礦業(yè)城市轉(zhuǎn)型：挑戰(zhàn)、機遇與對策

陳俊楠，李洪嬪，方 敏

(1.中國國土資源經(jīng)濟研究院，北京 101149；2.中國礦業(yè)聯(lián)合會，北京 100013)

1 我國礦業(yè)城市發(fā)展面臨嚴峻挑戰(zhàn)

礦業(yè)城市轉(zhuǎn)型是當前我國經(jīng)濟社會發(fā)展面臨的重大課題。據(jù)有關(guān)統(tǒng)計，我國現(xiàn)有資源型城市118座，占全國城市總數(shù)的18%，其中礦業(yè)城市92座，包括63座煤炭城市、12座有色金屬城市、8座黑色冶金城市和9座石油城市。從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)來看，礦業(yè)城市一、二、三產(chǎn)業(yè)平均結(jié)構(gòu)為8.1%、63.8%和28.1%，與全國城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)相比，第二產(chǎn)業(yè)比重明顯偏高，第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展相對滯后。從依存度來看，高度依賴型城市占全部礦業(yè)城市數(shù)量的22.11%，中等依賴型城市占全部礦業(yè)城市數(shù)量的40%，一般依賴型礦業(yè)城市占全部礦業(yè)城市數(shù)量的37.89%。從發(fā)展階段來看，屬于發(fā)展期的城市占礦業(yè)城市總數(shù)的10.2%，屬于穩(wěn)定期的城市占71.4%，屬于衰竭期的城市占18.4%。礦業(yè)城市為我國經(jīng)濟社會發(fā)展做出了巨大貢獻。據(jù)不完全統(tǒng)計，礦業(yè)城市提供著90%以上的煤炭和石油、80%以上的鐵礦石(國內(nèi)部分)及70%以上的天然氣和重要礦產(chǎn)資源。

礦業(yè)城市為國家做出巨大貢獻的同時，隨著資源優(yōu)勢的衰減、市場和產(chǎn)業(yè)的沖擊以及體制改革和技術(shù)創(chuàng)新的滯后，后續(xù)發(fā)展面臨著一系列挑戰(zhàn)。一是資源問題，相當一部分礦業(yè)城市的生產(chǎn)礦山探明資源(儲量)不足或已枯竭或趨于枯竭；礦區(qū)外圍勘探力度不夠，本地資源替補程度低；資源開發(fā)利用過程中浪費嚴重。二是結(jié)構(gòu)問題，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一化，高度向礦業(yè)集中；產(chǎn)業(yè)鏈短，經(jīng)濟效益不高；投資結(jié)構(gòu)單一，發(fā)展動力不足。三是社會問題，就業(yè)渠道和收入來源單一，社會事業(yè)發(fā)展滯后，貧富差距拉大。四是環(huán)境問題，礦山環(huán)境日趨劣化，復墾治理程度低，居民生存環(huán)境面臨嚴重威脅。

2 當前礦業(yè)城市轉(zhuǎn)型面臨有利時機

一是國務(wù)院于2007年12月出臺的《關(guān)于促進資源型城市可持續(xù)發(fā)展的若干意見》，這是新中國成立以來第一次專門針對資源型城市可持續(xù)發(fā)展問題制定出臺的綜合性政策文件。文件提出了促進資源型城市可持續(xù)發(fā)展的5大任務(wù)和6大政策。圍繞資源型城市轉(zhuǎn)型中的資源接替、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、生態(tài)保護、社會建設(shè)等問題，文件從建立長效機制、提供政策支持、培養(yǎng)發(fā)展能力等方面對資源型城市提供全面支持。6大政策措施中的其中一條是中央和省級財政要進一步加大對資源枯竭城市的一般性和專項轉(zhuǎn)移支付力度，設(shè)立針對資源枯竭城市的財政轉(zhuǎn)移支付，目前國務(wù)院已先后確定了第一批12座、第二批32座資源枯竭城市，并對這44座城市給予了財力性轉(zhuǎn)移支付支持。文件明確提出了建立健全促進資源型城市可持續(xù)發(fā)展的三大長效機制，即建立資源開發(fā)補償機制、衰退產(chǎn)業(yè)援助機制和完善資源性產(chǎn)品價格形成機制，目前國家有關(guān)部門已經(jīng)在開展三大機制的研究探索和試點工作。

二是2008年下半年以來中央出臺的一系列擴內(nèi)需、保增長的政策措施，包括繼續(xù)實行積極的財政政策和適度寬松的貨幣政策；不斷充實完善4萬億元投資計劃，適時出臺新的經(jīng)濟刺激方案；出臺包括有色金屬產(chǎn)業(yè)在內(nèi)的十大產(chǎn)業(yè)調(diào)整和振興規(guī)劃；推進財稅制度改革，實行結(jié)構(gòu)性減稅。這些政策的出臺和實施，為礦城轉(zhuǎn)型在投資、財稅、金融、產(chǎn)業(yè)等方面創(chuàng)造了有利的大環(huán)境。

國際金融危機形成的倒逼機制也客觀上促使礦業(yè)城市強化危機意識，增強緊迫感，加快自主創(chuàng)新步伐，轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，創(chuàng)建新型發(fā)展模式，在新一輪發(fā)展中贏得先機和主動權(quán)。

3 抓住機遇，應(yīng)對挑戰(zhàn)，全面促進礦業(yè)城市轉(zhuǎn)型

為實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，礦業(yè)城市應(yīng)搶抓當前機遇，充分利用國家提供的有利政策環(huán)境,促改革,調(diào)結(jié)構(gòu)，創(chuàng)機制，謀發(fā)展，盡早實現(xiàn)轉(zhuǎn)型。

