煤炭開采項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)中的公眾參與問題研究

鞠耀績(jī)

(1.中國(guó)礦業(yè)大學(xué)(北京)，北京 100083；2.黑龍江科技學(xué)院，黑龍江 哈爾濱 150027)

公眾參與是環(huán)境影響評(píng)價(jià)過程中的重要部分，在環(huán)評(píng)中發(fā)揮著特殊作用。公眾參與環(huán)境保護(hù)，首先從西方發(fā)達(dá)國(guó)家興起。在國(guó)際上，1972年的《人類環(huán)境宣言》強(qiáng)調(diào)公眾參與在生態(tài)保護(hù)中的重要作用。1978年聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署(UNEP)在其環(huán)境影響評(píng)價(jià)基本程序中，明確提出了公眾參與這個(gè)概念。1992年“里約環(huán)境與發(fā)展大會(huì)”通過的一個(gè)實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)期可持續(xù)發(fā)展的《21世紀(jì)議程》明確指出：“公眾、團(tuán)體和組織的參與方式和參與程度，將決定可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的進(jìn)程。”自20世紀(jì)70年代以來，世界各國(guó)的環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與都有了長(zhǎng)足的發(fā)展。

1 我國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)中公眾參與發(fā)展和現(xiàn)狀

公眾參與是環(huán)境影響評(píng)價(jià)過程中的重要部分，在環(huán)評(píng)中發(fā)揮著特殊作用。我國(guó)借鑒美國(guó)的模式，采用在《環(huán)保法》中原則性規(guī)定環(huán)境影響評(píng)價(jià)，在《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》中具體規(guī)定環(huán)境影響評(píng)價(jià)的立法模式。1970 年制定了《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》，從此在中國(guó)設(shè)立了環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度，對(duì)公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)的范圍、程序、方式作了一些簡(jiǎn)單的規(guī)定，使公眾的意見成為環(huán)境影響報(bào)告書的必備要素。這表明國(guó)家在立法思維上逐漸重視維護(hù)公民的環(huán)境權(quán)益，重視公眾參與環(huán)保決策和監(jiān)督，重視實(shí)現(xiàn)憲法賦予公民的環(huán)境知情權(quán)。

我國(guó)最早對(duì)公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的規(guī)定，出自于1993年6月21日發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)國(guó)際金融組織貸款建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)管理工作的通知》。通知明確要求，“公眾參與是環(huán)境影響評(píng)價(jià)的重要組成部分，《報(bào)告書》中應(yīng)設(shè)專門章節(jié)予以表述，使可能受影響的公眾或社會(huì)團(tuán)體的利益能得到考慮和補(bǔ)償。公眾參與工作可在評(píng)價(jià)大綱編制和審查、報(bào)告書審查階段進(jìn)行”。同時(shí)，還對(duì)公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)的主體、基本方式進(jìn)行了規(guī)定。該《通知》雖然對(duì)公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)作了較為明確的規(guī)定，但它只是針對(duì)國(guó)際金融組織貸款項(xiàng)目而設(shè)立的，規(guī)定范圍過窄。

1996年，公眾參與問題已經(jīng)得到政府和國(guó)家各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)人的高度重視。同年5月，《水污染防治法》在修改過程中，根據(jù)《里約宣言》的精神，增加了一個(gè)新的條款(第13條第4款)，“建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告書中，應(yīng)該有該建設(shè)項(xiàng)目所在地單位和居民的意見。”是對(duì)公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)做了初步的立法規(guī)定。1998年國(guó)務(wù)院通過的《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)條例》，也對(duì)公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)做了規(guī)定:“建設(shè)單位編制環(huán)境影響報(bào)告書，應(yīng)當(dāng)依照有關(guān)法律規(guī)定，征求建設(shè)項(xiàng)目所在地有關(guān)單位和居民的意見。”雖然當(dāng)時(shí)我國(guó)規(guī)定了公眾參與，但卻沒有規(guī)定相應(yīng)的法律法規(guī)，導(dǎo)致實(shí)際操作性不強(qiáng)。

