一九五三年至一九七八年工業化戰略的選擇與城鄉關系

高伯文

1953年至1978年是新中國工業化啟動和奠定初步工業基礎的時期，鑒于當時的國內外形勢以及黨和國家領導人的認知水平，總體上國家選擇了以發展重工業為中心的工業化戰略模式。對重工業化戰略的選擇與改革開放前城鄉二元結構的關系，學術界多有評論，不少人認為這種戰略選擇是影響城鄉二元結構的重要原因甚至是根本原因。筆者認為，對此應該進行具體的歷史分析。由于中國是一個經濟十分落后的農業大國，如何認識和實施優先發展重工業戰略以及在重工業化進程中如何處理城鄉關系，是構成影響改革開放前中國經濟社會發展的兩個重要因素，也是分析這一時期重工業化戰略的選擇對城鄉關系影響的兩個重要觀察點。具體考察和深入分析這一問題，對總結改革開放前認識和處理工業化進程中城鄉關系的經驗教訓，進一步完善新世紀工業化發展戰略和構建和諧的新型城鄉關系具有重要意義。

一、 一九五三年至一九五七年重工業化戰略的選擇對城鄉關系的雙重影響

新中國在“一五”時期選擇的優先發展重工業戰略，基本上仿照蘇聯工業化的模式。由于新中國與蘇聯工業化的初始條件的顯著差異性，中國共產黨從選擇和實施這種工業化戰略伊始，就有自己的一些認識和思考。毛澤東后來在總結建國初期的建設經驗時多次指出：“由于我們沒有管理全國經濟的經驗，所以第一個五年計劃的建設，不能不基本上照抄蘇聯的辦法。”“特別是在重工業方面，幾乎一切都抄蘇聯，自己的創造性很少。”①《毛澤東文集》第8卷，人民出版社，1999年，第117、305頁。這里所說的“基本上照抄”和“自己的創造性很少”，表明當時中國在總體上仿效蘇聯工業化模式，但有自己的一些創新，尤其在處理工農、城鄉關系方面開始形成了某些中國特色，使中國在很大程度上避免了斯大林時期蘇聯畸形的城鄉關系，這突出表現在兩個方面。

（一）“一五”時期制定和實施的優先發展重工業戰略，比較注意兼顧工農業和城鄉發展。

第一，“一五”計劃制定的重工業化發展戰略目標是初步建立獨立、完整的社會主義工業體系，奠定城鄉共同發展的必要重工業基礎。

第一個五年計劃的工業建設首先是集中力量發展冶金、燃料、化學、動力、機械制造等重工業，主要是蘇聯援建的156個大型建設項目。這些項目涵蓋了各個工業部門，其目的就是“幫助我國建立比較完整的基礎工業體系和國防工業體系的骨架”②薄一波：《若干重大決策與事件的回顧》上卷，中共中央黨校出版社，1991年，第297頁。。明確提出這一重工業化戰略目標的是中共八大，1956年8月31日，毛澤東在修改八大政治報告時指出，國家工業化的目標是建設“一個獨立的、完整的工業體系”，③《建國以來毛澤東文稿》第6冊，中央文獻出版社，1992年，第150頁。這一目標由八大正式確認。隨后周恩來在八屆二中全會上所作的關于1957年國民經濟計劃的報告對這一目標進行了具體的闡釋：“我們所說的在我國建立一個基本上完整的工業體系，主要是說：自己能夠生產足夠的主要的原材料；能夠獨立地制造機器，不僅能夠制造一般的機器，還要能夠制造重型機器和精密機器，能夠制造新式的保衛自己的武器，像國防方面的原子彈、導彈、遠程飛機；還要有相應的化學工業、動力工業、運輸業、輕工業、農業等等。”④《周恩來選集》下卷，人民出版社，1984年，第232頁。他還說明，建成這樣的工業體系，既能夠基本上滿足我國擴大再生產和國民經濟技術改造的需要，又能夠適當地滿足人民生活水平不斷提高的需要。實踐證明，由于舊中國工業基礎十分脆弱，首先建立必要的重工業基礎，對于促進城鄉共同發展，具有決定性的意義。薄一波回顧說，無論在“一五”時期，乃至在以后一個相當長的時期內，如果沒有鋼鐵、有色金屬、機械制造、能源、交通等重工業的建立和發展，要想大力發展輕工業，要使工業給農業以更大的支持，是辦不到的。⑤薄一波：《若干重大決策與事件的回顧》上卷，第293頁。

