水文部門固定資產(chǎn)內(nèi)部控制淺議

徐延忠

（河北省水文水資源勘測局，050031，石家莊）

水文部門是水利的前期工作部門，是國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的基礎(chǔ)部門，是社會公益性部門，在水利部水文管理機(jī)構(gòu)指導(dǎo)下，由省級機(jī)構(gòu)（以下簡稱省局）和地市級機(jī)構(gòu)（以下簡稱直屬局）組成。水文部門利用擁有的各種固定資產(chǎn)，通過監(jiān)測各種水文數(shù)據(jù)，揭示水資源變化規(guī)律，為各級政府防汛、抗旱、實(shí)施水資源管理及有關(guān)經(jīng)濟(jì)建設(shè)提供水文服務(wù)。固定資產(chǎn)是水文部門實(shí)現(xiàn)服務(wù)社會的重要物質(zhì)支撐和保證。

一、水文固定資產(chǎn)狀況決定實(shí)施內(nèi)部控制的必要性

1.固定資產(chǎn)特點(diǎn)的要求

水文部門的固定資產(chǎn)主要由上級財(cái)政撥款形成，主要有水文測報(bào)儀器設(shè)備，水質(zhì)監(jiān)測、分析儀器設(shè)備，水文測報(bào)交通工具等，分布于全省各地市及所轄河、湖、洼、淀周邊，具有品種多、數(shù)量大、價(jià)值高、使用地點(diǎn)分散等特點(diǎn)。這些特點(diǎn)決定了水文部門固定資產(chǎn)管理難度大，應(yīng)實(shí)施必要的內(nèi)部控制。

2.固定資產(chǎn)現(xiàn)有存量的要求

近年，隨著各項(xiàng)改革不斷深入，國家為促進(jìn)水文事業(yè)發(fā)展，加大了對水文部門的投入，水文部門占有、使用固定資產(chǎn)的規(guī)模、數(shù)量迅速增長。根據(jù)河北省水文2009年度部門決算數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，全省水文部門固定資產(chǎn)價(jià)值量平均占全部資產(chǎn)價(jià)值量的93%。水文部門固定資產(chǎn)在本單位總資產(chǎn)結(jié)構(gòu)中占有絕大比重，產(chǎn)生管理漏洞的概率和進(jìn)而產(chǎn)生固定資產(chǎn)流失等的潛在風(fēng)險(xiǎn)不斷加大，加強(qiáng)固定資產(chǎn)管理，實(shí)施內(nèi)部控制日趨緊迫。

3.建設(shè)節(jié)約型社會對實(shí)施內(nèi)部控制提出新要求

黨中央、國務(wù)院提出建設(shè)節(jié)約型社會，要求在經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的各個(gè)方面，切實(shí)保護(hù)和合理利用各種資源，提高資源利用效率。水文部門的各項(xiàng)工作都要跟上這一形勢的要求，固定資產(chǎn)內(nèi)部控制也應(yīng)作出相應(yīng)調(diào)整,重新梳理思想，梳理工作。通過適合水文特點(diǎn)的固定資產(chǎn)內(nèi)部控制體系的構(gòu)建，實(shí)施有效的內(nèi)部控制和保障措施，實(shí)現(xiàn)固定資產(chǎn)控制目標(biāo)，達(dá)到促進(jìn)水文事業(yè)發(fā)展的目的。

二、建立水文部門固定資產(chǎn)內(nèi)部控制體系的主要思路

水文部門固定資產(chǎn)內(nèi)部控制體系的建立，應(yīng)結(jié)合自身情況，制定明確的固定資產(chǎn)內(nèi)部控制目標(biāo)，通過嘗試新的控制模式，建立制度，奠定內(nèi)部控制的基礎(chǔ)，保障和促進(jìn)內(nèi)部控制措施的實(shí)施。

1.制定新的控制目標(biāo)

水文部門應(yīng)根據(jù)節(jié)約型社會的目標(biāo)和國有資產(chǎn)管理規(guī)定，制定以節(jié)約為基礎(chǔ)，以提高效率為核心，減少損失浪費(fèi)，保證安全完整，盤活存量的固定資產(chǎn)內(nèi)部控制新目標(biāo)。

