探索環境經濟政策的新舉措—建立環境污染責任保險制度

滕 靜

(中國環境保護產業協會，北京 100037)

探索環境經濟政策的新舉措—建立環境污染責任保險制度

滕 靜

(中國環境保護產業協會，北京 100037)

隨著環境污染事故的不斷發生和公眾環境保護意識的日益增強，環境污染責任保險制度在西方主要發達國家已經有了長足的發展，并且建立了一整套完善而嚴密的制度體系。與此相比，我國在該領域則處于起步狀態，至今尚未全面建立實質意義上的環境污染責任保險制度。本文以實施環境污染責任保險的意義為基礎，對我國環境污染責任保險制度現狀及存在的問題進行了剖析，并提出了若干對策建議，以期推動我國環境污染責任保險制度的發展。

環境污染責任保險;問題;對策建議

1 前言

隨著工業化的擴展，環境污染事故發生的頻率越來越高，污染事故給受害者人身、財產帶來了極大的損失。根據“污染者負擔”原則，排污者應該對此損失承擔賠償責任。但與此同時，在現代生產中，排污行為往往難以避免，即使生產企業按照國家環保標準生產也可能會對他人造成損害。在這種情況下，要求主觀上無過錯的生產者承擔全部、數目巨大的賠償責任也有失公平。隨著民事侵權法中分配正義、社會責任理念的產生、發展，人們越來越傾向于通過保險制度達到賠償污染受害者損失和分散生產企業風險的目的，于是，環境污染責任保險制度開始產生并得到較快發展。

2 建立環境污染責任保險制度的意義

環境污染責任保險是以企業發生突發污染事故對第三者造成損害所依法所應承擔的社會責任為標的的保險。它要求投保人依據保險合同按一定的保險費率向保險機構繳納保險費，當被保險人因污染環境而應承擔損害賠償和治理責任時，就由保險公司代為支付法定數額的保險金。簡單地說，就是企業繳納保費，污染事故損失由保險公司買單。

環境污染責任保險制度產生于20世紀70年代以后由于工業發展環境污染日益嚴重的西方發達國家。其強大的分散和轉嫁風險功能，深受污染企業和污染事故受害者的青睞，同時其促進環保科技和保險企業發展的潛在功能，又得到了各國政府和保險業的積極支持。現在，在以美國為首的工業發達國家，環境污染責任保險制度已進入較為成熟的階段，不但在分散排污企業環境風險、保護第三人環境利益和減少政府壓力等方面發揮了獨特的作用，還強化了保險公司對企業保護環境、預防環境損害的監督管理。

目前，我國亦處于環境污染事故的高發期，涉及環境損害賠償的糾紛日益增多，污染責任人賠償損失的壓力逐漸增大。然而，我國卻至今尚未全面建立實質意義上的環境污染責任保險制度，這使得污染事故發生后，企業應承擔賠償和恢復的環境責任往往沒有落實，污染受害人不能及時獲得補償，引發了很多社會矛盾。這種“企業違法污染獲利，環境損害大家買單”的現狀不應再持續下去，建立有效的環境污染責任保險制度迫在眉睫。

2.1 建立環境污染責任保險制度有利于分散企業風險，保證企業正常運轉

許多企業在造成環境損害時不是故意的，但環境污染卻往往會給不特定人的生命健康、財產和生存環境造成重大損害。一旦發生索賠，數額往往特別巨大，造成環境污染的企業有的無力賠償面臨破產危險，影響到企業的穩定和發展。如何在經濟利益與社會利益間平衡就成為現實而緊迫的問題。而解決這一問題的關鍵在于基于利益衡量的公平責任原則將環境風險與損失分散于社會，環境污染責任保險則具有分散企業損害賠償責任風險的功能。

2.2 建立環境污染責任保險制度有利于降低社會成本，分擔政府壓力

我國的環境污染糾紛、訴訟案件日益增多，致害方與受害方之間就賠償問題往往長時間耗戰，有時為了解決一個污染責任事故糾紛，個人、集體、政府均會長期卷人其中，導致社會成本猛增。近幾年來，甚至出現了政府頻繁為環境污染責任事故“買單”的現象。如果通過責任保險手段解決環境污染責任賠償等方面的法律糾紛，不僅可以使政府部門從繁雜的事故處理工作中得以解脫，大大減輕政府部門的行政和財務壓力，而且能起到降低社會訴訟成本、提高解決糾紛效率的作用。