第二，“一五”計劃把重點建設和全面安排結合起來，注意到農業、輕工業的發展和城鄉經濟社會各部門大體上的協調發展。

1952年12月22日，中共中央《關于編制一九五三年計劃及長期計劃綱要的指示》指出：要“集中力量保證重工業的建設”，但“決不能理解為可以忽視輕工業的發展、農業和地方工業的發展、貿易合作事業和運輸事業的發展及文化教育衛生事業的發展”⑥《建國以來重要文獻選編》第3冊，中央文獻出版社，1992年，第450頁。。“一五”計劃強調：“在優先發展重工業的條件下，力求使各個經濟部門——特別是工業和農業、重工業和輕工業——之間的發展保持適當的比例，避免彼此脫節。”⑦《建國以來重要文獻選編》第6冊，中央文獻出版社，1993年，第408頁。

從計劃執行結果看，農業、輕工業、重工業的發展基本上也是協調的。“一五”期間國家基本建設投資用于重工業的占36.2％，用于輕工業的占6.4％，用于農業的占7.1％，三項相加共占49.7％。其余一半，用于國防建設、運輸郵電、商業、文教衛生、科研、城市建設和購置車船，以及現有企業的改建和擴建。薄一波認為，“這樣的安排，在當時的條件下，大體是合適的”。①薄一波：《若干重大決策與事件的回顧》上卷，第293頁。五年間，農業總產值年均增長4.5％，工業總產值年均增長18％，二者增長速度之比為1∶4。工業總產值增長了128.6％，其中重工業產值增長210.7％，輕工業產值增長83.3％；年均增長速度前者為25.4％，后者為12.9％。②《中國統計年鑒1984》，中國統計出版社，1984年，第24、26頁。這種發展狀況大體上體現了重點發展重工業的要求，又使農業、輕工業的發展基本上適應了整個國民經濟發展和城鄉人民生活改善的需要。毛澤東后來說，當時“在處理重工業和輕工業、農業的關系上，我們沒有犯原則性的錯誤。我們比蘇聯和一些東歐國家作得好些。”③《毛澤東文集》第7卷，人民出版社，1999年，第24頁。

第三，在工業化資金積累上，協調城鄉發展，兼顧國家和農民利益。

1953年重工業化啟動后，資金短缺、糧食緊張等問題日益突出起來，中國共產黨像當年蘇聯一樣把解決矛盾的方法寄于農業集體化，但同時也在積極探索協調城鄉發展，兼顧國家和農民利益的工業化資金積累模式。

蘇聯工業化資金積累模式主要是通過義務交售制、工農業產品剪刀差和給拖拉機站的實物報酬等方式剝奪農民。1953年中國開始實行統購統銷，但采取提高農產品收購價格，基本穩定農村工業品零售價格的政策，縮小了“剪刀差”。從1952年到1957年，農副產品收購價格指數提高了24.6個百分點，而農村工業品的銷售價格指數只提高了2.4個百分點，④徐同文、王郡華主編《城鄉經濟協調發展概論》，山東大學出版社，2006年，第29頁。農民從價格上得到了好處，對發展農業生產、支持工業建設和改善自己生活起了積極作用。“一五”期間，農民每年上交農業稅為自己凈收入的約7％，加上相當于自己凈收入的約5％為工農產品價格“剪刀差”，兩項奉獻給國家的積累合計為12％。而1957年全國農民的收入比1952年提高了27.9％。農業總產值在高積累下一直保持上升的趨勢，1957年比1952年增長了24.7％。⑤國家統計局編《偉大的十年 （中華人民共和國經濟和文化建設成就的統計）》，人民出版社，1959年，第104、191頁。1956年4月，毛澤東在《論十大關系》中指出：“我們對農民的政策不是蘇聯的那種政策，而是兼顧國家和農民的利益。我們的農業稅歷來比較輕。工農業品的交換，我們是采取縮小剪刀差，等價交換或者近乎等價交換的政策。”⑥《毛澤東文集》第7卷，第30頁。1957年1月，他在省市自治區黨委書記會議上又說：我們沒有蘇聯那種義務交售制度，“我們統購糧食，是按照正常的價格。國家在工業品和農業品交換中間從農民那里得到的利潤也很少”。政府還大力幫助農民興修水利，發放農貸，等等。⑦毛澤東：《在省市自治區黨委書記會議上的講話》（1957年1月18日）。