2.探索固定資產(chǎn)內(nèi)部控制模式

水文部門應(yīng)樹立全省水文一盤棋的理念，探索以全省水文為依托，省局按統(tǒng)一政策對關(guān)鍵控制點(diǎn)集中控制并組織實(shí)施，水文部門各單位對一般控制點(diǎn)分別控制并實(shí)施的固定資產(chǎn)內(nèi)部控制模式。

建立水文固定資產(chǎn)內(nèi)部控制模式，要求首先確定固定資產(chǎn)關(guān)鍵控制點(diǎn)。應(yīng)根據(jù)水文部門各單位工作任務(wù)具有統(tǒng)一性、完成任務(wù)所利用水文測報(bào)儀器設(shè)備等固定資產(chǎn)具有通用性等特點(diǎn)，確定以水文儀器設(shè)備等主要固定資產(chǎn)的配置、購置、處置等主要管理環(huán)節(jié)和管理行為為關(guān)鍵控制點(diǎn)。

實(shí)施中需要克服兩種現(xiàn)象：一是應(yīng)克服水文部門各單位內(nèi)部各自為政，互不協(xié)調(diào)造成的資源分配不合理和資源獨(dú)享現(xiàn)象；二是應(yīng)克服水文部門各單位自成一體，互相獨(dú)立，為小集體利益爭項(xiàng)目、爭配置、爭購置，造成固定資產(chǎn)積壓閑置，進(jìn)而形成固定資產(chǎn)浪費(fèi)和利用效率低下的現(xiàn)象。

3.建立制度，保障控制

建立水文部門固定資產(chǎn)內(nèi)部控制制度，應(yīng)按照內(nèi)部控制模式要求，遵循職責(zé)清晰、牽制制約、便于操作、合理有效的原則。

應(yīng)成立機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)組織。一是省局應(yīng)成立行政首長領(lǐng)導(dǎo)、由相關(guān)部門組成的固定資產(chǎn)內(nèi)部控制領(lǐng)導(dǎo)小組，領(lǐng)導(dǎo)水文部門的固定資產(chǎn)內(nèi)部控制，對控制效果負(fù)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，負(fù)責(zé)制定水文部門的固定資產(chǎn)內(nèi)部控制措施并監(jiān)督檢查，各直屬局也應(yīng)成立相應(yīng)機(jī)構(gòu)；二是各級領(lǐng)導(dǎo)小組對本單位的固定資產(chǎn)內(nèi)部控制效果負(fù)直接責(zé)任。

應(yīng)合理分工，協(xié)調(diào)配合。一是明確財(cái)務(wù)部門為本單位固定資產(chǎn)管理的歸口部門，負(fù)責(zé)完善相關(guān)制度，組織、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)、監(jiān)督其他職能部門的固定資產(chǎn)管理行為，負(fù)責(zé)有關(guān)信息的搜集、建立、傳遞和溝通，負(fù)責(zé)對有關(guān)風(fēng)險(xiǎn)的識別，提出應(yīng)對建議，具體負(fù)責(zé)固定資產(chǎn)價(jià)值量賬目和卡片管理；二是明確后勤部門側(cè)重實(shí)物管理，在業(yè)務(wù)等職能部門協(xié)助下，辦理固定資產(chǎn)的購置、處置、清查等具體事務(wù)；三是明確單位各職能部門負(fù)責(zé)本部門占有固定資產(chǎn)的使用與保管，并配合有關(guān)工作。

4.加強(qiáng)內(nèi)部控制基礎(chǔ)工作

水文部門應(yīng)著力解決基礎(chǔ)層面的問題，通過宣傳教育、提高職工素質(zhì)、清產(chǎn)核資等手段奠定固定資產(chǎn)內(nèi)部控制實(shí)施的基礎(chǔ)。應(yīng)通過加強(qiáng)宣傳、教育，促使端正態(tài)度，提高認(rèn)識水平，營造水文部門固定資產(chǎn)內(nèi)部控制氛圍。固定資產(chǎn)清查是一項(xiàng)龐大工程，耗時(shí)耗力，應(yīng)加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，確定方法，明確分工，以保證清查結(jié)果真實(shí)可靠。