2.3 建立環境污染責任保險制度有利于對受害者進行補償

以往從事件發生到作出補償，需要經歷一個比較漫長的過程。環境污染責任保險的最終目的在于保護受害人的利益，使其損失能夠得到合理及時的補償。建立環境污染責任保險制度增強了責任人的賠償能力，也使受害人的受償幾率增大。此外，許多國家還規定了受害者可以直接要求責任人的投保公司向其支付保險金，這更有助于受害人遭受的損失能得到及時補償。

3 環境污染責任保險制度在國外的發展狀況

環境污染責任保險制度起源于歐美工業化國家，隨后部分發展中國家也開始建立。目前，主要發達國家的該項保險制度已經進入較為成熟的階段，并成為解決環境損害賠償責任問題的主要方式之一。

3.1 美國

美國是世界上經濟最發達的國家，為了針對經濟發展對環境造成的破壞和減少相關人的損失，美國較早建立了環境污染責任保險制度，有關環境污染責任保險方面的立法、理論、實踐已經較為成熟。美國的環境污染責任保險分為兩類：一是環境損害責任保險，以約定的限額承擔被保險人因其污染環境，造成鄰近土地上的任何第三人的人身損害或財產損失而發生的賠償責任；二是自有場地治理責任保險，以約定的限額為基礎承擔被保險人因其污染自有或者使用的場地而依法支出的治理費用。

美國也是實行強制性環境污染責任保險制度的代表，從20世紀60年代就開展了環境污染責任保險，環境污染責任保險在美國經歷了三個發展階段：1966年以前，事故型公眾責任保險承保環境責任險；1966年至1973年，公眾責任保險開始承保因為持續或逐漸性的污染所引起的環境責任；1973年后，公眾責任保險將故意造成的環境污染以及逐漸性的污染引起的環境責任排除于保險責任范圍之外。

3.2 歐盟

歐盟自成立以來，便對環境保護法律和政策給予了極大的關注，并一直致力于在各成員國推行環境污染責任保險。有關歐盟內部環境污染責任保險的提議，最早可追溯到歐共體歐洲執行委員會接收1989議案時。1993年，歐洲執行委員會發表了有關環境責任一般問題的綠皮書。綠皮書分為四部分，第一部分“通過民事責任機制為環境損害提供救濟”，討論了民事責任的根據，包括環境污染責任保險，但是綠皮書只是提出問題，而沒有提出任何解決辦法。2000年2月，歐盟發表了《環境民事責任白皮書》，白皮書對環境風險的可保性進行了討論。此后幾年，歐盟內部就環境責任保險是否強制推行、業者應負的環境責任上限等焦點問題進行了激烈的討論。2004年1月，歐盟委員會、歐洲會議、歐盟環境部長理事會之間最終達成妥協，同意以自愿為基礎實行環境責任保險計劃。

3.3 印度

印度議會于1991年通過《公共責任保險法》，規定對于處理“危險物質”的有關單位，如果是政府和國有公司，就實行環境保險基金制度；如果是普通商務公司，則強制要求其投保環境污染責任保險。印度環境部根據該法授權，于1992年3月公布了《適用公共責任保險法的化學物質名錄和數量限值》，具體列舉了5組共182種“危險物質”的種類和各自的保險起征數量，這些物質均為毒性高、易燃易爆或具有較高反應性的化學物質。

4 我國環境污染責任保險制度的現狀及存在的問題

4.1 我國環境污染責任保險制度的發展現狀

為全面落實科學發展觀，建立適應社會主義市場經濟的環保長效機制，針對我國進入污染事故高發期的現實，為扭轉“污染企業獲利、損害大家買單”的局面，2007年12月，環境保護部與中國保監會聯合出臺《關于環境污染責任保險工作的指導意見》，正式啟動了綠色保險制度建設。《意見》提出在“十一五”初步建立符合我國國情的環境污染責任保險制度，在重點行業和區域開展環境污染責任保險的試點示范工作，以生產、經營、儲存、運輸、使用危險化學品企業、易發生污染事故的石油化工企業、危險廢物處置企業等為對象開展試點。

當前，在環境保護部、中國保監會的大力推動下，各地穩步推進環境污染責任保險試點工作，在部門協調、立法推動、市場運作等方面邁出可喜步伐。湖南、江蘇、湖北、寧波、沈陽等省市試點工作取得成效，全國首個污染責任保險理賠事件圓滿完成，綠色保險取得了階段性進展。

