礦業城市轉型：挑戰、機遇與對策

陳俊楠，李洪嬪，方 敏

(1.中國國土資源經濟研究院，北京 101149；2.中國礦業聯合會，北京 100013)

1 我國礦業城市發展面臨嚴峻挑戰

礦業城市轉型是當前我國經濟社會發展面臨的重大課題。據有關統計，我國現有資源型城市118座，占全國城市總數的18%，其中礦業城市92座，包括63座煤炭城市、12座有色金屬城市、8座黑色冶金城市和9座石油城市。從產業結構來看，礦業城市一、二、三產業平均結構為8.1%、63.8%和28.1%，與全國城市產業結構相比，第二產業比重明顯偏高，第三產業發展相對滯后。從依存度來看，高度依賴型城市占全部礦業城市數量的22.11%，中等依賴型城市占全部礦業城市數量的40%，一般依賴型礦業城市占全部礦業城市數量的37.89%。從發展階段來看，屬于發展期的城市占礦業城市總數的10.2%，屬于穩定期的城市占71.4%，屬于衰竭期的城市占18.4%。礦業城市為我國經濟社會發展做出了巨大貢獻。據不完全統計，礦業城市提供著90%以上的煤炭和石油、80%以上的鐵礦石(國內部分)及70%以上的天然氣和重要礦產資源。

礦業城市為國家做出巨大貢獻的同時，隨著資源優勢的衰減、市場和產業的沖擊以及體制改革和技術創新的滯后，后續發展面臨著一系列挑戰。一是資源問題，相當一部分礦業城市的生產礦山探明資源(儲量)不足或已枯竭或趨于枯竭；礦區外圍勘探力度不夠，本地資源替補程度低；資源開發利用過程中浪費嚴重。二是結構問題，產業結構單一化，高度向礦業集中；產業鏈短，經濟效益不高；投資結構單一，發展動力不足。三是社會問題，就業渠道和收入來源單一，社會事業發展滯后，貧富差距拉大。四是環境問題，礦山環境日趨劣化，復墾治理程度低，居民生存環境面臨嚴重威脅。

2 當前礦業城市轉型面臨有利時機

一是國務院于2007年12月出臺的《關于促進資源型城市可持續發展的若干意見》，這是新中國成立以來第一次專門針對資源型城市可持續發展問題制定出臺的綜合性政策文件。文件提出了促進資源型城市可持續發展的5大任務和6大政策。圍繞資源型城市轉型中的資源接替、產業發展、生態保護、社會建設等問題，文件從建立長效機制、提供政策支持、培養發展能力等方面對資源型城市提供全面支持。6大政策措施中的其中一條是中央和省級財政要進一步加大對資源枯竭城市的一般性和專項轉移支付力度，設立針對資源枯竭城市的財政轉移支付，目前國務院已先后確定了第一批12座、第二批32座資源枯竭城市，并對這44座城市給予了財力性轉移支付支持。文件明確提出了建立健全促進資源型城市可持續發展的三大長效機制，即建立資源開發補償機制、衰退產業援助機制和完善資源性產品價格形成機制，目前國家有關部門已經在開展三大機制的研究探索和試點工作。

二是2008年下半年以來中央出臺的一系列擴內需、保增長的政策措施，包括繼續實行積極的財政政策和適度寬松的貨幣政策；不斷充實完善4萬億元投資計劃，適時出臺新的經濟刺激方案；出臺包括有色金屬產業在內的十大產業調整和振興規劃；推進財稅制度改革，實行結構性減稅。這些政策的出臺和實施，為礦城轉型在投資、財稅、金融、產業等方面創造了有利的大環境。