三、控制措施的實(shí)施

1.控制固定資產(chǎn)配置

水文部門配置固定資產(chǎn)，應(yīng)根據(jù)各單位生產(chǎn)發(fā)展情況，擔(dān)負(fù)的工作任務(wù)情況，綜合考慮實(shí)際需求、目前已占用資產(chǎn)狀況以及滿足提供的水文服務(wù)質(zhì)量要求等因素，本著節(jié)約與公平有效的原則，采用統(tǒng)一、合理的配置標(biāo)準(zhǔn)。一是以用于水文生產(chǎn)、發(fā)展的專業(yè)儀器設(shè)備、計(jì)算機(jī)等以配置使用的效率為主，其他夠用即可；二是克服追風(fēng)逐流、相互攀比心理造成的超標(biāo)準(zhǔn)配置和重復(fù)配置的浪費(fèi)行為。

（1）利用閑置固定資產(chǎn)信息庫的調(diào)劑方式

水文部門各單位配置專業(yè)儀器設(shè)備和計(jì)算機(jī)等主要固定資產(chǎn)，應(yīng)根據(jù)可能性，首先考慮調(diào)劑方式，本單位內(nèi)部優(yōu)先。調(diào)劑的含義是指水文部門各單位和單位內(nèi)部之間的橫向、縱向調(diào)劑。具體是根據(jù)固定資產(chǎn)清查結(jié)果和新固定資產(chǎn)賬，由省局職能部門建立全省水文部門各單位閑置儀器設(shè)備和計(jì)算機(jī)、交通工具等所有固定資產(chǎn)信息庫，標(biāo)注具體購置時(shí)間、原始金額、規(guī)格檔次、新舊程度等指標(biāo)和實(shí)物影像，利用網(wǎng)絡(luò)信息平臺對各單位發(fā)布，通過信息溝通，由省局職能部門組織供需方協(xié)調(diào)，辦理有關(guān)增減手續(xù)，進(jìn)行有關(guān)賬務(wù)處理，最終無償實(shí)現(xiàn)閑置儀器設(shè)備的再利用。

（2）利用網(wǎng)絡(luò)的資源共享方式

互聯(lián)網(wǎng)信息平臺建設(shè)了信息互通渠道，雖然有較大局限，但利用網(wǎng)絡(luò)打印的共享方式可以實(shí)現(xiàn)單位內(nèi)部打印機(jī)等現(xiàn)代辦公設(shè)備的有效配置，也可節(jié)約配置打印機(jī)等的資金。

（3）利用必要的購置方式

當(dāng)各種配置方式不能滿足工作需要時(shí)再考慮固定資產(chǎn)購置等方式。

2.控制固定資產(chǎn)購置

水文部門購置固定資產(chǎn)，應(yīng)本著勤儉節(jié)約、反對浪費(fèi)的原則，統(tǒng)一安排各種不同的資金渠道，考慮各單位目前固定資產(chǎn)存量，克服重復(fù)購置、超標(biāo)準(zhǔn)購置，節(jié)約寶貴的資金。

（1）編制固定資產(chǎn)發(fā)展規(guī)劃

應(yīng)由省局業(yè)務(wù)部門根據(jù)全省水文發(fā)展規(guī)劃，按5年期組織直屬局編制水文儀器設(shè)備等主要固定資產(chǎn)滾動發(fā)展規(guī)劃，經(jīng)過整理匯總后，形成水文部門的總體指導(dǎo)性購置計(jì)劃，并報(bào)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)審批，以此作為固定資產(chǎn)購置的主要依據(jù)。

