農村水電增效擴容改造的惠農機制研究

程夏蕾，樊新中，盧小萍

（1.水利部農村電氣化研究所，310012，杭州；2.水利部農村水電及電氣化發展局，100053，北京；3.浙江省嵊州市水利水電局，312400，紹興）

農村水電是農村重要的基礎設施，在提高農村電氣化水平、減排溫室氣體、保障應急供電、保護生態環境、改善農民生產生活條件、促進農民脫貧致富等方面發揮了重要作用。1995年之前建成的上萬座農村水電站，受當時技術水平、經濟條件的制約和多年運行老化的影響，機組效率普遍較低，水能資源浪費嚴重，安全隱患多，經濟效益差，如果不盡快進行技術改造，大部分將陸續報廢，不僅損失大量清潔可再生電能，而且兼有的防洪、抗旱、灌溉、供水等綜合功能也會喪失。水利部部長陳雷在全國農村水電工作會議上提出：“要實施農村水電增效擴容工程。改造老化、低效的農村水電設施，對消除安全隱患，確保安全運行，提高資源效率，增加生產能力，降低農村電價，具有十分重要的作用。要搞好規劃，明確目標，規范標準，創新模式，在試點基礎上逐步推開。”2009年年底，水利部開始組織開展農村水電增效擴容工程規劃編制工作。目前，各項工作正在有序推進。以農村水電增效擴容改造為契機，發揮國家資金引導作用，研究建立惠農強農新機制，應作為項目實施的一項重要內容。

一、農村水電站不同的所有制形式及其惠農作用

1.所有制形式的明顯變化

20世紀90年代之前，農村水電開發皆在解決農村用電及電氣化發展戰略背景下進行，一直得到國家中央專項資金和地方政府專項資金支持，這一時期農村水電站所有制基本上以國有和集體為主。根據1996年統計數據，當時我國農村水電站所有制結構比例為國有占17.3%，集體占80.8%，其他占1.9%。在擬納入農村水電增效擴容改造項目中，國有、集體（包括參股）電站占有較大比重，數量上占70%以上，裝機容量占近80%。

從20世紀90年代末開始，隨著國家投資體制改革的啟動，電力體制改革不斷深入，農村水電站形成投資主體多元化的格局。一些原有老電站有的也通過產權制度改革，轉為股份制或私營電站，農村水電站所有制結構發生明顯變化。2009年統計數據顯示，我國農村水電站所有制結構比例為事業單位占9%，國有獨資占8%，國有控股占4%，國有參股占1%，集體占11%，其他占67%。其他類農村水電站主要有股份制或合伙制、私有制、外資等多種投資主體。如浙江省麗水市由于政府制定優惠政策，積極引導非公有制經濟投資水電的開發經營，到2007年年底，全市農村水電的所有制結構比例為集體占4.1%，國有占24.6%，股份制占71.3%。該市景寧畬族自治縣人口17萬，有1萬多人投資小水電成為股東，直接或間接參與小水電開發的人數占到全縣總人口的50%以上，家家戶戶幾乎都拿著水電站的股份，直接受益人口達7萬多。

2.惠農的主要方式和作用

農村水電所有制形式不同，農民獲得收益方式也各有不同。隨著投資體制改革的深入，新的所有制結構下，農村水電的惠農途徑也在不斷創新。

國有和集體所有制電站是山區農村集體經濟的重要來源，它促進了集體事業發展，提高了村民福利待遇。如浙江省嵊州市長樂鎮吊角灣村，地處山區，村級經濟相當薄弱。在當地水利部門的幫助下，該村于1994年建成了一座裝機容量450 kW、年發電量120萬kWh的村屬集體電站，給原本枯竭的村級集體經濟增添了活力，村集體事業很快有了起色，村民福利待遇得到了提高。運行10多年來，除了還貸，村里先后投資30萬元為全村200戶人家安裝了自來水，投資40多萬元完成了機耕路硬化，安裝了路燈；村里凡考入大中專院校的學生，每人獎勵2000元；春節時發給每位村民50元過節費，中秋節發給每位老人100元過節費；凡60歲以上的老人按年齡段每年均能享受250～400元的養老金。

股份制電站通過吸納當地村民集體或個人入股，村民直接從電站獲益，如享受廉價電，村級集體可用電站收益發展供水、交通、醫療、教育等公益事業。廣東省乳源瑤族自治縣洛水村村屬水電站裝機容量900 kW，水電站將49%的股份拿出來發動村民個人入股，全村213戶每戶1股，每股2200元，每年可獲得300～500元的分紅；51%的股份由村集體持有，收益用于發展農村集體事業，村民的農村合作醫療費用全部由村委會承擔，農房改造每戶可獲補助1萬元，村級道路硬底化、有線電視費用、村干部工資補貼等開支都靠這筆資金支付。浙江麗水市景寧畬族自治縣粗龍一級電站，擁有包括周邊3個村的200多個小股東，電站優惠給當地村民每戶每年300 kWh生活照明額度，即300 kWh以內享受0.15元優惠電價，電站還另向村委會交納5萬元的管理費用。麗水市遂昌縣安口鄉由8個村集體參股建設了裝機容量2400 kW的群力水電站，電站發電后，每年有254萬元收入，8個村4000多村民受益。