（二）“一五”時期社會經濟制度以漸進變革的模式與重工業化同步推進，使當時的城鄉關系相對開放。

“一五”時期社會經濟制度變革與社會主義重工業化同時推進并采取漸進的方式，不僅從中國實際情況出發，為解決落后個體農業生產與重工業化的矛盾，摸索出了一條通過逐步走互助合作以增加資金積累的道路，而且為重工業化進程中城鄉之間的自由開放提供了一定的制度保障。由于當時中國正處于市場主導的經濟體制逐步向計劃經濟體制轉軌、多種所有制經濟逐步向單一公有制轉變的時期，一是市場機制仍在發揮作用，勞動力等生產要素流動在很大程度上由市場支配，城鄉之間可以相對自由流動，城鄉居民也可以自由遷徙。二是仍存在多種所有制經濟，加上國家在重點建設蘇聯援助的156個大型項目的同時，興建和發展了一批中小工礦企業，城市就業機會驟增，大量農村人口流向城市，城市人口迅速增加。城市人口1952年上半年為6100萬，1953年達7800萬，1957年已達9900萬，占總人口比重15.4％，增幅達3800萬人之多①《建國以來重要文獻選編》第14冊，中央文獻出版社，1997年，第366～367頁。。工業化推動了城市化的發展，1957年城市數量已從1949的86個增加到176個。50萬以上城市數從1949年的13個上升到1957年28個。②中國科學院國情分析研究小組：國情研究第三號報告《城市與鄉村——中國城鄉矛盾與協調發展研究》，科學出版社，1994年，第224頁。

可見，“一五”時期選擇的優先發展重工業戰略，是比較注意重、輕、農以至整個國民經濟協調發展，生產建設與城鄉人民生活兼顧的工業化發展戰略模式。在工業化制度模式選擇上，由于采取漸進的政策，一定程度上利用了多種經濟成分和市場調節，與蘇聯實行單一公有化和直接計劃也有區別。因此，這一時期的城鄉關系是比較開放的，城鄉發展是比較協調的。在生產發展的基礎上，城鄉居民生活水平也得到了一定的改善。五年間，全國居民消費水平提高了34.2％，職工平均消費水平提高38.5％，農民平均消費水平也提高27.4％。③胡繩主編《中國共產黨的七十年》，中共黨史出版社，1991年，第338頁。

當然，“一五”時期在這種傳統社會主義工業化戰略模式的選擇及實施過程中，也孕育了城鄉關系的一些潛在矛盾，“一五”后期開始產生了一些弊端。主要表現在，一是對工業化的認識上，盡管提出要建立以重工業為中心的獨立和比較完整的工業體系，兼顧農業和輕工業的發展，但并沒有將工業化看做是產業化，是工業、農業和服務業等各個產業協調發展的過程。隨著重工業的高速發展和人民生活改善的需要，“一五”后期工業原料和人民生活需要的許多消費品出現了供求緊張的現象。為保障重工業的快速發展，政府從指導思想上又過分強調發展重工業是人民的長遠利益 （毛澤東所說的“大仁政”），國家通過農產品統購統銷政策，保持20％以上的積累率，大部分來自農業，對農村農業發展逐步產生不利影響。二是這種重工業化戰略是與傳統社會主義經濟制度模式聯系在一起的。雖然“一五”時期經濟制度變革采取漸進的方式，緩解了資本密集型的重工業化吸納勞動力有限與大量農村勞動力涌向城市的矛盾，但隨著城鄉私有制社會主義改造的加快，逐漸加劇了這一矛盾和城市糧食供應的緊張。1953年4月、1956年12月、1957年12月中共中央和國務院 （政務院）陸續發出三個關于“勸止”、“防止”、“制止”農民盲目流入城市的文件，逐步運用行政強制的手段，控制城鄉之間勞動力等生產要素的自由流動和優化配置。這些負面影響在當時不是主要的，但隨著市場機制和多種所有制經濟的式微日益凸顯。

二、一九五八年至一九七八年工業化戰略的兩次調整與城鄉二元結構的強化

1956年前后，中國共產黨對“中國工業化的道路”（很大程度上是中國重工業化進程中的工農城鄉關系）進行了初步的有益的探索，但不久便夭折了。從1958年至1978年，中國在傳統社會主義模式中繼續選擇了重工業化戰略，由于中國共產黨在探索中指導思想的變化和受國際政治局勢的影響，其間對工業化戰略進行了兩次重大的調整，畸變為片面的重工業發展戰略模式。

