梨、杏為主的經(jīng)濟林果約30萬畝（2萬hm2）。

五是水資源管理方式有了較大轉(zhuǎn)變。建立了由流域管理機構(gòu)、市、縣區(qū)、灌區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、用水戶協(xié)會、用水戶參與的七級水量分配和管理體系，將水量、電量細化落實到了機井、地塊、作物和輪次，安裝地下水智能化計量控制設(shè)施，實行刷卡充值、刷卡取水，取水量逐井按輪次進行控制。

六是生態(tài)環(huán)境惡化的狀況有了較大轉(zhuǎn)變。武威市總用水量和地下水開采量呈逐年減少趨勢，局部地區(qū)地下水位開始回升或下降減緩，流域內(nèi)生態(tài)環(huán)境出現(xiàn)了向良性化方向轉(zhuǎn)變的趨勢。武威市地下水控制開采量已由治理前的11.053億m3消減到2008年的8.569億m3，消減地下水開采量2.484億 m3。 據(jù)水文部門 2006、2007兩年的觀測數(shù)據(jù)，民勤縣布設(shè)的65眼觀測井中有30眼觀測井水位在上升，13眼觀測井的水位下降的速度有所減緩，19眼觀測井的水位下降的速度仍在加劇，3眼觀測井的水位沒有變化。另據(jù)觀測資料顯示，民勤縣近3年地下水水位下降幅度有所減緩，1998—2006年的平均下降速度為0.637m/a，2006—2007 年度下降幅度為0.609 m/a，2007—2008年度下降幅度為 0.405 m/a，2008—2009年度下降幅度為0.287 m/a，總體上與 1998—2006年的年平均降幅相比，減緩約0.35m/a。

二、科學對待流域重點治理中出現(xiàn)的問題

目前，流域重點治理工作總體進展順利，但在實施過程中也出現(xiàn)了一些新的情況和問題。主要是農(nóng)民對關(guān)井壓田、設(shè)施農(nóng)業(yè)接受程度還不高，壓減耕地反彈；基層干部工作方法簡單，干群關(guān)系處理還不夠好；新增機井零控制，工業(yè)用水難以保障；水權(quán)制度落實中智能化計量設(shè)施管理難度大；生態(tài)修復效果監(jiān)測難，等等。對待這些問題，一定要正確認識，科學分析。石羊河流域重點治理的復雜性超越了一般內(nèi)陸河流域治理的范疇，是一項綜合性系統(tǒng)工程。實施石羊河流域重點治理是改善流域生態(tài)環(huán)境的根本性措施，也是落實科學發(fā)展觀的試金石。

石羊河流域問題的形成、積累，決定了流域治理的長期性。石羊河流域的問題由來已久，有自然氣候變化、地理原因，也有長期以來水資源過度開發(fā)利用、粗放管理等人為因素。石羊河流域問題的解決不可能一蹴而就，生態(tài)修復，尤其是地下水的恢復、荒漠植被的再生、人工綠洲與自然綠洲的合理保護需要一個長期的過程，需要綜合的措施和一系列的技術(shù)支撐及體制機制保障。尤其是要解決好農(nóng)民節(jié)水增收的問題，只有如此，才能保證治理成效，實現(xiàn)流域治理的長治久安。《石羊河流域重點治理規(guī)劃》確定的治理措施決定了流域治理的艱巨性。石羊河流域治理成敗的關(guān)鍵是節(jié)水和增收，節(jié)水才能保障生態(tài)修復，增收才能實現(xiàn)治理目標。其核心都涉及人的行為改變，也就是要改變千百年來流域農(nóng)民養(yǎng)成的用水模式和生產(chǎn)方式，這個轉(zhuǎn)變要通過政府引導、經(jīng)濟調(diào)節(jié)、農(nóng)民參與才能實現(xiàn)，任務十分艱巨。重點治理所要達到的目標，決定了流域治理的復雜性。從治理的目標要求看，既要考慮流域上中游的用水問題，又要考慮生態(tài)修復的問題和下游30多萬人的生存問題；既要考慮地表水量調(diào)度、地下水量控采的問題，又要考慮現(xiàn)有人工綠洲維持和可持續(xù)發(fā)展的問題；既要考慮關(guān)閉機井、壓縮配水面積和降低總用水量的問題，又要考慮農(nóng)民增收問題等。因此，要充分認識石羊河流域治理的長期性、艱巨性和復雜性，做好打硬仗和持久戰(zhàn)的思想準備。

三、需要繼續(xù)深入推進的幾項工作

石羊河流域重點治理全面實施以來，得到了水利部強有力的指導，部黨組對石羊河重點治理提出了明確要求。

按照規(guī)劃，2010年是流域治理中期目標年，也是治理的關(guān)鍵時期，要下大力氣在幾個方面繼續(xù)深化。

1.水權(quán)制度落實方面

既要重視水資源的科學配置，也要進一步加強灌區(qū)對用水的控制管理和監(jiān)督；既要做好地表水資源的統(tǒng)一調(diào)度管理，更要加強地下水的管理和控制。只有地表水下泄到位，地下水控采到位，總量控制與定額管理措施到位，重點治理的目標才有可能實現(xiàn)。