一些私營、獨資水電站通過與當地簽訂合同，或者用部分電量低價或免費供電，還有的電站每年拿出一定資金對當地村民進行補償。廣東省粵東山區某村，有23戶人家130多人，由于交通不便，通信落后，可耕地少，村民生活非常貧困。一位私營企業家了解到該村具有可開發價值的水電資源后，決定投資130多萬元建一座300kW的小水電站。經與當地政府、水利部門及村民協商后，達成協議，每年上交一定數量的管理費和稅收，并建簡易道路(可通小型汽車)1.5 km，為村民提供廉價電力，補償村民一定的征地損失。電站建設過程中，村民從勞動中增加勞務收入；電站投產后，村中兩位青年被電站聘用，負責水源、涵管及電站的維護工作，增加了村民的就業機會。

增加地方財政收入是農村水電站惠農的間接途徑之一。在水能資源豐富的縣，農村水電提供的利稅在縣財政收入中占了很大比重，許多縣的財政收入一半以上來自農村水電?？h域經濟發展帶動當地基礎設施建設、公益事業和文化產業發展，當地農民可普遍分享農村水電發展的成果。如廣東省五華縣共有小水電站260座，每年可向縣鄉兩級政府上繳2000多萬元的財政收入，是當地財政支柱。浙江省嵊州市截至2010年4月，共擁有小水電站123座，全市21個鄉鎮（街道）中有19個擁有小水電站，總裝機容量達到5.4725萬kW，多年平均年發電量1億kWh以上，年電費收入超4000萬元，上繳各種稅收300多萬元。

二、建立農村水電站增效擴容改造長效機制，增強惠農強農能力

1.增效擴容改造促進惠農強農

農村水電站增效擴容改造是提高能效、促進節能減排，消除安全隱患、保障公共安全和惠農強農的公益性工程和民生工程。對舊電站進行更新改造，能夠充分發揮農村水能資源利用效益，更好地促進惠農強農。浙江省財政每年拿出1000萬元扶持農村水電的增效擴容改造，近3年來共改造農村水電站100余座，改造后恢復和新增的裝機容量相當于原有裝機容量的40%，一批瀕臨報廢的農村水電站獲得新生，電站本身的安全隱患消除后，下游保護范圍內的農民繼續安居樂業。

農村水電站增效擴容改造的收益主要來自幾個方面：一是通過電站增容增加發電量，二是提高設備效率恢復發電量，三是電站改造后延長了電站使用壽命鞏固發電量。對實行報廢和增容的電站給予新電新價的省份，電站還可以獲得電價提高所帶來的收益。隨著農村水電電價的逐步提高，電站收益水平還會進一步提高。

2.建立增效擴容改造長效機制

電站增效擴容改造資金應采用中央補助、地方配套、項目單位自籌方式來解決。為了保證國家投入部分能惠及農民，應當有一個持續穩定的保障機制，對不同所有制電站可通過不同的機制創新來實現。

①對集體所有的水電站，國家投入部分收益權仍然給村集體。

②對集體和個人同時持股的水電站，可以將國家投入部分作為集體股增資。

③對私營或獨資的水電站，可根據其對增效擴容改造的投入，在運營模式不變的情況下，對收益進行重新分配，確保國家投資部分使項目所在地的農村集體經濟組織和農民受益。

④對已經轉制的老電站，在資產余值評估的基礎上，由鄉鎮或村集體將政府扶持資金入股，享受收益。

⑤電站改造資金不足部分，建議通過產權制度改革，盡量吸納受益范圍內的村民或村集體投資入股，籌集資金共同用于電站增效擴容改造。也可以嘗試采用合同能源管理、融資租賃等模式，募集社會資金。

⑥建立惠農強農保障機制。一是應制訂建設管理辦法和財政補助專項資金管理辦法，為項目實施提供制度保障。二是要落實好項目法人，明確其責權利關系和義務。三是要明確國有資產出資人代表，確保財政資金安全和國有資產保值增值。中央和省級配套資金形成的國有資產，其所有權歸當地政府委托的國有資產出資人，確保其收益用于為當地農民、農村和農業服務。四是其收益分配的使用方向、受益對象、受益效果等需要社會參與進行監督管理。

總之，電站增效擴容改造后可將新增收益部分按投資主體進行分配，國家投入部分收益權主要惠及當地農民，或用于改善農村基礎設施和發展醫療、教育、文化等公益事業。地方政府可委托有關部門作為國家出資方代表，建立收益分配機制，依法獲取分配收益，使農民收益落到實處。

三、結語

從20世紀90年代末開始，農村水電站逐步形成投資主體多元化的格局。盡管所有制結構發生了較大的變化，但農村水電惠及 “三農”的性質沒有改變，即始終為農村經濟社會發展服務，通過各種方式惠及著廣大山區農民。

農村水電站增效擴容改造是以提高能效、促進節能減排，保障公共安全和強農惠農為目標的公益性工程，應當得到國家和地方財政的支持，國家投入可以進一步擴大惠農強農范圍和力度。通過機制創新，可以切實保證國家投入真正使項目所在地農村集體經濟和農民受益。

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[3]周章貴,董國鋒.合同能源管理——小水電增容改造項目融資新模式[J].小水電，2009（4）.

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