第一次是在1958年至1960年的“大躍進”時期。當時國家工業化建設的指導思想是試圖打破常規，另辟蹊徑，走出一條中國自己獨特的趕超西方發達國家的道路。“大躍進”急于求成的趕超戰略，由“一五”時期以156項大型工程為中心的重工業發展戰略調整為以鋼為中心的片面重工業發展戰略。其片面性突出表現在：一是片面追求鋼鐵等幾種重要工業產品的增長；二是片面追求工業的產值。把工業化和發展工業等同起來，認為實現工業化就是發展工業。這種認識來自斯大林，他認為工業總產值達到工農業總產值的70％或70％以上就實現了工業化④聯共 （布）中央特設委員會：《聯共 （布）黨史簡明教程》（中譯本），人民出版社，1975年，第351～352頁。。受斯大林工業化標準的影響，“大躍進”急于求成的工業化趕超戰略是以片面追求鋼鐵為中心的工業產量指標的，要求全黨大辦工業，全民大煉鋼鐵，使“工業總產值超過農業總產值。在鋼鐵和其他若干重要的工業產品的產量方面接近美國”①《建國以來重要文獻選編》第11冊，中央文獻出版社，1995年，第431頁。。

第二次是1964年至1978年以發展國防科技工業為重點的三線建設。20世紀60年代初，由于“大躍進”運動造成國民經濟比例嚴重失調和困難，國家不得不進行國民經濟調整，確立了“三五”計劃首先抓“吃穿用”的指導思想。但隨著國際局勢和周邊環境的惡化，“三五”計劃的指導思想很快從解決吃穿用變為以備戰為中心的三線建設。這次工業化戰略調整的片面性也突出表現在兩個方面。一是國防工業成為重工業化的重中之重。從1964年至1978年，國家在三線地區累計投入巨資約2000億元，相繼興建了2000多個大中型骨干企業和科研單位，主要形成45個以國防科技工業為重點的大型生產科研基地。包括以重慶為中心的常規兵器工業基地，四川、貴州等地的電子工業基地，四川、陜西等地的戰略武器科研生產基地，貴州、陜西、鄂西等地的航空工業基地，長江中下游地區的船舶工業基地等。二是建設項目不僅布局在經濟比較落后的內地，而且忽視原料的供應、基礎設施的配套、生產協作和投資效果，片面要求“靠山、分散、進洞”，做到大分散、小集中，不搞大城市，是典型的不規律和不合理的“非城市化”的工業化。

這兩次工業化戰略的重大調整，應該說，三線建設相對于“大躍進”時期的調整有其歷史的合理性和積極效應，一定程度上改善了中國原來極端不合理的工業布局，初步奠定了內地發展的工業基礎。但這兩次工業化戰略重大調整的片面性，都對城鄉關系產生了嚴重影響，加劇了城鄉二元結構的矛盾。

第一，片面發展重工業戰略取代了以重工業為中心的“工業化體系”建設，加劇了城鄉產業結構的嚴重失調。

“大躍進”期間優先發展重工業被片面化為鋼等主要工業產品產量的發展，甚至片面化為“以鋼為綱”。要求與鋼鐵生產無直接關系的部門應“停車讓路”，各行各業全力服務于鋼鐵生產指標的完成。三線建設則以國防工業建設為中心，安排投資順序由國民經濟調整時期的農輕重轉變為重輕農。這種片面強調發展鋼鐵工業和國防工業的工業化戰略，背離了以重工業為中心的“工業化體系”建設方針，形成了一個“以鋼為綱”和以國防工業為主體取代重輕農統籌兼顧、協調發展的局面。其結果必然違背工業化發展規律，破壞了國民經濟綜合平衡，擠掉了輕工業、農業和其他方面的發展，也引起了工業內部各種比例關系的嚴重失調，大大加速了產業結構的畸形化。對于“大躍進”期間片面追求鋼鐵工業產量的教訓，后來陳云總結說：“單純突出鋼，這一點，我們犯過錯誤，證明不能持久。搞鋼，就要煤，要電，要有色金屬，等等。突出一點，電跟不上，運輸很緊張，煤和石油也很緊張。有了電廠，沒有煤燒，沒有油燒，電廠只好擺在那里。鋼太突出，就擠了別的工業，擠了別的事業”。②《陳云文選》第3卷，人民出版社，1995年，第251頁。

