加強三峽水庫管理促進區域經濟社會可持續發展

蔡其華

（水利部長江水利委員會，430010，武漢）

一、三峽工程及三峽水庫的戰略地位

三峽工程作為中華民族的千秋偉業，經過百年夢想、40年論證、17年建設，即將全面發揮防洪、發電、航運等綜合效益。三峽工程在長江流域乃至全國的經濟社會可持續發展中占據重要的戰略地位；三峽水庫作為巨型淡水資源寶庫，其戰略定位更是逐步凸顯。

1.三峽工程是保障長江中下游防洪安全的骨干工程

三峽工程地理位置優越，水庫防洪庫容達221.5億m3，能有效攔蓄長江上游洪水，減少中下游分蓄洪量，防洪作用顯著，是長江堤防、水庫、蓄滯洪區等組成的綜合防洪體系中不可替代的控制性骨干工程。工程建成后，可使荊江河段的防御能力提高到百年一遇，能夠有效保障防洪保護區1500萬人民生命財產安全；遭遇千年一遇或1870年特大洪水時，通過三峽水庫的調蓄，配合蓄滯洪區的運用，可避免荊江兩岸發生毀滅性災害。

2.三峽工程是當今世界上最大的清潔能源工程

三峽電站裝機容量2250萬kW，多年平均年發電量近1000億kWh，是當今世界上最大的水力發電站，也是最大的清潔能源工程。與同等規模的火電站相比，三峽電站每年可減少燃燒原煤約5000萬t，減少排放二氧化碳約1億t、二氧化硫約100萬t、一氧化碳約1萬t、氮氧化物約37萬t，以及大量的廢水廢渣等。三峽電站還具有巨大的調峰能力，能有效提高電網供電質量，對于保障能源供應、改善能源結構，具有十分重要的意義。

3.三峽工程使長江干流成為名副其實的黃金水道

三峽工程建成后，長江干流宜昌至重慶段眾多險灘被淹沒，660多km航道得到根本改善，通航能力得到極大提升，長江水運單向通過能力由建庫前的1000萬t提高到5000萬t以上，萬噸級船隊可由上海、武漢直達重慶。同時，通過三峽水庫調節，長江中游枯水期部分淺灘河段的航運條件也可得到改善。長江作為東西部交通大動脈的作用日益增強，長江干流成為名副其實的“黃金水道”，將有力促進流域區域經濟社會快速發展。

4.三峽水庫是我國最大的戰略性淡水資源寶庫

我國人均水資源不到世界平均水平的30%，水資源缺乏且時空分布不均是制約經濟社會發展的重要因素。三峽水庫水量充沛，壩址多年平均年徑流量4500億m3，庫水位175m時水庫總庫容達393億m3，且水質清潔，區位適中，高程適宜，調節、調水能力強，對于保障庫區和長江中下游地區用水安全、實現我國水資源優化配置具有重要戰略意義。

5.三峽庫區將成為長江流域的重要生態屏障

三峽工程位于長江上游和中下游的接合部，控制流域面積100萬km2，水庫上鄰長江上游珍稀特有魚類國家級自然保護區，下接中下游江湖復合生態系統，是流域生態環境保護和修復的主要控制節點，具有顯著的生態效益。通過三峽水庫的調節，壩下游枯水期可比天然情況下增加流量1000～2000 m3/s，能較好地改善壩下游枯水期的用水和水質條件。同時，還可改善水生生物的棲息和繁殖條件，大量減少洞庭湖泥沙淤積，延長洞庭湖壽命，避免或減緩長江中下游地區瘟疫、血吸蟲等傳染病暴發流行等。三峽庫區在國家國土主體功能區劃中被確定為限制開發區，在國務院《關于推進重慶市統籌城鄉改革與發展的若干意見》中被確定為長江流域的重要生態屏障，相關措施的實施將對保障庫區和中下游水生態安全發揮重要作用。

實踐證明，三峽工程已發揮了巨大的綜合效益。除防洪效益外，還承擔了枯水期給下游補水的功能，2009年1月至4月中旬、11月底至12月兩個時間段對長江中下游補水127.3億m3。三峽電站26臺機組已累計發電約4000億kWh，源源不斷的清潔能源送至華中、華東、華南等地，有力地促進了各地經濟社會發展。三峽雙線五級船閘已安全穩定運行6年，累計通過貨運量突破3億t，超過三峽蓄水前葛洲壩船閘22年貨運量的總和。三峽工程也為庫區帶來了難得的發展機遇，庫區產業結構不斷優化，基礎設施得到明顯改善，社會事業不斷發展。

二、三峽水庫管理面臨的壓力和挑戰

在看到三峽工程巨大的經濟效益、社會效益和生態效益的同時，也應該認識到，隨著三峽工程由建設期逐步過渡到運行管理期，三峽水庫各種資源開發利用活動日趨頻繁，有關水庫管理的矛盾和問題也逐漸凸顯。三峽工程涉及湖北、重慶兩省（直轄市）和眾多涉水部門，管理任務十分艱巨。對三峽水庫進行科學管理，是三峽工程能否正常發揮其防洪、發電、航運等巨大綜合效益以及能否有效實現流域防洪與水資源統一管理和調度的關鍵環節，也是落實法律、行政法規賦予水行政主管部門和流域管理機構的水行政管理職能、加強三峽水庫水行政管理、建立和完善《中華人民共和國水法》確立的水資源統一管理和流域管理與行政區域管理相結合的水資源管理體制的客觀要求。當前三峽水庫管理主要面臨三大壓力：