2.設(shè)施農(nóng)業(yè)建設(shè)方面

設(shè)施農(nóng)業(yè)是結(jié)構(gòu)調(diào)整的大方向，要搞好節(jié)水技術(shù)和其他配置措施的建設(shè)，適度發(fā)展暖棚養(yǎng)殖。目前，有能力、有條件或接受程度高的地方日光溫室建設(shè)得到了有效推進。下一步，要深入宣傳，廣泛發(fā)動群眾，轉(zhuǎn)變思想認識，同時還要進一步解決好土地流轉(zhuǎn)、建設(shè)投資、技術(shù)服務、銷售服務、勞動力等方面的難點問題。要建立健全資金保障體系和產(chǎn)銷運營機制，進一步完善質(zhì)量檢測檢驗體系，穩(wěn)固現(xiàn)有市場，加強瓜菜產(chǎn)品宣傳推介，不斷開拓新市場。

3.新型工業(yè)化方面

武威是一個傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)城市，農(nóng)業(yè)以種植業(yè)為主，工業(yè)企業(yè)大都以農(nóng)產(chǎn)品加工為主，耗水量大，附加值低。要解決武威發(fā)展的問題，就必須發(fā)展新型工業(yè)，重視二三產(chǎn)業(yè)的聯(lián)動，發(fā)展陽光產(chǎn)業(yè)；同時，要加強對工業(yè)用水的研究，探索水權(quán)轉(zhuǎn)讓的辦法，研究工業(yè)發(fā)展對水環(huán)境污染的管理辦法，要采取有保有壓的政策，鼓勵發(fā)展低耗水產(chǎn)業(yè)，限制新上高耗水項目；要不斷增加工業(yè)的配置水量，支持工業(yè)的發(fā)展，以工業(yè)發(fā)展來帶動農(nóng)業(yè)發(fā)展或反哺農(nóng)業(yè)。

4.農(nóng)民增收方面

農(nóng)民增收的問題，不能簡單與治理措施掛鉤，要多方面思考，深層次研究，多途徑探索。只要是能夠提高用水效益、促進農(nóng)民增收的措施，都要全力推進，要破除故步自封和墨守成規(guī)的思維定式，以不斷創(chuàng)新的理念和科學的態(tài)度探索增收的途徑和路子。

5.群眾參與治理方面

由于缺乏有效的約束管理體制和自身利益的驅(qū)使，農(nóng)民用水者協(xié)會參與水權(quán)制度改革的主動性和積極性不高。要進一步研究制定農(nóng)民用水者協(xié)會運行的有效機制，調(diào)動農(nóng)民用水者協(xié)會的積極性和主動性，吸引農(nóng)民群眾參與水權(quán)配置方案的討論，參與用水、管水、水票流轉(zhuǎn)管理等，積極采納用水戶的合理化建議，尊重用水戶的合法權(quán)益，促進其參與水權(quán)制度的落實。

6.治理長效機制建設(shè)方面

石羊河流域治理的關(guān)鍵是要建立健全長效的治理體制和運行機制。如流域水資源統(tǒng)一管理的體制和水資源的調(diào)度機制、地下水的控制開采監(jiān)督管理機制、農(nóng)民用水者協(xié)會的運行機制、促進農(nóng)民增收的技術(shù)服務和政策引導機制、教育和培訓機制、目標管理考核機制、責任追究機制等。

7.治理效果監(jiān)測方面

重點治理措施實施后，要對治理的生態(tài)效果、經(jīng)濟效果和社會效果進行評價。規(guī)劃中約束性指標和控制性指標非常具體，特別是水量的配置、壓減的配水面積、下泄水量、地下水開采量和下游生態(tài)修復等，都有定量的規(guī)模和指標，如何科學地反映這些指標、科學地體現(xiàn)治理效果，是個非常嚴謹?shù)膯栴}。要充分發(fā)揮各方面的力量，建立科學的監(jiān)測體系，做好重點治理項目實施效果的跟蹤、監(jiān)測和評估工作，及時總結(jié)經(jīng)驗，形成實事求是、有說服力的結(jié)論。

8.協(xié)調(diào)宣傳方面

石羊河流域重點治理工作實行地方行政首長責任制，市縣政府是實施《規(guī)劃》的主體。但石羊河流域重點治理又是國家項目，治理工作受到社會各界的普遍關(guān)注，因此，既要按照規(guī)劃的思路、措施和任務全面推進治理工作，又要加強與各方面的銜接和溝通，建立定期匯報制度和專家咨詢制度，形成上下聯(lián)動，部門配合，及時溝通，合力攻堅推進治理的局面。要注意輿論的引導和宣傳，為石羊河治理營造良好的社會氛圍。