談?wù)畔⒐_(kāi)背景下的“兩個(gè)體系”建設(shè)

□胡鵬飛

隨著民主化進(jìn)程的加快，我國(guó)政府日益重視政府信息公開(kāi)對(duì)于服務(wù)民生的重大作用。自2008年5月1日《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）實(shí)施以來(lái)，我國(guó)政府信息公開(kāi)工作取得了很大的進(jìn)展，其廣度、深度、覆蓋面較以往有了較大幅度的提高。各級(jí)各類國(guó)家檔案館切實(shí)履行《條例》賦予的職責(zé)，大力加強(qiáng)政府信息公開(kāi)服務(wù)中心建設(shè)，在利民、便民上下功夫，取得了良好成效。

2008年12月9日，國(guó)家檔案局局長(zhǎng)楊冬權(quán)在全國(guó)檔案局館長(zhǎng)會(huì)議上作了題為《以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，推動(dòng)檔案事業(yè)更好地科學(xué)發(fā)展并為科學(xué)發(fā)展服務(wù)》的講話，提出大力推動(dòng)“兩個(gè)體系”建設(shè)，即建設(shè)覆蓋人民群眾的檔案資源體系和方便人民群眾的檔案利用體系。“兩個(gè)體系”的提出，從根本上反映出了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)我國(guó)檔案工作提出的新要求，是對(duì)我國(guó)檔案工作實(shí)踐新趨勢(shì)的新總結(jié)。

政府信息公開(kāi)保障了公民對(duì)政府事務(wù)的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，是推進(jìn)社會(huì)民主化建設(shè)的重要手段之一。“兩個(gè)體系”建設(shè)充分體現(xiàn)了以人為本、關(guān)注民生的檔案工作理念。政府信息公開(kāi)與“兩個(gè)體系”建設(shè)在信息資源整合與工作價(jià)值取向上是一致的。因此，可以嘗試以政府信息公開(kāi)為抓手，在充分保障信息安全的前提下，通過(guò)加強(qiáng)政府信息資源的科學(xué)整合，提高政府信息輸出能力來(lái)推進(jìn)“兩個(gè)體系”建設(shè)。

一、政府信息公開(kāi)管窺

政府信息公開(kāi)在我國(guó)從無(wú)到有，從一個(gè)側(cè)面反映了我國(guó)社會(huì)的民主化進(jìn)程。政府信息公開(kāi)作為提高政府公信力、服務(wù)民生的有效手段，日益受到公眾的關(guān)注與重視。但從實(shí)踐角度看，還存在著一系列不容回避的問(wèn)題和挑戰(zhàn)。

1、《條例》的發(fā)布實(shí)施有力地推進(jìn)了各級(jí)政府信息公開(kāi)工作。《條例》實(shí)施以來(lái)，各級(jí)各類國(guó)家檔案館明確自身角色定位，完善文件報(bào)送監(jiān)督機(jī)制，豐富信息查閱手段，得到群眾的好評(píng)。2009年4月7日,北京市政府辦公廳發(fā)布了《2008年北京市政府信息公開(kāi)年度報(bào)告》。這是自2008年5月1日《條例》實(shí)施以來(lái)，首次發(fā)布政府信息公開(kāi)年報(bào)。該年報(bào)公布了2008年5月1日至12月31日期間，政府信息公開(kāi)工作的主要情況，包括公開(kāi)渠道、查閱場(chǎng)所、申請(qǐng)答復(fù)情況等，北京市檔案館政府信息公開(kāi)查閱中心累計(jì)接待公眾咨詢查詢191人次，復(fù)印和打印文件370頁(yè)。年報(bào)公布了主動(dòng)公開(kāi)政府信息、依申請(qǐng)公開(kāi)政府信息和不予公開(kāi)政府信息的情況。詳見(jiàn)下表①。

類別 政府信息公開(kāi)明細(xì)主動(dòng)公開(kāi)280665條，其中機(jī)構(gòu)職能類信息27812條、法律文件類信息60943條、行政職責(zé)類信息25218條、業(yè)務(wù)動(dòng)態(tài)類信息158389條。共收到3631件，3162件按期答復(fù)，同意公開(kāi)的有1477件。其中2179件涉及市政府工作部門，涉及區(qū)縣政府1452件。不予公開(kāi) 332件。信息不存在 880件。非本機(jī)關(guān)掌握 339件。依申請(qǐng)公開(kāi)

