煤礦區生態環境補償機制研究

蔣正舉，劉金平，張曉慧，楊 賀

(中國礦業大學 管理學院，江蘇 徐州 221116)

煤炭資源的開采，造成了土地、植被、水、大氣等生態環境的破壞，嚴重影響了當地居民的生存環境。生態環境補償理論，作為一種人為的強制性的環境保護手段，給人們提供了一種治理修復生態環境的全新思路。我國學者對這方面進行了大量的研究，同時借鑒了發達國家的經驗，取得了一系列成果。但現有研究都是根據“新、舊賬”來劃分修復責任主體。本文認為，為了更好的修復治理生態環境，還應區分生態環境補償對象的類型，來劃分修復責任主體、構建生態環境補償機制。

1 煤礦區生態環境補償及其機制的內涵

1.1 煤礦區生態環境補償

環境科學大辭典(1991)將自然生態補償定義為生物有機體、種群、群落或生態系統受到干擾時，所表現出來的緩和干擾、調節自身狀態、使生存得以維持的能力，或者可以看作生態負荷的還原能力。此定義從生態學的角度，強調生態系統的自凈能力，是自發的。現在的“生態環境補償”概念，一般指人為的、強制實行生態環境保護的經濟手段，是自覺地進行生態環境補償。毛顯強等(2002)[1]從經濟學的角度認為，生態補償是指通過對損害(或保護)生態環境的行為進行收費(或補償)，提高該行為的成本(或收益)，從而激勵損害(或保護)行為的主體減少(或增加)，因其行為帶來的外部不經濟性(或外部經濟性)，達到保護生態環境的目的。黃錫生(2006)[2]、王小萍(2007)[3]等從環境法學的角度認為，狹義的生態補償是指對由人類的社會經濟活動給生態系統和自然資源造成的破壞及對環境造成的污染的補償、恢復和綜合治理等一系列活動的總稱；廣義的生態補償還包括對因環境保護喪失發展機會的區域內的居民進行的資金、技術、實物上的補償、政策上的優惠，以及為增進環境保護意識，提高環境保護水平而進行的科研、教育費用的支出。高彩玲等(2008)[4]認為，生態補償的實質是以促進人與自然和諧相處為目的，以環境成本內部化為手段，通過對生態系統功能保護或恢復活動，協調“人與自然”的關系，并調整“人與人”之間的利益關系的制度安排。

綜合以上學者的觀點，本文認為，煤礦區生態環境補償是指以恢復和保護煤礦區生態環境為目的，對因煤炭資源開采而給生態環境造成污染、破壞、生態功能下降所進行的補償、恢復和綜合治理等一系列活動的總稱。生態環境補償的理論依據，是將外部成本內部化，最終目的是恢復和保護生態環境。

1.2 煤礦區生態環境補償機制

任勇(2008)[5]認為，生態補償機制是為恢復和維護區域生態系統的服務功能和改善生態環境質量，調整相關利益者因保護或破壞生態環境活動產生的環境利益及其經濟利益的分配關系，以內化相關活動產生的的外部成本為原則的一種具有經濟激勵特征的制度安排。李麗英(2008)[6]認為，狹義的煤礦區生態環境恢復補償機制，是指明確煤礦區生態環境恢復與補償的責任主體，通過政府、企業和相關受益者對恢復治理煤礦區生態環境的行為進行補償，以調整損害或保護生態環境的主體間的利益關系，提高該行為的成本或收益，體現生態環境的價值，達到促進煤礦區生態環境功能恢復或生態服務功能增值的目的。

本文認為，應從兩方面理解煤礦區生態環境補償機制。首先，煤礦區生態環境補償機制是一種制度安排；其次，煤礦區生態環境補償機制這種制度安排，能將外部成本內部化，達到煤礦區生態環境功能補償、恢復與治理的目的。因此，煤礦區生態環境補償機制，是以煤礦區外部成本內部化、修復和保護生態環境為目的，針對污染、破壞的生態環境及其生態功能下降，進行補償、修復、治理等一系列活動所作的制度安排。