湖南省在2008年推出了保險產品，確定了化工、有色、鋼鐵等18家重點企業。江蘇省2008年8月推出了船舶污染責任保險，在交通、環保、保監等部門的推動下，由人保、平安、太平洋和永安4家保險公司組成共保體，承保2008-2009年度江蘇省船舶污染責任保險項目。湖北省于2008年9月啟動了環境污染責任保險試點工作，在武漢城市區范圍進行試點，其中，武漢市專門安排200萬資金作為政府引導資金，為購買保險企業按保費50%進行補貼。寧波市已有4家保險公司開展了環境污染責任保險業務，并在危險品運輸、化工園區開展試點。沈陽市率先在地方立法實現突破，在2009年1月1日起實施的《沈陽市危險廢物污染環境防治條例》中明確規定：“支持和鼓勵保險企業設立危險廢物污染損害責任險種；支持和鼓勵產生、收集、貯存、運輸、利用和處置危險廢物的單位投保危險廢物污染損害責任險種”。

4.2 我國環境污染責任保險制度存在的主要問題

（1）環境污染責任保險的推廣缺乏法律保障

我國環境污染責任保險是在缺乏立法的基礎上開展的，目前還沒有國家層次的法律法規對環境污染責任保險有規定。雖然各級環保和保監部門發布了一些指導意見或工作方案，能在一定程度上保障它在特定區域和范圍內實施，但從該險種的長期發展來看，缺乏法律保障還是制約它發展的一個關鍵因素，企業沒有投保的法律義務。此外，我國目前在污染損害賠償方面的規定和標準還不完善，排污企業因此缺乏投保的動力，而過多地運用行政力量推動環境污染責任保險，則違反了經濟政策的運作規律，反而不利于它的發展和功能發揮。因此，推動環境污染責任保險的立法工作，在相關環保立法中明確加入環境污染責任保險的內容，是當前環境污染責任保險制度完善的關鍵。

（2）保險業自身存在的問題

保險責任范圍過窄直接導致了保險賠付率的低下。在開始試點情況相對較好的初期，大連市1991-1995年的賠付率只有5.7%，沈陽市1993-1995年的賠付率為零，遠遠低于國內其他險種50%左右的賠付率。賠付率低使得企業不愿投保。此外，我國的污染責任保險費率是按行業劃分的，最低費率為2.2%，最高為8%，而其他險種一般只有千分之幾的費率。過高的費率也使得企業負擔過重，無法調動其投保的積極性。

（3）企業投保意識薄弱

從我國環境污染責任保險的試點情況來看，一般只有污染風險系數高的少數企業參加了環境污染責任保險，一些從事經濟活動的組織和個人雖然能意識到環境污染責任風險，也希望得到保障，但激烈的市場競爭，對資金的需求遠大于對風險控制的需求，這就促使其盡量壓縮經營成本，包括保費的開支，這些企業寧愿污染事故發生時自己承擔風險和損失，也不愿交納這筆“不在預算之內的錢”。

（4）公民的環境權利義務觀念淡薄

與西方發達國家相比，我國環境經濟政策法制建設滯后，在執法方面又存在較多問題。所以，長期以來，人們的法制意識淡薄。而且由于我國長期處于粗放式的經濟增長方式下，公眾已經對環境污染問題習以為常，雖然心生埋怨，但很少訴諸法律。更多的情況是當受污染的人群身體發生病變時，而且是大范圍人群發病時，通常由國家出面來解決，這就使得大量的排污企業免于承擔環境責任，造成了企業對環境污染責任保險的需求不足。正常的狀態應是在環境侵害中，被害人可以向責任方要求賠償，責任方根據法律規定應當承擔賠償責任，滿足被害人的損失賠償請求。當這種權利和義務的觀念越強烈，環境責任保險的發展空間就越大。在我國，公民的權利義務觀念恰恰是社會發展的一塊“短板”。雖然近年來隨著環境侵權數量的增加，環境訴訟和信訪量明顯增多，但大多數僅要求停止損害，甚少涉及索賠問題，當然客觀上對排污者也形不成壓力。