另?yè)?jù)統(tǒng)計(jì)，2008年5月1日至12月31日，北京市政府門戶網(wǎng)站“首都之窗”政府信息公開(kāi)專欄的點(diǎn)擊量達(dá)到了52138011次②。這一數(shù)字反映出公眾對(duì)政府信息的關(guān)注，以及自身知情意識(shí)的提高。年報(bào)同時(shí)透露，北京市將通過(guò)進(jìn)一步拓展政府信息公開(kāi)渠道，在基層政府增建政府信息公開(kāi)查閱場(chǎng)所等為群眾查閱政府信息提供便利。

上述政府信息公開(kāi)實(shí)踐，為政府信息公開(kāi)質(zhì)量水平的提升打開(kāi)了門徑。公眾對(duì)政府信息公開(kāi)關(guān)注度的提高，一方面反映了公眾的知情訴求，另一方面說(shuō)明政府信息公開(kāi)已經(jīng)逐步在和公眾的知情訴求進(jìn)行對(duì)接。

2、政府信息公開(kāi)還需打破“玻璃門”，引進(jìn)制度救濟(jì)。在政府信息公開(kāi)實(shí)踐中，群眾對(duì)于所需信息經(jīng)申請(qǐng)而不可得被喻為政府信息公開(kāi)的“玻璃門現(xiàn)象”。這反映出時(shí)下政府信息公開(kāi)還處在由形式到內(nèi)涵的轉(zhuǎn)軌時(shí)期，還未能從根本上使人民群眾的知情權(quán)得到滿足。自政府信息公開(kāi)以來(lái)，民眾申請(qǐng)信息公開(kāi)被拒的案例很多，究其原因，首先在于各級(jí)政府官本位意識(shí)濃厚，或是對(duì)群眾知情訴求未給予足夠重視，或是被申請(qǐng)公開(kāi)信息涉及部門利益而托辭拒絕，這種政府意識(shí)的“玻璃門”亟待打破。其次，《條例》是一部行政機(jī)關(guān)制定的行政法規(guī)，而并未上升為反映民意的法律，政府信息公開(kāi)未能得到有效監(jiān)管。對(duì)于諸多政府信息公開(kāi)“玻璃門事件”來(lái)說(shuō)，政府信息公開(kāi)還應(yīng)在現(xiàn)行實(shí)踐中引進(jìn)人大監(jiān)督機(jī)制，暢通政府信息公開(kāi)的制度救濟(jì)渠道。

3、政府信息公開(kāi)水平還可以在實(shí)踐中進(jìn)一步完善和提高。政府信息公開(kāi)在我國(guó)是一種新興的社會(huì)實(shí)踐。這種由民主意識(shí)催生、政府部門主導(dǎo)的社會(huì)實(shí)踐，從進(jìn)程上看還有很大的提升空間。首先，社會(huì)生活民主化進(jìn)程給政府信息公開(kāi)提供了必要的社會(huì)環(huán)境。其次，政府的“公眾意識(shí)”與民眾的“自我意識(shí)”逐步覺(jué)醒，這兩種意識(shí)給政府信息公開(kāi)提供了政府信息公開(kāi)存在與發(fā)展的主體與客體。第三，各種相關(guān)法律法規(guī)的制定與出臺(tái)，給政府信息公開(kāi)提供了規(guī)范化的保障機(jī)制，有利于政府信息公開(kāi)的科學(xué)化、制度化。

二、政府信息公開(kāi)背景下的“兩個(gè)體系”

在2008年全國(guó)檔案工作會(huì)議上，國(guó)家檔案局正式提出做到“兩個(gè)轉(zhuǎn)變”，建立“兩個(gè)體系”。即“轉(zhuǎn)變重事輕人、重典型人物輕普通人物的傳統(tǒng)觀念和認(rèn)識(shí)，重視所有涉及人的檔案的價(jià)值，建立覆蓋人民群眾的檔案資源體系；轉(zhuǎn)變檔案工作中重機(jī)關(guān)團(tuán)體利用、輕個(gè)人利用，重為機(jī)關(guān)團(tuán)體服務(wù)、輕為群眾服務(wù)的傳統(tǒng)觀念和認(rèn)識(shí)，像重視機(jī)關(guān)團(tuán)體利用那樣重視人民群眾利用，建立方便人民群眾的檔案利用體系。”檔案資源體系與利用體系分別是檔案工作的出發(fā)點(diǎn)與歸宿地，“兩個(gè)體系”建設(shè)是在貫徹以人為本的科學(xué)發(fā)展觀的前提下，對(duì)過(guò)去檔案資源與利用體系的豐富與拓展。