3.1 提高資源勘查開發(fā)水平，增強資源保障能力

加強礦產(chǎn)勘查，實現(xiàn)找礦突破。一些礦業(yè)城市在礦區(qū)深部和外圍仍有找礦潛力，應(yīng)結(jié)合新一輪礦產(chǎn)資源潛力評價，加強與地質(zhì)勘查基金的合作，加大資金投入，擇優(yōu)部署勘查工作。支持本市地質(zhì)勘查企業(yè)實施跨地區(qū)兼?zhèn)渲亟M戰(zhàn)略，在外縣、外市、外省進行異地勘查，開展跨地區(qū)找礦，為本市礦山尋找接替資源。鼓勵地勘單位和企業(yè)利用國外風險勘查資本市場，與東道國企業(yè)合作，實施“走出去”找礦戰(zhàn)略。

加強資源綜合利用，提高利用效率。加強技術(shù)研發(fā)，開展大規(guī)模“三廢”資源綜合利用，開展對貧礦開發(fā)利用的研究。加強對共生伴生礦資源的綜合利用，減少資源浪費，不斷提高資源綜合利用率和經(jīng)濟效益。合理設(shè)置礦業(yè)權(quán)，統(tǒng)一部署，整裝勘查開發(fā)，促進資源規(guī)模化開發(fā)利用。

3.2 優(yōu)化產(chǎn)業(yè)機構(gòu)，促進經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展

延長礦業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈。礦業(yè)要由以低水平采、選、冶和初級加工變?yōu)橐愿咚讲伞⑦x、冶，初級加工和精、細、深加工并舉，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)鏈拉長、延伸，發(fā)展產(chǎn)業(yè)下游鏈條相關(guān)的制造業(yè)，為接替產(chǎn)業(yè)發(fā)展積累資本。

發(fā)展接替產(chǎn)業(yè)。接續(xù)產(chǎn)業(yè)要根據(jù)城市功能定位，依據(jù)現(xiàn)有條件、市場需要，通過政府導向，由企業(yè)主體進行選擇，促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)由單一產(chǎn)業(yè)向綜合性產(chǎn)業(yè)發(fā)展。大力發(fā)展非礦產(chǎn)業(yè)；充分利用可永續(xù)利用的綠色資源，大力發(fā)展綠色產(chǎn)業(yè)；勘探新資源，發(fā)展新產(chǎn)業(yè)；大力推進技術(shù)創(chuàng)新，提升產(chǎn)業(yè)發(fā)展能力。國家在規(guī)劃重大產(chǎn)業(yè)項目布局時，要考慮向礦業(yè)城市傾斜。加強中央、地方與企業(yè)之間的合作，探索建立接續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金。

3.3 加快建立資源開發(fā)補償機制，保障資源地區(qū)經(jīng)濟權(quán)益

以資源原產(chǎn)地經(jīng)濟補償為核心，以資源收益分配改革為手段，加快建立資源開發(fā)補償機制，切實保障資源地區(qū)在資源開發(fā)過程中獲得合理和足額的資源收益。

一是要理順收益分配關(guān)系，促進資源收益向資源地區(qū)傾斜。合理劃分中央和地方的收益分成，以地方為主，擴大地方的收益份額；中央所得資源收益通過轉(zhuǎn)移支付或者發(fā)展基金、項目的形式返還給地方，監(jiān)督使用。

二是要合理使用資源收益，將有限資源收益轉(zhuǎn)化為可持續(xù)發(fā)展能力。中央和地方應(yīng)該對所得資源收益實現(xiàn)專項管理，?？顚Ｓ?，切實用于解決資源開發(fā)帶來的問題。比如說，可以成立生態(tài)環(huán)境恢復治理基金、接替產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金和社會保障基金等。生態(tài)環(huán)境恢復治理基金用于礦區(qū)生態(tài)環(huán)境治理和土地復墾。接替產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金用于發(fā)展接替產(chǎn)業(yè)、扶植地方中小企業(yè)發(fā)展和支持社區(qū)

自助項目，社會保障基金用于發(fā)展教育、技能培訓、移民安置、再就業(yè)等。

3.4 健全資源性產(chǎn)品成本構(gòu)成，發(fā)展環(huán)境友好型礦業(yè)

現(xiàn)行資源型產(chǎn)品成本核算制度并沒有充分考慮資源開發(fā)的安全成本、環(huán)境成本和社會成本，資源輸入型企業(yè)一方面享受高額利潤，另一方面卻將安全成本和環(huán)境成本轉(zhuǎn)移到資源型地區(qū)，企業(yè)內(nèi)部成本外部化，私人成本社會化。

國務(wù)院出臺的《關(guān)于促進資源型城市可持續(xù)發(fā)展的若干意見》，首次明確了資源性產(chǎn)品的成本構(gòu)成，要求把礦業(yè)權(quán)取得、資源開采、環(huán)境治理、生態(tài)修復、安全設(shè)施投入、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、企業(yè)退出和轉(zhuǎn)產(chǎn)等費用列入資源性產(chǎn)品的成本構(gòu)成，切實履行企業(yè)社會責任。應(yīng)該研究制定相應(yīng)的資源性產(chǎn)品成本財務(wù)核算辦法，并建立相關(guān)的機制予以落實，礦山環(huán)境治理恢復保證金就是已經(jīng)實施而且富有成效的一個例子，今后看來，可持續(xù)發(fā)展準備金、礦山閉坑保證金、安全費用提取等都是可以考慮的方向。

[1] 李雨潼.我國資源型城市經(jīng)濟轉(zhuǎn)型問題研究[M]. 長春：長春出版社，2009.

[2] 關(guān)于促進資源型城市可持續(xù)發(fā)展的若干意見.2007.12.

[3] 于立.資源枯竭型城市社會穩(wěn)定研究[M].北京：中國社會科學出版社，2008.