第二，片面發展重工業戰略背離了“既要重工業，又要人民”的思想，嚴重影響了廣大居民尤其是農民的生活和農村農業的發展。

中國的重工業化主要是依靠農業高積累來支撐的。據不完全統計，1953年至1981年間，農業通過價格轉移、交納稅金等向國家提供的剩余產品約7000多億元，加上農業集體生產組織內部積累，共計8000多億元，相當于中國同期積累資金總額15000多億元的50％以上③劉國光主編《中國經濟發展戰略問題研究》，上海人民出版社，1984年，第409頁。。工業化之初把為國民經濟各部門提供物質裝備的重工業作為產業發展的重點，這無疑是必要的，但絕不可因此而以長期過度犧牲農村發展和農民生活的改善為代價。“大躍進”和三線建設時期片面強調鋼鐵和國防工業的發展，偏離了“一五”時期兼顧工業建設和農民利益的原則，更背離了1956年前后關于工業化建設中“既要重工業，又要人民”的正確探索。其完全非市場化的超高積累模式過度轉移了農村資源，不僅嚴重影響了輕工業和民用工業的發展，而且嚴重削弱了農業的發展能力和農村發展的基礎，嚴重影響了農民生活的改善。全國農村人口人均年純收入1954年為64.14元，1965年為107.20元，1978年為133.57元，13年中僅增加了26元，年平均增加2元①國家統計局農村社會經濟統計司編《中國農村統計年鑒1989》，中國統計出版社，1989年，第224頁。。

第三，片面發展重工業戰略不僅阻滯了城市化的進程，而且制約了城市對農村的帶動和輻射作用。

資本和技術密集型的重工業的一個顯著特點是對農村勞動力吸納相對有限，城市人口擴張力弱。“一五”計劃的重工業化是要建立涵蓋比較完整的基礎工業的工業化體系，加上當時中小私營企業尚在改造過程中和市場機制尚在發揮作用，總體上工業化與城市化的進程是同步的。1958年到1962年人口城市化的大起大落，可以說是在“大躍進”運動中全民大煉鋼鐵的粗放型重工業化對人口城市化扭曲的反映。三線建設以軍事工業為中心的重工業化，則是要在經濟落后的偏僻地區建立戰略后方基地，并非以城市化的協調發展為目標，甚至是“控制大城市”發展，與城市化背道而馳的。城鎮人口所占比重1962年是17.33％，到1978年僅是17.92％，16年時間只增長了0.59個百分點，甚至還低于1960年19.75％的水平。②劉應杰：《中國城鄉關系與中國農民工人》，中國社會科學出版社，2000年，第71頁。

而且，片面發展重工業的城市工業化并不能對周邊農村經濟發展發揮必要的帶動和輻射作用。盡管農村資源大量轉移到城市和鋼鐵、軍工等重工業部門，卻難以獲得后者的帶動和促進，并不能發揮“城市領導鄉村”的作用。尤其是對三線地區，國家采取了發展工業卻不建城市或以極低標準建設城市的方針，企業產品以軍工為主，這些項目大多數與當地原有經濟活動沒有內在聯系；在布局上強調分散、隱蔽，嵌入式地布置在遠離城市的經濟落后山區，“孤島式”的發展使工農之間、各產業之間缺乏正常的經濟聯系，更難以對其他產業以及周邊農村的經濟發展產生應有的輻射功能和帶動效應，使現代經濟基礎十分薄弱的西部地區形成遠比東部地區更為強烈的城鄉二元結構。據專家估算，1980年，若以東部地區的二元結構水平指數為100，則西部地區為120.5③董志凱：《工業化初期的固定資產投資與城鄉關系》，《中國經濟史研究》2007年第1期。。

總之，在1958年至1978年大部分時間里實施的片面重工業化戰略，在中國城市重工業產值快速增長的同時，極大地損害了主要積累來源的農業和巨大的農村市場，加劇了城鄉二元結構。1978年中國仍有82.1％的人口生活在農村，而當年農業總產值只占全社會總產值的22.9％。1978年，中國農村居民人均純收入133.57元，人均生活消費品支出69.63元，其中食品支出46.59元，占65.8％。以恩格爾系數衡量，農民處于絕對貧困狀態。④韓俊：《中國城鄉關系演變60年的回顧與展望》，《改革》2009年第11期。