政府信息是檔案資源體系中不可或缺的一部分，政府信息公開(kāi)則是檔案利用體系中的一個(gè)重要平臺(tái)。人民群眾是政府信息公開(kāi)的權(quán)利主體，是可以取得政府信息的知情權(quán)人。因此，我們應(yīng)緊緊圍繞服務(wù)民生的實(shí)踐主題，科學(xué)地整合政府信息資源，大力提高政府信息公開(kāi)水平，以此為契機(jī)加快推進(jìn)“兩個(gè)體系”建設(shè)。

三、政府信息公開(kāi)助推“兩個(gè)體系”建設(shè)

政府信息公開(kāi)作為“兩個(gè)體系”建設(shè)的重要推手，可以在觀念培育、制度建設(shè)、資源整合、服務(wù)途徑等方面發(fā)揮重要作用。

1、以政府信息公開(kāi)為先導(dǎo)，為“兩個(gè)體系”建設(shè)培育相應(yīng)思想觀念。

進(jìn)行“兩個(gè)體系”建設(shè)，要以“兩個(gè)轉(zhuǎn)變”為前提，即“轉(zhuǎn)變重事輕人、重典型人物輕普通人物的傳統(tǒng)觀念和認(rèn)識(shí)，重視所有涉及人的檔案的價(jià)值”，“轉(zhuǎn)變檔案工作中重機(jī)關(guān)團(tuán)體利用、輕個(gè)人利用，重為機(jī)關(guān)團(tuán)體服務(wù)、輕為群眾服務(wù)的傳統(tǒng)觀念和認(rèn)識(shí)，像重視機(jī)關(guān)團(tuán)體利用那樣重視人民群眾利用”。這“兩個(gè)轉(zhuǎn)變”是在觀念和認(rèn)識(shí)上對(duì)傳統(tǒng)檔案資源建設(shè)與提供利用工作的思考與再認(rèn)識(shí)，“兩個(gè)轉(zhuǎn)變”既包括檔案事業(yè)發(fā)展宗旨或者基本目標(biāo)的調(diào)整和創(chuàng)新，也包括管理內(nèi)容、重點(diǎn)、模式、方法的調(diào)整和創(chuàng)新③。在政府信息公開(kāi)實(shí)踐中，由“要我公開(kāi)”到“我要公開(kāi)”的轉(zhuǎn)變，體現(xiàn)了思想觀念創(chuàng)新對(duì)客觀實(shí)踐的強(qiáng)大推動(dòng)力。因此，可以借助政府信息公開(kāi)的東風(fēng)，加快實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)轉(zhuǎn)變”，培育適應(yīng)“兩個(gè)體系”建設(shè)的思想觀念，夯實(shí)“兩個(gè)體系”建設(shè)思想基礎(chǔ)。

2、以政府信息公開(kāi)為樣本，對(duì)“兩個(gè)體系”建設(shè)進(jìn)行制度設(shè)計(jì)。

政府信息公開(kāi)制度是現(xiàn)代社會(huì)民主實(shí)踐的重要組成部分。從層次上講，政府信息公開(kāi)主要有兩層含義，即政府信息公開(kāi)原則和政府信息公開(kāi)制度④。政府信息公開(kāi)是主權(quán)在民、行政陽(yáng)光化和公民知情權(quán)保障的必要手段和根本原則。為使政府信息公開(kāi)原則得以實(shí)現(xiàn)，就需要有相應(yīng)的制度保障，即政府信息公開(kāi)的第二個(gè)層次——政府信息公開(kāi)制度。政府信息公開(kāi)制度主要涉及政府信息公開(kāi)的理論基礎(chǔ)、主客體、權(quán)利義務(wù)以及救濟(jì)制度等。上述各項(xiàng)條件完整地構(gòu)成了政府信息公開(kāi)的制度框架。

“兩個(gè)體系”建設(shè)是對(duì)我國(guó)檔案事業(yè)服務(wù)黨和國(guó)家工作大局的必然要求。“兩個(gè)體系”建設(shè)是一項(xiàng)事關(guān)檔案事業(yè)發(fā)展全局的系統(tǒng)工程，絕非一朝一夕、一人一力之功。因此，“兩個(gè)體系”建設(shè)必須進(jìn)行充分的綜合考量與制度設(shè)計(jì)，對(duì)于“兩個(gè)體系”建設(shè)的理論基礎(chǔ)、實(shí)現(xiàn)路徑以及保障機(jī)制等制度框架給以科學(xué)規(guī)劃。按照既定的制度設(shè)計(jì)進(jìn)行，“兩個(gè)體系”建設(shè)才會(huì)有章可循，有的放矢。政府信息公開(kāi)自實(shí)行以來(lái)，正在逐步完善自身的制度框架與功能設(shè)計(jì)，對(duì)于資源配置、運(yùn)行路徑、反饋渠道、保障機(jī)制等環(huán)節(jié)進(jìn)行了有效的調(diào)節(jié)與修訂，給“兩個(gè)體系”建設(shè)提供了必要的有益的參照。“兩個(gè)體系”建設(shè)可以參考政府信息公開(kāi)的運(yùn)行模式，進(jìn)行科學(xué)的制度建構(gòu)，輔以必要的政策干預(yù)，以保證“兩個(gè)體系”建設(shè)的有效開(kāi)展。