2002年10月28日，中華人民共和國(guó)第九屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)審議通過了《中華人民共和國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》，2003年9月1日起施行。對(duì)公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)做了較為詳細(xì)的法律規(guī)定，使公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)在立法方面有了更大進(jìn)步。該法第5條規(guī)定:“國(guó)家鼓勵(lì)有關(guān)單位、專家和公眾以適當(dāng)方式參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)。”同時(shí)，該法第11條和21條，對(duì)公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)的參與形式、參與范圍、參與人員、參與階段、參與的限制以及公眾參與意見的采納與否都做了規(guī)定。

國(guó)家環(huán)保總局于2006年2月22日正式發(fā)布中國(guó)環(huán)保領(lǐng)域第一部公眾參與的規(guī)范性文件——《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與暫行辦法》，于同年3月18日起正式實(shí)施。該《暫行辦法》從實(shí)際出發(fā)，通過對(duì)公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)現(xiàn)狀的分析，概括出我國(guó)公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度在實(shí)際運(yùn)用中存在的諸多問題，為推進(jìn)和規(guī)范我國(guó)公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度發(fā)揮巨大作用。

2007年2月，國(guó)家環(huán)保總局頒布了《環(huán)境信息公開辦法(試行)》，2008年5月1日《政府信息公開條例》也開始施行，這兩部法律規(guī)定了政府的信息公開義務(wù)，為公眾的知情權(quán)提供了制度上的支持。

以上這些法律法規(guī)的出臺(tái)，使得我國(guó)公眾參與環(huán)評(píng)過程開始走上法制化的道路。

我國(guó)很多學(xué)者也研究了環(huán)境影響評(píng)價(jià)中的公眾參與問題，包括公眾參與的范圍和代表性問題及公眾參與的形式和方法的探討、討論公眾參與有效性的評(píng)價(jià)指標(biāo)、對(duì)公眾參與有效性的影響因素的研究、公眾參與環(huán)境管理決策的權(quán)力賦予等方面，并提出了相關(guān)建設(shè)性的建議。劉健、王漢斌(2009年)研究了煤礦項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)中的公眾參與程序和方法問題。

2 煤炭開采項(xiàng)目環(huán)評(píng)中公眾參與存在的問題

目前，我國(guó)對(duì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)中公眾參與的研究較多，方向主要集中在理論和規(guī)劃環(huán)評(píng)的研究上，對(duì)實(shí)際操作層面的中小型工業(yè)、市政建設(shè)項(xiàng)目的研究較少。我國(guó)煤炭行業(yè)開采環(huán)境影響評(píng)價(jià)中涉及的公眾參與越來越多，但是在很多方面也還存在問題。

2.1 法律法規(guī)及參與機(jī)制不健全

雖然《暫行辦法》對(duì)公眾參與的形式與方法做了一些原則性規(guī)定，但這些規(guī)定大多是從政府部門管理的要求和角度提出的，未在立法上明確賦予公眾獲取信息、參與決策方面的權(quán)利。我國(guó)《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》僅規(guī)定了公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)的形式，如論證會(huì)、聽證會(huì)等，而對(duì)論證會(huì)、聽證會(huì)的具體程序未做出具體規(guī)定，這對(duì)公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)權(quán)利的行使是相當(dāng)不利的，有害于煤炭開采項(xiàng)目方與公眾之間的雙向信息交流。

2.2 公眾參與范圍和對(duì)象不全面

發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度對(duì)象的規(guī)定，大致都包括規(guī)劃、政策和項(xiàng)目，其中，美國(guó)還將立法也包括在公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)的對(duì)象范圍之列。而且，這些國(guó)家都將公眾參與作為環(huán)境影響評(píng)價(jià)程序的一項(xiàng)核心內(nèi)容予以規(guī)定。反觀我國(guó)，公眾參與的對(duì)象僅限于建設(shè)項(xiàng)目和專項(xiàng)規(guī)劃，顯然對(duì)象范圍的限定過于狹窄和保守。

根據(jù)《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與暫行辦法》，公眾參與的對(duì)象也僅限于環(huán)境影響報(bào)告書，而不包括報(bào)告表以及登記表。有些部門在公眾參與調(diào)查時(shí)，對(duì)項(xiàng)目的調(diào)查內(nèi)容浮于表面，僅掌握“三圖一表”簡(jiǎn)單信息。