國際金融危機形成的倒逼機制也客觀上促使礦業城市強化危機意識，增強緊迫感，加快自主創新步伐，轉變發展方式，創建新型發展模式，在新一輪發展中贏得先機和主動權。

3 抓住機遇，應對挑戰，全面促進礦業城市轉型

為實現可持續發展，礦業城市應搶抓當前機遇，充分利用國家提供的有利政策環境,促改革,調結構，創機制，謀發展，盡早實現轉型。

3.1 提高資源勘查開發水平，增強資源保障能力

加強礦產勘查，實現找礦突破。一些礦業城市在礦區深部和外圍仍有找礦潛力，應結合新一輪礦產資源潛力評價，加強與地質勘查基金的合作，加大資金投入，擇優部署勘查工作。支持本市地質勘查企業實施跨地區兼備重組戰略，在外縣、外市、外省進行異地勘查，開展跨地區找礦，為本市礦山尋找接替資源。鼓勵地勘單位和企業利用國外風險勘查資本市場，與東道國企業合作，實施“走出去”找礦戰略。

加強資源綜合利用，提高利用效率。加強技術研發，開展大規模“三廢”資源綜合利用，開展對貧礦開發利用的研究。加強對共生伴生礦資源的綜合利用，減少資源浪費，不斷提高資源綜合利用率和經濟效益。合理設置礦業權，統一部署，整裝勘查開發，促進資源規模化開發利用。

3.2 優化產業機構，促進經濟持續發展

延長礦業產業鏈。礦業要由以低水平采、選、冶和初級加工變為以高水平采、選、冶，初級加工和精、細、深加工并舉，實現產業鏈拉長、延伸，發展產業下游鏈條相關的制造業，為接替產業發展積累資本。

發展接替產業。接續產業要根據城市功能定位，依據現有條件、市場需要，通過政府導向，由企業主體進行選擇，促進產業結構由單一產業向綜合性產業發展。大力發展非礦產業；充分利用可永續利用的綠色資源，大力發展綠色產業；勘探新資源，發展新產業；大力推進技術創新，提升產業發展能力。國家在規劃重大產業項目布局時，要考慮向礦業城市傾斜。加強中央、地方與企業之間的合作，探索建立接續產業發展基金。

3.3 加快建立資源開發補償機制，保障資源地區經濟權益

以資源原產地經濟補償為核心，以資源收益分配改革為手段，加快建立資源開發補償機制，切實保障資源地區在資源開發過程中獲得合理和足額的資源收益。

一是要理順收益分配關系，促進資源收益向資源地區傾斜。合理劃分中央和地方的收益分成，以地方為主，擴大地方的收益份額；中央所得資源收益通過轉移支付或者發展基金、項目的形式返還給地方，監督使用。

二是要合理使用資源收益，將有限資源收益轉化為可持續發展能力。中央和地方應該對所得資源收益實現專項管理，專款專用，切實用于解決資源開發帶來的問題。比如說，可以成立生態環境恢復治理基金、接替產業發展基金和社會保障基金等。生態環境恢復治理基金用于礦區生態環境治理和土地復墾。接替產業發展基金用于發展接替產業、扶植地方中小企業發展和支持社區

自助項目，社會保障基金用于發展教育、技能培訓、移民安置、再就業等。

3.4 健全資源性產品成本構成，發展環境友好型礦業

現行資源型產品成本核算制度并沒有充分考慮資源開發的安全成本、環境成本和社會成本，資源輸入型企業一方面享受高額利潤，另一方面卻將安全成本和環境成本轉移到資源型地區，企業內部成本外部化，私人成本社會化。

國務院出臺的《關于促進資源型城市可持續發展的若干意見》，首次明確了資源性產品的成本構成，要求把礦業權取得、資源開采、環境治理、生態修復、安全設施投入、基礎設施建設、企業退出和轉產等費用列入資源性產品的成本構成，切實履行企業社會責任。應該研究制定相應的資源性產品成本財務核算辦法，并建立相關的機制予以落實，礦山環境治理恢復保證金就是已經實施而且富有成效的一個例子，今后看來，可持續發展準備金、礦山閉坑保證金、安全費用提取等都是可以考慮的方向。

[1] 李雨潼.我國資源型城市經濟轉型問題研究[M]. 長春：長春出版社，2009.

[2] 關于促進資源型城市可持續發展的若干意見.2007.12.

[3] 于立.資源枯竭型城市社會穩定研究[M].北京：中國社會科學出版社，2008.