2 煤礦區生態環境補償對象劃分

按照文中采用的煤礦區生態環境補償的定義，本文僅研究狹義的煤礦區生態環境補償對象，即受到污染或破壞的生態環境。為了更好的修復生態環境，筆者認為，應按照單個煤炭開采者是否具有能力修復生態環境，將煤礦區生態環境補償的對象，劃分為開采者自己可修復治理的生態環境和開采者自己難以修復治理的生態環境兩種類型。

(1)煤炭開采者可修復治理的生態環境，指煤礦區的責任區域范圍內，企業可恢復的被破壞的生態環境，主要包括采煤沉陷區和采空區的土地復墾與恢復、地表沉陷治理、水土流失治理、廢棄物占地生態系統恢復、景觀恢復投資等。

(2)煤炭開采者難以修復治理的生態環境，是指靠單個企業的力量無法完成的環境治理與恢復或者單個企業治理效益小于整體治理效益，以及責任人不明確的生態環境治理與恢復。如水資源的“引黃入晉”，森林資源的“異地營造坑木林”，區域大氣污染、水污染、固體廢物污染、土地沙漠化的治理等。

3 煤礦區生態環境補償機制構建

煤礦區生態環境補償機制作為一種機制，就需要包含一定的要素，即補償的主體、客體、主客體之間相互作用的關系以及實現的功能。我國學者普遍認為，生態環境補償機制需要解決三方面的問題，即由誰補償、補償多少、如何補償[7-9]。“由誰補償”就是確定生態環境修復責任主體和生態環境補償主體。“補償多少”就是要確定補償的標準。如何補償則是確定實施生態修復的模式、補償資金的籌集方式，以及補償資金的運作方式。

3.1 明確生態環境修復責任主體

按照“新、舊賬”分治的原則以及煤礦區生態環境補償對象的類型，確定煤礦區生態環境環境修復責任主體。對于“舊賬”，可以區分兩種情況：一是受益者明確的廢棄礦山，可以按照“誰受益，誰治理”的原則，解決這部分廢棄礦山生態環境的修復治理；二是找不到受益人的廢棄礦山，則由政府來組織治理。對于新建礦山和正在開采礦山，應區分煤礦區生態環境補償對象的類型，確定生態環境修復責任主體。對于開采者可以恢復治理的生態環境問題，煤礦開采者有責任和義務在開采的同時修復治理生態環境；對于開采者難以修復治理的的生態環境問題，則由政府來組織實施。

3.2 確定補償標準

在理論界，確定礦山生態環境補償標準，主要有損失補償法和重置成本法兩種方法。損失補償法，就是以煤炭資源開發造成的生態環境價值損失，為確定生態環境補償標準的依據。重置成本法，就是將受到損害的環境質量恢復到受損以前的環境質量所需要的成本，作為環境恢復治理補償的依據[8]。從理論上講，生態補償標準應以生態損失價值為標準。由于其計算的難度，我國大部分學者認為，生態環境補償標準應以生態環境的重置成本為依據。

3.3 生態環境補償資金的運作方式

為確保煤炭開采者在生產經營的過程中履行生態環境修復義務，應采取保證金制度。當企業修復治理驗收合格后，應將保證金及其利息歸還給企業；如果企業修復治理不合格，而且逾期不治理的，其保證金將不予退回。由政府通過征收稅費形式形成的生態環境補償基金，以及礦山環境恢復治理未達標企業交納的保證金，應通過招投標制度，將生態環境修復基金最優的配置到生態環境修復治理中，同時也要采取修復治理驗收制度。

4 結 論

煤礦區生態環境補償，是對因煤炭資源開采而給生態環境造成污染、破壞、生態功能下降所進行的補償、恢復和綜合治理等一系列活動的總稱。煤礦區生態環境補償機制，則是對這一系列活動所作的制度安排。筆者從“新、舊賬”分治的原則和生態環境補償對象的類型兩個維度，確定煤礦區生態環境修復責任主體、構建生態環境補償機制。煤礦區生態環境補償機制，包括明確生態環境恢復責任主體及其實施修復模式、明確生態環境補償主體及其補償方式、確定補償標準和制定生態環境補償資金的運作方式。

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