三、城鄉二元結構強化并典型化的深層原因

從世界發達國家工業化的進程來看，城鄉二元經濟結構只是農業社會向工業社會轉型過程中的一種過渡形態，在工業化初始階段有其必然性。但當代中國工業化初期的城鄉二元經濟結構不僅在很短的時間內迅速強化，而且呈現出典型性的特征。其既表現在城鄉經濟發展的差距，也表現在城鄉經濟社會制度、政策多向度的不平等。在經濟層面，表現為城鄉在所有制及其在交換、分配、就業、稅賦等方面的制度、政策差異；在社會層面，表現為城鄉居民在教育、醫療、社會保障、養老、福利等基本公共服務方面的制度、政策差異。

這種城鄉二元結構的強化并典型化，許多學者歸咎于實行資本密集型的城市重工業化戰略及由其所決定并為其服務的統購統銷政策、城鄉戶籍分割制度的制約和影響。不能說這些看法沒有道理，但仍不足以解釋中國典型城鄉二元結構形成的特殊性。因為，在世界工業化進程中，后發展的國家也往往實行重工業優先發展戰略，如德國、日本以及許多發展中國家，但并沒有出現中國這樣典型的城鄉二元結構。同時，上述所考察的中國實施重工業化的“一五”期間城鄉關系也比較正常，只是1958年之后城鄉二元結構才急劇強化并典型化。

上述考察表明，1978年前大部分時間里實施的并不是一般意義上的優先發展重工業，而是特殊意義上的片面的優先發展重工業。優先發展重工業作為世界工業化進程中的一種重要理論和戰略，其本義是在產業結構協調發展的前提下生產資料生產的優先發展。用列寧的話來說就是在生產技術進步的條件下，“增長最快的是制造生產資料的生產資料生產，其次是制造消費資料的生產資料生產，最慢的是消費資料生產”①《列寧全集》第1卷，人民出版社，1984年，第66頁。。如果一個工業化后起國根據本國國情，理性選擇優先發展重工業戰略，充分發揮其所具有的后發優勢，通過借鑒發達國家工業化的成功經驗和利用其先進技術設備，實現工業化快速發展，這不能說是錯誤的，反而是必要的。早在1949年9月中國人民政治協商會議通過的《共同綱領》就規定：新中國在恢復和發展農業、輕工業生產的同時，“應以有計劃有步驟地恢復和發展重工業為重點，例如礦業、鋼鐵業、動力工業、機器制造業、電器工業和主要化學工業等，以創立國家工業化的基礎”②《建國以來重要文獻選編》第1冊，中央文獻出版社，1992年，第9頁。。這種選擇反映了對中國國情和優先發展重工業戰略的客觀認識。歷史表明，1953年至1978年雖然我國一直實施的都是重工業化戰略，但1953年至1957年期間的“一五”計劃與1958年至1978年“大躍進”和三線建設期間的重工業化戰略有著明顯的差別。前者盡管受蘇聯工業化模式的影響，但還是比較注意處理城鄉關系的重工業化戰略；后者則把工業化畸變為片面發展一些重工業，偏離了產業化、城市化的工業化內涵，已不是一般意義上的優先發展重工業戰略，這才是導致城鄉產業結構嚴重失衡和城市化滯后的重要原因。

然而，片面發展重工業戰略的實施固然與城鄉二元結構的急劇強化有關，卻并非必然形成不平等的典型城鄉二元結構。城鄉二元結構的強化并典型化，主要是中國在特殊歷史條件下片面發展重工業戰略與傳統社會主義模式共同作用的結果，而后者的制度性因素具有根本性的作用。城鄉兩種不同的社會主義公有制和高度集中的計劃體制不僅為1978年前片面發展重工業戰略提供了制度保障，而且奠定了城鄉經濟發展和社會保障等一系列不平等政策的根本制度基礎。

