城市防災減災工程建設應與應急管理相結合

王章立

（國家防汛抗旱總指揮部辦公室，100053,北京）

一、2010年城市受淹情況

2010年年初以來，我國氣候條件極端異常，江南、華南、西南、東北和西北等地先后多次發生強降雨過程，暴雨強度之大、降雨過程之多、分布范圍之廣、洪水漲勢之猛、工程損失之重、災害程度之深、城鎮受淹之多，歷史罕見。截至2010年7月底，嚴重的暴雨、洪水、山洪、滑坡、泥石流等災害，已致使全國165座縣級以上城市受淹，造成了較為嚴重的經濟損失。

二、城市洪澇災害的原因

作為政治、經濟、文化中心的城市，人口密集，財富集中，且絕大多數坐落在江河湖海之濱，不同程度地遭受江河洪水和內澇積水的威脅。新中國成立后，各級政府加強了城市防洪工作，在規劃編制、資金投入、工程建設、運行管理、社會參與等方面取得了巨大進展，但是隨著城市化進程不斷加快，城市規模不斷擴大，城市人口不斷增加，城市防洪排水設施建設和應急管理能力已越來越不適應新形勢的要求，在極端天氣事件頻發、多發的今天，往往造成嚴重的城市內澇災害。

1.極端天氣明顯增多，預測預報難度較大

受全球氣候變化的影響和城市數量的增加、范圍的擴大，以及城市“熱島效應”的加劇，城市降雨在時間和空間分布上發生了較大變化，城市遭受突發強暴雨襲擊的頻次顯著增多。但受科學技術水平的局限，目前難以對小尺度、短歷時、高強度的集中暴雨作出準確的預測預報。精度低，預見期短，給應急響應、防洪排澇工作和民眾避險轉移帶來較大難度。2010年5月7日廣州市突降暴雨，雖然有關部門提前1個小時發布了紅色暴雨預警信號，廣大市民也接收了預警短信，但是由于時間較短，未能采取有效的應對措施，大量地下場所及低洼地區的物資和居民財產被淹，損失慘重。

2.防洪工程建設滯后，城市防洪標準較低

目前，全國具有防洪任務的城市中有一半左右的城市沒有達到國家規定的防洪標準。特別是位于中小河流兩岸的大量中小城市，防洪標準遠遠低于規劃的防洪標準。一些城市雖然防御主要江河洪水的工程已達標，但防御次要河道洪水的工程標準較低，尚未形成完整的城市防洪圈，在這些江河發生較大洪水時，城市同樣受淹。此外，隨著城市化進程的加快，一些城市范圍擴展迅猛，原來大片農田變為城市，而城市防洪排澇設施建設沒有跟上。尤其是一些新興的經濟開發區或城市新區，防洪標準較低，區內人民群眾生命和財產安全受到嚴重威脅。

3.排水能力嚴重不足，現有排水系統老化

隨著城市規模不斷擴大，地面硬化及不透水面積逐漸增多，城區雨水匯集速度加快，地面下滲能力大幅度減小，產匯流量加大，城市排水系統壓力明顯加大。許多城市的排水溝渠、管網、泵站等規劃不合理，排水體系不科學，規模偏小，標準偏低。特別是一些新城區建設“重地上、輕地下”，城區地下車庫、下凹式立交橋、地下商場、地鐵等地下設施的排水建設嚴重滯后。一些城市建設截斷了排水管網，破壞了原本十分脆弱的城市排水系統。一些老城區排水系統老化失修，淤積堵塞嚴重，排水能力明顯下降。

4.城市涉水管理薄弱，河湖調蓄能力下降

近年，隨著城市人口不斷增加，城市可利用的土地資源越來越少，一些城市人水爭地現象日益突出，城市化占用城區湖塘、洼淀和行洪河道現象十分普遍，排澇河道不斷縮窄，行洪斷面減小，湖泊萎縮，容積減少，排泄和調蓄暴雨洪水的能力降低。一些單位和個人隨意向河道，甚至向排水口棄置建筑廢渣和垃圾，阻塞泄流和排水通道，進一步降低了城市河道和管網的排水能力。

5.應急管理能力較低，缺乏統一協調機構

目前，全國仍有1/5的城市沒有編制城市防洪排澇預案。一些城市防洪排澇預案措施不具體，針對性不強，可操作性差。同時，這些應急預案往往側重于災中的應急處置，被動應付，而忽視了對城市內澇的預防、預警、評估、救助和善后等進行災前、災后的應急管理。同時，城市洪澇災害是相互關聯的，一些城市的城建、市政、水利、交通等相關部門能在其職能范圍內較好地開展工作，但是一些城市由于缺乏統一指揮、統一協調的機構，不能較好地形成防災抗災合力，貽誤抗災救災最佳時機，同時也造成應急資源的浪費。這些問題與當前城市防洪應急管理需要極不適應。