2.3 公眾參與時(shí)段局限

在我國(guó)，公眾參與只是在編制環(huán)評(píng)大綱及評(píng)審階段和環(huán)評(píng)報(bào)告書的編制及評(píng)審階段進(jìn)行，而在這些階段以外的過程中，比如煤炭開采的過程中，以及項(xiàng)目后評(píng)價(jià)，都沒有做好公眾參與的工作。并且由于環(huán)評(píng)編制人員對(duì)當(dāng)?shù)乜陀^情況的不熟悉，會(huì)導(dǎo)致許多問題使環(huán)境影響評(píng)價(jià)成為一種“精英評(píng)價(jià)”，并不具有很好的代表性。

2.4 公眾參與方式單一

環(huán)境影響評(píng)價(jià)中的公眾參與的方式過于單一, 多采用調(diào)查問卷的形式，是由煤炭開采項(xiàng)目所在地居民填寫公眾參與調(diào)查表，不能引起公眾的興趣和注意，導(dǎo)致不能對(duì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)結(jié)論及決策提供科學(xué)依據(jù)。

2.5 信息公開不充分、不及時(shí)

我國(guó)煤炭開采項(xiàng)目的有關(guān)內(nèi)容，一般事先不向公眾發(fā)布，報(bào)告書也不公開，只在環(huán)評(píng)過程中發(fā)放問卷或個(gè)別走訪收集一些公眾意見。有時(shí)將專家意見、地方行政部門的意見作為公眾意見[2]，導(dǎo)致公眾對(duì)項(xiàng)目不了解或?qū)?xiàng)目的有關(guān)信息掌握的不夠準(zhǔn)確，無法有效參與。

對(duì)擬建煤炭開采項(xiàng)目的公示，內(nèi)容過于簡(jiǎn)單，在項(xiàng)目對(duì)環(huán)境的危害、污染情況及潛在的環(huán)境影響等方面含糊其詞，避重就輕，使沒有一定專業(yè)知識(shí)的公眾只知表面，不明就里。由于信息公開的過程中，不能保證公眾得到足夠的所需信息，使公眾意見沒有理論根據(jù)。所以，我國(guó)的公眾參與工作仍處于探索與完善階段。由于公眾對(duì)擬建設(shè)和實(shí)施的工程項(xiàng)目和規(guī)劃缺乏應(yīng)有的了解，使得環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作的公眾參與難以真正反映出公眾的真實(shí)意愿。

2.6 不注重對(duì)公眾意見的處理

目前，環(huán)境影響報(bào)告書中對(duì)公眾意見分析整理的做法，基本上是把公眾意見統(tǒng)計(jì)歸納列入表格，并簡(jiǎn)單闡述，缺乏對(duì)統(tǒng)計(jì)歸納進(jìn)行客觀公正的分析論述，以及陳述水平上的辨證分析。這種方法，對(duì)公眾意見的處理過于草率、簡(jiǎn)單和形式化，完全成為只為滿足程序要求而進(jìn)行的象征性行為，致使公眾意見被形式化處理，造成規(guī)劃部門或建設(shè)單位“只聽取、不采納”的狀況。

2.7 后評(píng)價(jià)研究較少

目前，我國(guó)學(xué)者對(duì)于效果的后評(píng)價(jià)研究相對(duì)較少，對(duì)公眾參與的真實(shí)效果沒有作出科學(xué)分析，不能直觀的看到公眾參與的積極作用。這就要求應(yīng)加強(qiáng)公眾參與的有效性研究，盡快研究制定有關(guān)公眾參與的技術(shù)規(guī)范。

2.8 公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)的救濟(jì)措施不完善

我國(guó)《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》對(duì)公眾參與受到侵害如何救濟(jì)、建設(shè)單位不考慮公眾意見應(yīng)當(dāng)承擔(dān)何種法律責(zé)任、建設(shè)單位不組織公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)的法律后果以及其它妨礙公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)的制裁措施都沒有考慮。這些使公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)沒有司法救濟(jì)制度作保障，有害于公眾環(huán)境參與權(quán)的行使。