第一，1978年前對城鄉關系有重大影響的統購統銷、城鄉戶籍分割制度的相繼制定和實行，既是服務于重工業化發展戰略的需要，又首先是傳統社會主義計劃經濟的邏輯起點。

“一五”時期是重工業化啟動的時期，也是逐步建立社會主義單一公有制和計劃經濟的時期。1953年10月中共中央公布《關于糧食統購統銷的決議》，明確指出實行這一政策，不但可以妥善地解決糧食供求的矛盾，而且是把分散的小農經濟納入國家計劃經濟建設的軌道之內，引導農民走向互助合作的社會主義道路“所必須采取的一個重要步驟”③《建國以來重要文獻選編》第4冊，中央文獻出版社，1993年，第479頁。。1955年施行市鎮居民 （非農業人口）糧食定量供應制度與票證管理制度，由于當時市場機制沒有完全退場，規定農戶完成統購之外的糧食，“可以在國家糧食市場進行交易”，“但禁止任何人以糧食進行投機”④《建國以來重要文獻選編》第7冊，中央文獻出版社，1993年，第124頁。。高度集中的計劃體制初步建成后，1957年8月國務院發布的《關于由國家計劃收購和統一收購的農產品和其他物資不準進入自由市場的規定》進一步規定：凡屬國家計劃收購的農產品，如糧食，油料，棉花，一律不開放自由市場，全部由國家計劃收購。收購任務完成后農民自己留用的部分，不準在市場上出售，必須賣給國家的收購商店。①《建國以來重要文獻選編》第10冊，中央文獻出版社，1994年，第532～533頁。

1958年1月全國人大常委會第91次會議討論通過的《中華人民共和國戶口登記條例》，其中第10條第2款對農村人口進入城市作出了帶約束性的規定：“公民由農村遷往城市，必須持有城市勞動部門的錄用證明，學校的錄取證明，或者城市戶口登記機關的準予遷入的證明，向常住地戶口登記機關申請辦理遷出手續。”②《建國以來重要文獻選編》第11冊，中央文獻出版社，1993年，第18頁。歷史地看，戶籍制度的形成有其深刻的政治、經濟和社會管理等多方面的原因，但限制城鄉人口流動的邏輯起點仍然是社會主義計劃經濟。當時全國經濟活動已全部納入計劃經濟體制之內，人口的自由遷徙，將直接影響到國家計劃經濟的制定和執行。這一條例通過之前，公安部部長羅瑞卿就作了一個說明：“我國社會主義建設的方針，是在優先發展重工業的基礎上，發展工業和發展農業同時并舉。無論工業生產和農業生產，都必須按照國家統一的規劃和計劃進行。因此，城市和農村的勞動力，都應當適應社會主義建設的需要，進行統一的有計劃的安排，既不能讓城市勞動力盲目增加，也不能讓農村勞動力盲目外流。”③大公報社人民手冊編輯委員會：《人民手冊1959》，大公報社，1959年，第290頁。

顯然，由于優先發展高積累、高投入的城市資本密集型重工業化與落后農業、農村之間的矛盾，實行農產品統購統銷、城鄉戶籍隔離制度與之密切相關。這些制度的實行，既有效地保障了新中國初期城市重工業化的快速推進，也成為影響中國城鄉二元結構的重要因素。但這些制度又并非僅僅是為解決城市重工業化資本原始積累所采取的必要手段，更確切地說，它們首先是建立傳統社會主義經濟制度的要求，同時也適應了重工業化發展戰略的需要。

第二，城鄉不平等二元結構的根源是城鄉兩種不平等的社會主義公有制。

典型城鄉二元結構的形成，最根本的制度基礎在于高度集中的計劃經濟體制下城市以全民所有制為主和農村以集體所有制為主的兩種不同的公有制。由于傳統觀念上城鄉兩種公有制的“高級”與“低級”之分，也奠定了城鄉居民權利和發展機會不平等的理論基礎。

首先，“一五”計劃選擇優先發展重工業戰略，一開始就被定位為“必須首先發展國營工業”即社會主義全民所有制工業，“大躍進”期間進一步把全民所有制和集體所有制區分為“高級”與“低級”的不同公有制。這種對工業化和所有制的認識誤區，必然在高度集中的計劃體制下，由國家控制物質和人力等全部經濟資源，長期向國有企業和城市過度傾斜，造成城鄉經濟的不平等發展和城市現代工業、農村傳統農業的局面。