（2）統(tǒng)一預(yù)算編制和固定資產(chǎn)購置

目前，財(cái)政專項(xiàng)資金實(shí)行預(yù)算管理，各單位編制預(yù)算支出計(jì)劃，省局匯總，報(bào)上級財(cái)政部門審批。水文部門應(yīng)把固定資產(chǎn)購置計(jì)劃編制和部門財(cái)政專項(xiàng)資金預(yù)算編制統(tǒng)一起來，各級財(cái)務(wù)部門在編制年度財(cái)政專項(xiàng)預(yù)算過程中，通過信息聯(lián)系，把業(yè)務(wù)部門制定的年度水文儀器設(shè)備等購置計(jì)劃納入預(yù)算統(tǒng)一管理，做到只有經(jīng)上級批復(fù)的預(yù)算才有固定資產(chǎn)購置。

（3）嚴(yán)把固定資產(chǎn)購置計(jì)劃關(guān)

省局財(cái)務(wù)部門在匯總年度財(cái)政專項(xiàng)預(yù)算時(shí)，應(yīng)充分發(fā)揮監(jiān)督檢查職能，對各單位專業(yè)儀器設(shè)備購置計(jì)劃結(jié)合總計(jì)劃作全盤考慮，通過必要的信息溝通，細(xì)致分析各設(shè)備購置計(jì)劃報(bào)告的必要性，杜絕重復(fù)和浪費(fèi)，把好固定資產(chǎn)購置計(jì)劃關(guān)，從資金支出源頭實(shí)施有效控制。對于不納入預(yù)算資金管理的固定資產(chǎn)購置，應(yīng)建立水文部門內(nèi)部的審批制度，仍然用預(yù)算計(jì)劃的方式，實(shí)行直屬局向省局和直屬局內(nèi)部的層層報(bào)批，規(guī)定購置固定資產(chǎn)品種、價(jià)值量的審批權(quán)限。要求省局和各直屬局按有關(guān)要求和價(jià)值量指標(biāo)，嚴(yán)格行使購置審批權(quán)限。

（4）利用政府采購制度

水文部門應(yīng)自覺實(shí)行儀器設(shè)備等固定資產(chǎn)購置的政府采購制度。政府采購利用招標(biāo)投標(biāo)方式的過程，是從購進(jìn)環(huán)節(jié)實(shí)施固定資產(chǎn)管理的有效途徑，也是節(jié)約固定資產(chǎn)購置資金的過程。

（5）實(shí)行統(tǒng)一購置制度

對于只需少量即能滿足水文部門所有單位需要的大型儀器、設(shè)備，如水質(zhì)監(jiān)測移動實(shí)驗(yàn)室等，實(shí)行由省局統(tǒng)一組織購置的制度。省局應(yīng)合理調(diào)度、安排有關(guān)購置資金，嚴(yán)格控制購置數(shù)量和規(guī)模。

（6）實(shí)行例外制度

為確保特殊需要，兼顧原則性和靈活性的統(tǒng)一，對于應(yīng)急防汛、抗旱和應(yīng)急水質(zhì)監(jiān)測等設(shè)備的購置，實(shí)行例外制度，在可能的情況下，由有關(guān)直屬局先辦理，后補(bǔ)手續(xù)。

（7）利用多程序控制和多行為牽制

水文部門各單位應(yīng)實(shí)行購置固定資產(chǎn)的多程序控制和多行為牽制制度。應(yīng)規(guī)定固定資產(chǎn)購置需經(jīng)過調(diào)查、論證、決策、商務(wù)談判、招標(biāo)投標(biāo)、實(shí)施等多程序步驟，各程序步驟的完成應(yīng)有多個(gè)不同經(jīng)辦人的牽制，以提高科學(xué)性，防止片面性，利于購置的有效控制。

（8）實(shí)行違規(guī)懲戒制度

省局可以嘗試用核減專項(xiàng)資金預(yù)算指標(biāo)的方式控制違規(guī)購置固定資產(chǎn)。對于經(jīng)省局認(rèn)定，無論用何種性質(zhì)資金，屬于直屬局擅自決定購置、不必要購置或超標(biāo)準(zhǔn)購置的有關(guān)固定資產(chǎn)，可以根據(jù)有關(guān)直屬局新購置固定資產(chǎn)的價(jià)值量，確定在下年度預(yù)算中，核減一定預(yù)算指標(biāo)，用于獎勵誠實(shí)守信的直屬局，相信會收到一定控制效果。