5 推動完善我國環境保污染責任保險制度的對策建議

環境污染責任保險制度作為一項新制度，需要進行縝密的設計和安排。構建我國的環境污染責任保險制度，主要應解決以下幾個問題：

5.1 完善相關法律制度

我國目前針對環境污染賠償問題沒有專門立法，解決此類問題時主要運用《民法通則》、《環境保護法》中的相關規定。此類規定較為籠統、操作性不強。沒有法律規定，民事賠償責任就無從談起。在環境問題日益突出、法律法規規定日益具體化的今天，有必要制定關于環境污染賠償的專門性法律，當人們遭遇環境污染事故需要索賠時有法可依。過去，對污染者造成的環境污染主要通過行政處罰的方式加以懲處，而較少考慮到對污染受害者的賠償，造成實際生活中，損害賠償責任認定不清。同時，對污染者的行政處罰力度不夠，環境污染的后果主要由國家和社會承擔，污染者沒有較大的賠償風險，因而也不會有分散風險的意識，從而導致投保環境污染責任保險不積極。同時，環境污染糾紛的傳統解決方式是民事訴訟和行政調解，而污染受害者大多屬于社會弱勢群體，無力承擔高昂的訴訟費用和時間成本。環境污染責任保險較之民事訴訟和行政調解兩種解決方式對于污染受害者更為便利。因此，在制定環境污染賠償的專門性法律時，有必要對環境污染責任保險制度作出明確規定，以彌補現有法律的不足。

5.2 積極探索與國情相適應的保險機制，增強企業參保的積極性

一方面，從企業經濟利益的角度，可以通過環境的內在成本化，對環境成本進行核算，從而所有包括貿易在內的經濟活動對資源的有效利用就會得到加強，具備該基礎就為企業進行環境保險投保提供了一種可能，同時有利于形成廣大的環境保險市場；另一方面，從政策制定的角度，根據風險的實際情況而制定不同的保險費，風險高的交納的保險費多，風險低的交納的保險費則少，這樣的保險制度更容易讓企業接受。

對于風險高、影響大的企業，應該采取強制性保險。即通過立法，規定在全國或特定的地區必須投保環境污染責任保險，否則將不能從事相應的業務活動。而對于風險相對較小的企業，則可以采取自愿性保險，即投保人根據自己的需要自愿參加的保險。在自愿保險中，賠付范圍以及保險條件等均由投保人與保險人之間根據訂立的保險合同加以確定。

5.3 提高公眾與企業的環境意識

事實上，沒有公民和企業對自身環境權益和法定權利的充分認識和積極配合，就不可能有環境污染責任保險的順利開展。因此，在完善保險制度和培育保險市場的過程中，要加強公民環境意識和法律意識的培育。同時，要加強相應的法制宣傳力度，充分利用現有的各種傳媒手段讓廣大民眾知法、守法，從而為保險業務的開展提供市場資源。當然，保險業也應當加強自身的業務宣傳，積極主動地培養公眾的環境權利意識和保險意識。

6 結語

建立環境污染責任保險制度，是實踐科學發展觀的現實要求，是落實環境保護這項基本國策的有力措施，是保障人民依法享有環境權益的重要經濟杠桿，是弘揚環境有價論的一個步驟，是促進企業治理污染的“責任狀”，是市場機制下有效管理環境的手段。

環境污染責任保險還是新生事物，全面推進還面臨著認識不到位、相關法律不健全、缺乏實施的相關標準、企業的承受能力有限等諸多問題。但是，我們堅信，運用責任保險這一市場機制來遏制污染、減輕風險，符合科學發展觀的要求，是一項有生命力的環境保護長效機制，也是各方多贏的有效經濟手段。環境污染責任保險制度的建立與完善，必將把我國環境管理推向一個新的階段。

Probe into New Measures for Environmental Economic Policy——Responsibility Insurance System on Environmental Pollution

TENG Jing
(China Association of Environmental Protection Industry, Beijing 100037, China)

With the occurrence of environmental pollution accidents and the raise of public environmental awareness, the responsibility insurance system on environmental pollution has been developed in the western main developed countries and a complete set of perfect and strict system has been set up. In contrast with the western main developed countries, we are in the start step in this field, the responsibility insurance system on environmental pollution has not been developed on the whole. The paper makes analysis on the status of the responsibility insurance system on environmental pollution and the problems existed in our country based on the implementation of the responsibility insurance on environmental pollution, and puts forward several countermeasures so as to promote the development of the responsibility insurance system on environmental pollution in China.

responsibility insurance on environmental pollution; problem; countermeasure

X32

A

1006-5377（2010）05-0010-04