2.9 公眾參與的意識(shí)不強(qiáng)

《環(huán)評(píng)法》對(duì)公眾參與做了明確規(guī)定，并且對(duì)參與的方法程序和參與意見的有效性都作了硬性規(guī)定，由于宣傳力度不夠，很多人不知道自己有這樣的權(quán)利，以及如何參與到“環(huán)評(píng)”中去。在我國(guó)，占相當(dāng)大比例的地方及煤礦，在執(zhí)行煤礦環(huán)境保護(hù)法規(guī)方面還有一定的差距，環(huán)評(píng)工作還沒有提到議事日程上來。

由于公眾的環(huán)境意識(shí)不強(qiáng)，不會(huì)或不愿意主動(dòng)參與對(duì)自己可能造成切身利益損害的建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作。有時(shí)即使出于某種原因參加了，也是為了應(yīng)付。對(duì)建設(shè)項(xiàng)目不管是否有危害，不論危害大小以及擬建方是否對(duì)危害采取防治措施，自始至終持抵制態(tài)度，不同意項(xiàng)目在自家周圍建設(shè)，更拒絕簽署意見；存有事不關(guān)己，多一事不如少一事的心理，只要不影響到自己，便不參與其中。服從或顧忌擬建方是朋友鄰里關(guān)系，不便透露真實(shí)想法，只好違心簽署同意意見。

在“環(huán)評(píng)”工作中，部分人員對(duì)公眾的意見不夠重視，認(rèn)為沒有理論根據(jù)，不足為信，導(dǎo)致不可彌補(bǔ)的損失。

3 我國(guó)煤炭開采環(huán)評(píng)中的公眾參與對(duì)策

公眾參與在煤炭開采項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)方面有著很重要的意義，但是與許多發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我國(guó)的煤炭開采項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與還存在著廣泛性和深度不夠、形式單一、缺乏問卷設(shè)計(jì)的科學(xué)性、反饋意見不能被合理公正的采納等問題。為糾正不足，應(yīng)從以下幾點(diǎn)入手，增加公眾參與的有效性，充分發(fā)揮公眾參與在煤炭開采項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)方面的作用，并從以下幾個(gè)方面進(jìn)行完善。

3.1 完善我國(guó)公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的法律對(duì)策

我國(guó)應(yīng)該從環(huán)境信息公開制度、公眾參與機(jī)制、環(huán)境公益訴訟制度、頒布公眾參與導(dǎo)則等方面加強(qiáng)法律建設(shè)。在環(huán)境信息公開制度方面，以建立環(huán)境信息的被動(dòng)公開方式為重點(diǎn)。通過豐富公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)的主體，即加強(qiáng)對(duì)民間環(huán)保組織的重視，應(yīng)從法律層面程序化公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)的形式，對(duì)公眾參與論證會(huì)、聽證會(huì)的具體程序做出規(guī)定，以利于法律的具體實(shí)施，確保公眾參與不流于形式，對(duì)公眾參與機(jī)制進(jìn)行完善。通過擴(kuò)大環(huán)境公益訴訟原告資格的范圍、適當(dāng)拓寬受案范圍和合理分擔(dān)舉證責(zé)任，來建立我國(guó)的環(huán)境公益訴訟制度，從而達(dá)到完善我國(guó)公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的目的。應(yīng)通過盡快頒布公眾參與導(dǎo)則，來規(guī)范公眾參與行為。根據(jù)項(xiàng)目和環(huán)境特征，綜合分析可能受影響的公眾、感興趣的組織和社區(qū)團(tuán)體等，明確不同行業(yè)或不同影響程度公眾調(diào)查的范圍，合理確定公眾調(diào)查數(shù)量，結(jié)合受影響程度、不同教育水平等，確定實(shí)際調(diào)查公眾。