1.生態環境壓力

盡管三峽庫區及相關區域的生態環境質量總體良好，與蓄水前相比基本保持穩定，但由于三峽工程的生態環境影響具有長期性和復雜性，很多影響有一個逐步顯現的過程。同時，隨著流域經濟社會的快速發展以及全球氣候變化等，三峽水庫生態環境保護仍面臨巨大的壓力和挑戰：一是支流庫灣水華頻發。三峽水庫蓄水前庫區支流未發生水華，蓄水運行后庫區支流回水區和部分庫灣的水體富營養化問題日漸顯現，部分支流庫灣水華頻繁發生，水華類型總體上呈現由河流型硅甲藻類向湖泊型藍綠藻演變的趨勢，對周邊居民飲水安全和水庫水質安全構成潛在影響。二是消落區治理與管理難度加大。三峽工程正常蓄水位是175 m，而汛期限制水位是145 m，壩前年水位變幅達30 m，5年一遇汛期消落區出露陸地面積達271.5km2。巨大的水庫消落區形成后，原陸生環境轉變為冬水夏陸交替環境，消落區的污染物在地表徑流或水庫水位上漲時進入水域，將對水庫水質產生較大影響。三是潛在危險源對庫區水資源形成巨大威脅。三峽庫區城鎮和工業布局基本上是集中在庫區兩岸，特別是沿岸的化工園區、化工企業較多，而且庫區航運發達，運輸危險品的船舶眾多，這些都成為影響水庫水質安全的潛在危險源。四是庫區地質災害仍然嚴重。三峽庫區地形、地質與岸坡巖土結構復雜，加之雨量豐沛、暴雨多，歷來是地質災害易發地區。特別是三峽水庫蓄水至175m后，庫岸水文地質條件將發生變化，隨著水位漲落頻度的加大，對庫岸邊坡穩定的影響也將加大，且這種影響將是長期的。

2.調度管理壓力

作為綜合性水利樞紐，三峽工程承擔著多方面的任務，應以實現綜合效益最大化為根本目的。同時，三峽工程也是一項重大的生態系統工程，要始終把防洪安全和生態環境安全等公益性的目標放在最重要的位置，發電與航運調度要服從于防洪和生態調度。目前，受管理體制制約，三峽工程的防洪、發電、航運等由不同的管理部門分別行使管理職責，各部門對三峽水庫的運行與管理各有不同的要求，實現統一調度難度較大。

3.發展與穩定壓力

三峽庫區是國家連片貧困區、百萬移民安置區、生態脆弱區和地質災害多發區，庫區農村人口密度達359人/km2，是全國平均數的2.6倍和同類型山地丘陵的4倍以上，人口與資源和環境的矛盾突出，移民安穩致富與經濟發展、社會轉型矛盾交織，問題十分復雜，解決難度較大。加之三峽庫區是三峽工程受影響區，其經濟社會發展程度與三峽工程受益區相比仍存在較大差距，直接影響到庫區社會穩定。如何以三峽庫區為重點，與城鄉統籌改革試驗、中部崛起有機結合，將移民安穩致富與全面小康社會目標相銜接，加大階段性的扶持政策力度，推進庫區人口適當轉移和產業結構調整，建設資源節約型、環境友好型社會經濟結構，保持經濟社會與生態環境協調發展，建設和諧穩定新庫區，將是各有關部門、庫區各級政府面臨的重大難題。

三、加強三峽水庫管理的原則和對策

三峽水庫是長江流域防洪控制性骨干工程，在實施流域治理開發與保護、實現流域水資源可持續利用、促進經濟社會可持續發展中發揮著重要而關鍵的作用，管理和保護好三峽水庫，是包括長江委在內的水利部門的法定職責，也是各相關部門和有關地方政府的重要使命。

加強三峽水庫管理，必須堅持三個原則：一是堅持統籌兼顧。在三峽水庫管理中，要始終把防洪安全和生態環境安全等公益性的目標放在最重要的位置，在實現三峽工程多種功能目標的過程中，使三峽水庫的綜合效益得以充分發揮。二是堅持依法行政。三峽水庫管理必須嚴格遵循水法、防洪法、水污染防治法、水土保持法等法律和防汛條例、水庫大壩安全管理條例、取水許可和水資源費征收管理條例、河道管理條例、長江河道采砂管理條例、長江三峽工程建設移民條例等行政法規，以及2008年國務院批準的水利部“三定”方案等，做到依法行政、依法治庫。三是堅持統一管理。作為流域特大型水庫，水資源管理依然是三峽水庫管理的核心，三峽工程建成后運行管理必須符合國務院水行政主管部門負責全國的水資源統一管理以及流域管理與行政區域管理相結合的管理制度的規定，只有這樣，才有利于三峽水庫水資源的合理開發、高效利用、科學配置、全面節約和有效保護，實現工程綜合效益的最大化。