3.規(guī)范固定資產(chǎn)處置

固定資產(chǎn)處置，是指水文部門對其占有、使用的固定資產(chǎn)進(jìn)行產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓及注銷產(chǎn)權(quán)的一種行為，包括無償調(diào)出水文部門、出售、報(bào)廢、報(bào)損等。水文部門處置固定資產(chǎn)，一是應(yīng)嚴(yán)格按照審批權(quán)限層層報(bào)批，二是應(yīng)遵守評估、鑒定等申報(bào)程序，三是應(yīng)規(guī)定未授權(quán)人接近，四是處置收入要按規(guī)定管理，五是處置后的固定資產(chǎn)應(yīng)及時(shí)進(jìn)行賬務(wù)處理。通過嚴(yán)密的控制程序和手段，可以避免資產(chǎn)處置中違規(guī)違紀(jì)行為的發(fā)生，防止固定資產(chǎn)流失，維護(hù)固定資產(chǎn)安全完整。

4.引導(dǎo)固定資產(chǎn)經(jīng)營創(chuàng)收

水文部門應(yīng)加強(qiáng)固定資產(chǎn)的經(jīng)營創(chuàng)收管理。固定資產(chǎn)的經(jīng)營創(chuàng)收是指利用辦公場所、測驗(yàn)儀器設(shè)備等固定資產(chǎn)對外投資、出租出借等行為，其目的是取得投資收益、出租出借收入等。這樣做一是可以充分利用閑置固定資產(chǎn)，提高固定資產(chǎn)的使用效率；二是利用投資收益和出租出借收入，可以彌補(bǔ)本單位經(jīng)費(fèi)的不足，在現(xiàn)行預(yù)算管理體制下，可以使財(cái)政部門節(jié)約對有關(guān)單位部分財(cái)政預(yù)算資金投入，減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)。但應(yīng)注意以下三點(diǎn)，一是只能利用閑置固定資產(chǎn)對外投資、出租出借，二是需經(jīng)層層報(bào)批，三是按規(guī)定管理各項(xiàng)收益。

四、監(jiān)督與考核措施

監(jiān)督、檢查、評價(jià)、考核等措施，可以保障內(nèi)部控制制度的建立、實(shí)施和效果，應(yīng)通過這些措施的實(shí)施督促內(nèi)部控制的實(shí)現(xiàn)。

1.建立內(nèi)部審計(jì)的評價(jià)與監(jiān)督機(jī)制

建立內(nèi)部審計(jì)的監(jiān)督與評價(jià)機(jī)制，通過定期的內(nèi)部審計(jì)，對固定資產(chǎn)內(nèi)部控制制度的健全與有效性，固定資產(chǎn)購置、驗(yàn)收、保管、領(lǐng)用、處置等各環(huán)節(jié)的真實(shí)與規(guī)范性，固定資產(chǎn)經(jīng)營創(chuàng)收管理情況等提供的評價(jià)信息、審計(jì)結(jié)論以及審計(jì)建議，及時(shí)向領(lǐng)導(dǎo)報(bào)告，促使單位完善方法，改進(jìn)管理，糾正問題，彌補(bǔ)缺陷，提高固定資產(chǎn)控制行為的科學(xué)性與有效性，保障控制目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

2.建立內(nèi)部控制與年度考核的結(jié)合機(jī)制

水文部門在年度末，應(yīng)將固定資產(chǎn)內(nèi)部控制制度的建立、實(shí)施和效果作為考核年度任務(wù)目標(biāo)完成情況的一項(xiàng)內(nèi)容，以促使各單位進(jìn)一步重視固定資產(chǎn)的內(nèi)部控制工作，想方設(shè)法提高固定資產(chǎn)內(nèi)部控制水平。

[1]財(cái)政部.企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范[S].2008.

[2]財(cái)政部.事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理暫行辦法[S].2006.

[3]任紅梅.淺談水利單位的內(nèi)部控制建設(shè)[J].中國水利，2009(16).