其次，城市重工業戰略的實施，使中國在較短時期內迅速形成了巨額的國有資產。然而，與馬克思設想的未來社會的社會占有制及社會資本不同，這些全民所有制及資產不是建立在商品經濟高度發展的基礎上，而是在生產力仍很低下的落后農業大國，依靠國家政權的力量集中和積累起來的，全民所有制不能不采取國有經營的形式。因此，龐大的全民所有制資產的形成，沒有也不可能同時創造出由全體勞動人民共同占有和使用這些財產的條件。實踐中的社會主義全民所有制，自其形成之日起，就孕育了自身發展的這個內在矛盾，并且由這個內在矛盾引起了日后經濟社會發展的一系列矛盾。如在國家不可能把推進工業化所必需的社會福利和保障覆蓋到全體國民的情況下，人為地在一個國度的范圍內對城市居民和農村居民實施不同的國民待遇標準，使城市和農村形成為享受基本公共服務不平等的“二元社會”。改革開放之后，隨著工業化戰略的轉換和計劃經濟向市場經濟的轉型，統購統銷政策很快終結，城鄉隔離狀態也逐步松動，但至今“農業戶口”與“非農業戶口”兩種不同社會身份和待遇的制度卻尚未根本改變，也印證了這一點。

第三，從毛澤東等中國共產黨人最終未能成功探索重工業化進程中的新型城鄉關系來看，癥結也正在于沒有從根本上突破傳統社會主義公有制和體制模式。

對優先發展重工業的戰略模式，毛澤東等中國共產黨人從新中國工業化啟動伊始，就注意如何避免蘇聯重工業化以犧牲農村農業發展和農民利益代價的教訓。其實質是如何正確處理優先發展高投入的資本密集型重工業化與落后農業、農村之間的矛盾，這一矛盾不僅是蘇聯，而且是后發展農業國家在工業化的過程中大都存在著的一個問題，在中國尤為尖銳。毛澤東等中央領導人在探索中提出了一系列重要思想觀點和方針政策。如以農業為基礎、工業為主導，正確處理發展重工業與輕工業、農業的關系；“既要重工業，又要人民”，調節和處理好“國家的稅收、合作社的積累、農民的個人收入這三方面的關系”；工業化“包括了農業的現代化”，①《毛澤東文集》第7卷，人民出版社，1999年，第221、310頁。必須在優先發展重工業的條件下，發展工業和發展農業同時并舉，“促進工業和農業、城市和鄉村的更好結合”②陳云：《當前基本建設工作中的幾個重大問題》（1959年3月1日），《紅旗》雜志1959年第5期。；大辦農村工業，實現公社工業化，農業工廠化 （即機械化和電氣化），“不但將加快國家工業化的進程，而且將在農村中促進全民所有制的實現，縮小城市和鄉村的差別”③《建國以來重要文獻選編》第11冊，中央文獻出版社，1995年，第609～610頁。，等等。

這些寶貴的探索成果，在很大程度上是要探索重工業化條件下構建協調發展的新型城鄉關系。但限于歷史條件和理論建設本身難以超越的局限性，這一探索最終沒有成功，除了與長期片面發展重工業有關外，更深層次的原因在于對經濟落后的農業大國社會主義建設規律認識不深，還未能從根本上突破高度集中的計劃體制和城鄉兩種不同公有制的傳統社會主義模式。雖然毛澤東曾指出“全民所有制和集體所有制的矛盾，實際上是工農的矛盾”，“社會主義國家和社會主義建設不能一直建立在全民所有制和集體所有制兩個不同所有制的基礎上”④中華人民共和國國史學會編《毛澤東讀社會主義政治經濟學批注和談話》，1997年印，第215頁。。但他不僅運用單一非市場化的辦法來解決這種重工業化條件下的工農城鄉矛盾，而且囿于公有化程度高優低劣的傳統觀念，人為地拔高集體所有制的公有化程度，以促進農村升格到“高級”的全民所有制，加速縮小城鄉差別。其結果只能適得其反，延緩農村農業發展，加劇城鄉不平等的矛盾。

綜上所述，籠統地說新中國初期選擇優先發展重工業戰略是影響城鄉二元結構的重要原因甚至根本原因，是不符合歷史實際的。問題的關鍵在于，一是要從中國國情和所處的歷史條件出發，正確認識和實施重工業化戰略，并隨著現代化不同發展階段的要求適時調整和轉變工業化戰略。二是妥善處理 （重）工業化進程中的城鄉關系，尤其要破除兩種不平等公有制的傳統社會主義觀念 （當前還要破除多種所有制經濟之間的不平等觀念），對影響城鄉二元結構的一系列傳統社會主義制度進行徹底的變革與創新，才能最終“建立促進城鄉經濟社會發展一體化制度”⑤《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》，《人民日報》2008年10月20日。，從根本上消除城鄉居民權利和發展機會不平等的二元結構。這也是1953年至1978年工業化進程中城鄉關系發展的寶貴經驗教訓和啟示。