6.民眾防洪意識不強，避救能力亟待提高

近年，隨著城市防洪建設的加快，城市抗御外洪的能力有了提高，不少城市居民應對突發性洪澇災害的意識淡薄，缺乏相應的防災、避險、自救、互救知識與能力。2010年廣州“5·7”暴雨時，由于相關物業管理人員缺乏防洪意識，在暴雨來襲時，一些地下車庫雖然建有防洪安全門卻沒有及時關閉，或者由于垃圾雜物及車輛擋住防洪安全門而無法關閉,致使澇水倒灌，大量車輛被淹。此外，一些城市經常受淹的低洼地帶和下凹式立交橋，缺乏必要的警示標記，遇突發暴雨極易引發人員傷亡事件。

三、城市防災減災對策

隨著極端天氣事件的增多、城市化進程的加快和城市財富的集中，城市已成為越來越淹不得、淹不起的地區。在當前形勢下，筆者認為應繼續堅持城市防災減災工程建設與加強應急管理相結合，在進一步修訂完善城市防洪排澇規劃的前提下，加強城市防洪排澇工程和非工程措施建設，同時要特別注重城市災害的預防、預警、評估、救助和善后工作，切實提高應急管理的能力和水平。

1.編制完善城市防洪規劃

按照城市防洪排澇面臨的新形勢、新要求，立足長遠，全面考慮城市在未來可能遇到的防洪排澇問題，將城市防洪排澇規劃與城市水系規劃、雨水規劃結合起來，并納入城市總體規劃，使城市防洪排澇規劃具有實用性、可行性和前瞻性，做到洪澇兼顧、綜合治理，對已編制完成防洪規劃的城市重新修訂完善，尚未編制城市防洪規劃的要抓緊編制。

2.完善城市防洪排澇工程體系

有防洪任務的城市，應根據批準的規劃與城市建設同步配套建設防洪工程和排澇設施，在注重新區建設的同時，進一步強化原有城區的防洪排澇能力。要充分利用城市公共綠地、洼地等，建設臨時調蓄澇水場所，同時特別重視低洼地區的排澇能力建設。應發揮各城市政府資金投入主導作用，全力推進城區堤防、河道、管網、泵站等工程建設，盡快達到規劃設計標準，提高城市整體防洪能力。各城市要進一步落實防洪排澇設施的管理和養護經費，及時疏浚河道，疏通排水管網，確保發揮防洪排澇作用。

3.加強城市預報預警預案

結合各城市實際，進一步加強城市水文、氣象站網建設，配備先進儀器設備，改善監測手段，加大監測密度，增加雨量遙測站點，提高城市暴雨預測精度，延長暴雨預見期。同時，要加強城市防汛工作的信息化建設，實現對城市低洼地區、立交橋、泵站出水口、主要道路及道橋和排洪河道水位變化情況的數字化管理和實時監控，并配置必要的移動視頻監測車，為城市防洪排澇工作提供及時、準確、全面的信息。此外，要根據城市經濟社會的發展和防洪排澇工程的變化，及時修訂城市防汛應急預案，切實增強預案的針對性、實用性和可操作性。

4.加強城市防洪涉水管理

城市建設中杜絕侵占河道湖泊、截斷排水管網等現象，水系調整要符合防洪排澇規劃并嚴格按照管理權限審批，發現影響防洪安全的要立即進行整改，跨汛期施工的要有度汛保安預案。山丘區的城市發展規劃、土地利用規劃避開山洪、滑坡、泥石流等地質災害易發區域，增加澇水調蓄空間，留足滲水地面，加快雨水下滲速度，努力提高城市防澇能力。可能影響防洪或容易受淹的建設項目，要認真開展洪水影響評價，嚴格履行審批手續，消除防洪安全隱患。同時，要加強城市排澇法規體系建設，規范城市建設和人類活動。

5.完善城市防洪應急體系

結合各城市實際，逐步將城市防汛組織延伸至街道、社區、企事業單位，建立城市居民區、企事業單位、低洼易澇區、地下空間、在建工程等城市防汛網絡，逐一落實責任。要建立健全城市防汛指揮部統一領導、統一協調，各部門密切配合、分工協作的應急指揮體系。進一步整合防汛、氣象、水文、城建等部門的應急資源，建立共享應急指揮平臺，將災中應急處置前移至災前預防、預警，并落實各項應急處置、救助和善后措施。在充分利用現有應急隊伍的基礎上，要逐步整合城市現有各類專業救援力量，配備先進技術裝備，形成一隊多用、一專多能的專業隊伍，不斷提高快速反應和應急處置能力。

6.提高全社會防災抗災能力

積極開展城市交通設施、給排水設施、電力設施、通信設施、防災避災設施等的防洪排澇能力評估，在此基礎上繪制和發布城市洪澇災害風險圖，以明顯標志標明可能受淹的情況，并通過電視、電臺、報紙、手機以及發放宣傳畫冊等形式，宣傳防災減災知識，讓社區、街道、企事業單位和廣大公眾了解洪澇災害風險，掌握防災避災知識。