3.2 建立權(quán)利保障機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制

為使公眾參與的權(quán)利得到有效的司法保障，法律應(yīng)當(dāng)規(guī)定：對(duì)于公眾參與權(quán)受到侵害以及沒有接受公眾參與的建設(shè)項(xiàng)目，公眾可以向法院起訴，要求法院給予制約，以保證環(huán)境影響評(píng)價(jià)過程中公眾參與的權(quán)利得到切實(shí)的保障。通過提高違法成本，使公眾的環(huán)境權(quán)能得到有效的司法保障。建立相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制，對(duì)公眾參與進(jìn)行監(jiān)督。除此之外，由于媒體在社會(huì)生活中的特殊地位、特殊作用和環(huán)評(píng)中對(duì)被評(píng)價(jià)項(xiàng)目和規(guī)劃的信息披露的要求，在公眾參與環(huán)評(píng)中，可以通過媒體來監(jiān)督和宣傳。

3.3 擴(kuò)大公眾參與評(píng)價(jià)對(duì)象和調(diào)查范圍

公眾參與的對(duì)象和調(diào)查范圍，主要以項(xiàng)目可能影響的有關(guān)單位和居民為重點(diǎn)。公眾參與的對(duì)象應(yīng)有一定的代表性，應(yīng)重點(diǎn)走訪與調(diào)查項(xiàng)目可能影響的敏感區(qū)域，廣泛聽取收集項(xiàng)目所在地廣大公眾的意見。

公眾參與對(duì)象，除在工程建設(shè)區(qū)域選擇外，還應(yīng)在可能受到項(xiàng)目影響的區(qū)域內(nèi)選擇。按照國(guó)家環(huán)保總局[2006]28號(hào)《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與暫行辦法》和黑環(huán)發(fā)[2001]117號(hào)文《關(guān)于在建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)中加強(qiáng)公眾參與的通知》中規(guī)定，公眾參與的對(duì)象為評(píng)價(jià)區(qū)域內(nèi)居民、企業(yè)職工、人大代表、政府工作人員等。

雖然某些規(guī)劃以及建設(shè)項(xiàng)目對(duì)環(huán)境產(chǎn)生的影響較小，可以采取報(bào)告表或者登記表的方式，但這并不表示這些規(guī)劃或建設(shè)項(xiàng)目不會(huì)對(duì)公眾產(chǎn)生影響，因而，公眾參與的權(quán)利不應(yīng)該被不合理剝奪。所以，應(yīng)當(dāng)將公眾參與的范圍擴(kuò)大到所有環(huán)評(píng)報(bào)告文件，包括報(bào)告書、報(bào)告表以及登一記表。

3.4 公眾盡早參與環(huán)境評(píng)價(jià)環(huán)節(jié)，實(shí)施全過程的公眾參與

環(huán)境影響評(píng)價(jià)程序一般可以分為：項(xiàng)目初審階段、范圍界定階段、環(huán)評(píng)報(bào)告文件草案審查階段、審批階段。公眾參與的程序范圍越廣越好，公眾參與程序階段的時(shí)間越早越好。公眾越早介入環(huán)境影響評(píng)價(jià)程序，公眾對(duì)于該決策程序產(chǎn)生的影響可能就越大。從操作上講，越早的階段越容易引進(jìn)公眾參與，越后的階段越難以引進(jìn)公眾參與。

目前在一些發(fā)達(dá)國(guó)家，公眾參與項(xiàng)目是從立項(xiàng)到最后的環(huán)境評(píng)價(jià)的全過程，取得了較好的效果。我國(guó)可與國(guó)際接軌，將公眾參與貫穿到環(huán)境影響評(píng)價(jià)全過程，即從建設(shè)項(xiàng)目立項(xiàng)、環(huán)境影響評(píng)價(jià)、建設(shè)項(xiàng)目的施工建設(shè)、竣工驗(yàn)收到工程正式投入生產(chǎn)運(yùn)營(yíng)后全過程實(shí)施公眾參與，使公眾真正融合于環(huán)境影響評(píng)價(jià)過程中。

3.5 規(guī)范環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與的程序和方法

規(guī)范環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與的程序和方法，能夠提高公眾參與的有效性。公眾參與的有效性包括：參與對(duì)象的有效性、調(diào)查統(tǒng)計(jì)方法的有效性、調(diào)查內(nèi)容、時(shí)間的有效性、以及所具有的相應(yīng)法律效應(yīng)。提高公眾有效性，應(yīng)堅(jiān)持預(yù)先性、廣泛性、方便性等原則。所以，要從信息公布、信息收集和信息處理各個(gè)環(huán)節(jié)，規(guī)范公眾參與的程序和方法。