當前和今后一個時期，要重點做好以下六項工作：

1.科學統籌庫區規劃

要考慮三峽庫區生態環境保護、移民安穩致富、三峽工程對長江中下游的影響、三峽水庫水資源戰略配置以及庫區地質災害防治等多方面的情況，抓緊實施三峽庫區治理與保護的綜合規劃，為庫區經濟社會發展提供保障。同時，要按照水法及三峽水庫調度和庫區水資源與河道管理辦法，盡快制定三峽庫區水資源保護規劃，根據庫區水資源現狀和經濟社會發展對水資源的需求，以及近期防治水污染的實際能力，提出各水功能區的納污能力并確定污染物排放總量，實行入河污染物排放總量控制，逐步實現水生態保護目標。要根據三峽水庫蓄水情況，進一步完善三峽水庫岸線利用管理規劃，確保庫岸穩定。

2.進一步強化庫區水資源保護

確保三峽水庫一庫清水是我們義不容辭的責任。作為流域管理機構和地方各級水行政主管部門，要根據法律、法規有關水資源管理的規定，結合三峽工程的特點，全面落實最嚴格的水資源管理制度，在庫區水功能區劃、庫區水域納污能力的核定與限制排污總量意見的提出、入河排污口設置的審批、飲用水水源區保護、水質監測、重大水污染事件的應急響應等方面切實加大三峽水庫水污染防治力度。庫區兩岸地方政府要從控制污染源排放和轉變經濟發展方式兩個方面狠抓減排工作，以三峽庫區水功能區劃和污染物限排意見為依據，采取源頭控制和末端治理相結合的措施，切實維護庫區優良生態。要進一步加大庫區地質災害防治力度，按照監測為要、搬遷為先、城鎮為重、綜合考慮的要求，做好地質災害防治工作，確保庫區人居安全。

3.著力抓好水庫調度管理

要按照“安全、科學、穩妥和漸進”的原則，在滿足防洪要求和減少庫尾重慶主城區航道泥沙淤積的前提下，統籌防洪、興利與生態，運用先進的調度技術和手段，通過采取汛末提前蓄水時間、增加9月份的蓄水量并對蓄水期間的水位分時段控制等措施，對三峽水庫進行實時調度。盡可能利用汛末洪水資源，使得汛末盡可能蓄至正常蓄水位175 m，全面充分發揮三峽水庫的綜合效益，把對壩下游和庫區水生態造成的負面影響控制在最低限度。與此同時，要在深入研究控制性水庫群防洪作用及對生態環境影響的基礎上，研究制定以三峽水庫為核心的控制性水庫群聯合優化調度方案。

4.切實加強庫區水行政管理與監督

在三峽水庫運行管理期，要重點加強庫區河道周邊溝河庫汊管理，在水工程規劃同意書、河道管理范圍內建設項目、水土保持建設方案管理方面加強行政審批，制止各種違法建設行為，杜絕庫汊圍填、圍網養殖現象，確保三峽水庫的防洪庫容不被侵占。要加強三峽庫區水行政監督執法，切實履行職責，加強執法巡查，糾正違章行為，嚴查庫區涉河工程非法建設案件，規范庫區水事活動，維護庫區良好的水事秩序。要建立流域與地方聯合執法制度、信息通報制度和巡查制度，確保監督執法及時有效。

5.積極開展三峽水庫管理立法研究

三峽水庫管理涉及水利、國土資源、交通、環保、農業、林業、城建、發改等多個部門，在涉及跨行業、跨部門的一些事項的協調方面，部門規章難以發揮作用。要積極開展立法前期研究，推動國務院出臺三峽水庫管理條例，統籌協調各部門和行政區域的管理，將三峽水庫納入流域管理的軌道，對三峽水庫水資源實行嚴格的統一管理，進一步完善三峽水庫法律法規體系。

6.扎實做好水庫管理基礎性工作

要盡早劃定三峽水庫管理和保護范圍，為水庫水資源與河道管理工作提供基礎條件。抓緊完善和優化長江流域防御洪水方案和洪水調度方案，盡快制定三峽庫區及下游河段水量分配方案。進一步完善三峽水庫綜合監測體系，使監測信息的及時性、綜合性、準確性、完整性、序列性更強，積累完整系列基礎資料，滿足科學認知和預測需要。著力提高綜合信息的在線監測、快速匯集、實時處理、實時分析能力，提升應對水庫水質、生態環境、地質災害、中下游河勢穩定等問題的決策以及突發事件及時預警的能力。

加強三峽水庫管理，促進區域經濟社會可持續發展是社會各界的共同責任，也是長江治理開發與保護的長期任務。讓我們在黨中央、國務院的正確領導下，同心同德，群策群力，采取切實措施依法科學管理，為永葆三峽水庫一庫清水，確保三峽工程的社會、經濟和生態效益的全面發揮而不懈努力！