3.6 加強(qiáng)環(huán)境教育，強(qiáng)化公眾參與意識(shí)

環(huán)境教育是提高公眾參與質(zhì)量的有效途徑。通過環(huán)境教育和多渠道廣泛宣傳，可以提高公眾的環(huán)境意識(shí)，使公眾由被動(dòng)參與轉(zhuǎn)化為主動(dòng)參與環(huán)境保護(hù)，提高公眾對(duì)環(huán)境的關(guān)注和了解程度，真正用科學(xué)的公正的眼光看待環(huán)評(píng)和自己的權(quán)利。

培養(yǎng)公眾的參與意識(shí)是一個(gè)長(zhǎng)期的過程，并與他們的法制觀念、思想文化素質(zhì)等有緊密聯(lián)系。應(yīng)通過多渠道的廣泛宣傳，讓公眾掌握環(huán)境保護(hù)科學(xué)知識(shí)，了解環(huán)境問題的緊迫性、嚴(yán)重性，了解自身的環(huán)境權(quán)益，增強(qiáng)主人翁意識(shí)，主動(dòng)地參與到環(huán)境影響評(píng)價(jià)中來。

3.7 完善環(huán)保社會(huì)團(tuán)體制度，發(fā)揮非政府組織在公眾參與中的作用

個(gè)人的力量畢竟有限，而通過公眾集結(jié)而成的組織，則能夠發(fā)揮更加充分和全面的作用。未經(jīng)組織起來的公眾，面對(duì)政府的強(qiáng)力及經(jīng)濟(jì)實(shí)力遠(yuǎn)比自己雄厚的建設(shè)單位，他們處于弱勢(shì)地位，其切身利益很容易被忽視，而且行政機(jī)關(guān)往往偏向有組織的利益。政府應(yīng)當(dāng)完善相關(guān)制度，創(chuàng)造合適的環(huán)境，讓這些組織能存活下去，使其發(fā)揮應(yīng)有的作用,推動(dòng)公眾參與的發(fā)展。

4 結(jié) 論

在煤炭行業(yè)投資增強(qiáng)和擬建煤炭開采項(xiàng)目數(shù)量明顯增多的背景下，環(huán)境影響評(píng)價(jià)中實(shí)施公眾參與尤為重要且勢(shì)在必行。煤炭開采項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)的根本目的，是為了保障環(huán)境的質(zhì)量，以保障經(jīng)濟(jì)的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展和公眾的生活環(huán)境質(zhì)量的維持甚至改善，這些都關(guān)系到公眾的切身利益。公眾參與是環(huán)境影響評(píng)價(jià)中不可缺少的內(nèi)容和程序，是環(huán)境管理的重要途徑和有效手段，已引起社會(huì)各界的關(guān)注。

在環(huán)境影響評(píng)價(jià)過程中實(shí)施公眾參與，可以提高評(píng)價(jià)的有效性，不但對(duì)環(huán)境管理起到了監(jiān)督作用，并在公眾參與的活動(dòng)中提高全民族的環(huán)境保護(hù)意識(shí)，進(jìn)一步促進(jìn)環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作的完善，最大限度地發(fā)揮環(huán)評(píng)制度的作用。我國(guó)的公眾參與，在環(huán)境影響評(píng)價(jià)中還存在很多的不足。但應(yīng)深入研究, 在眾多環(huán)評(píng)工作者和專家學(xué)者的不懈努力下, 在政府部門的積極推動(dòng)下，公眾參與的質(zhì)量將得到提高, 環(huán)境影響評(píng)價(jià)的質(zhì)量也將取得質(zhì)的突破。通過不斷總結(jié), 采取相應(yīng)的措施，能夠發(fā)揮公眾參與的有效性，努力發(fā)展適合我國(guó)國(guó)情的公眾參與，進(jìn)一步促進(jìn)煤炭開采項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作的完善。

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