3、以政府信息公開(kāi)為依托，為“兩個(gè)體系”建設(shè)打造資源平臺(tái)與利用窗口。

政府信息包括政府在進(jìn)行行政管理活動(dòng)過(guò)程中產(chǎn)生、收集、整理、傳送、發(fā)布和使用的所有信息。其中，關(guān)系國(guó)計(jì)民生的信息是政府信息公開(kāi)的主要內(nèi)容。建設(shè)檔案資源體系必須充分重視政府掌握的信息資源，將其納入檔案資源體系的建設(shè)視野，并進(jìn)行有效的整合開(kāi)發(fā)。檔案資源體系建設(shè)與檔案利用體系建設(shè)互為依托，搞好檔案資源體系建設(shè)是做好了入口的工作，而檔案利用體系則是出口的工作，只有同時(shí)做好入口和出口的工作才能切實(shí)搞好“兩個(gè)體系”建設(shè)。在《條例》的推動(dòng)下，不論是依法公開(kāi)還是依申請(qǐng)公開(kāi)，政府信息公開(kāi)已經(jīng)成為政府信息的主要集散平臺(tái)，政府信息公開(kāi)正日益成為檔案資源利用的重要窗口。

實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)轉(zhuǎn)變”，建設(shè)“兩個(gè)體系”的根本是資源建設(shè)。要從根本上改變檔案館在以往的檔案接收過(guò)程中形成的館藏檔案內(nèi)容單一、文件的生命力較低的局面，要圍繞中央構(gòu)建和諧社會(huì)、服務(wù)民生的大政方略，及時(shí)調(diào)整國(guó)家綜合檔案館接收進(jìn)館范圍和時(shí)間，以促進(jìn)檔案館檔案信息資源的全面、科學(xué)、合理、有效建設(shè)。而在現(xiàn)階段，我們要用科學(xué)發(fā)展觀來(lái)指導(dǎo)我們工作思路的調(diào)整，在抓長(zhǎng)效管理的同時(shí)，把著眼點(diǎn)放在存量資源的開(kāi)發(fā)上，充分挖掘館藏涉及民生、關(guān)乎民生的信息資源。

4、以政府信息公開(kāi)為契機(jī)，探索服務(wù)民生新途徑。

“兩個(gè)體系”建設(shè)的落腳點(diǎn)在于服務(wù)民生，我們應(yīng)借助政府信息公開(kāi)探索服務(wù)民生的新途徑。浙江省檔案局在開(kāi)化縣開(kāi)展檔案資源服務(wù)民生試點(diǎn)工作，指導(dǎo)推行民情檔案制度，贈(zèng)送并啟動(dòng)了新一代民情檔案信息系統(tǒng)。一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)干部喜歡看、職能部門喜歡用、鄉(xiāng)鎮(zhèn)同志喜歡做、檔案局館喜歡管，并且能夠直觀、準(zhǔn)確、系統(tǒng)、便捷地了解一線民生情況的民情檔案信息系統(tǒng)已在開(kāi)化全縣運(yùn)行使用⑤。截至2008年7月18日，開(kāi)化縣10多個(gè)職能部門40多類民情信息已納入縣檔案局管理的民情檔案信息系統(tǒng)，建成了比較權(quán)威、綜合的民情檔案數(shù)據(jù)庫(kù)，相關(guān)部門將利用這個(gè)數(shù)據(jù)庫(kù)綜合發(fā)布“民生指數(shù)”。實(shí)踐證明，以運(yùn)行新一代民情檔案信息系統(tǒng)為標(biāo)志的“開(kāi)化模式”是一條整合利用民生檔案資源的新途徑⑥。浙江開(kāi)化新一代民情檔案信息系統(tǒng)的運(yùn)行給了我們重要啟示，隨著檔案信息化建設(shè)的進(jìn)一步推進(jìn)，政府信息公開(kāi)可能并應(yīng)該成為服務(wù)民生的新途徑。對(duì)于利用者而言，現(xiàn)行政府信息公開(kāi)具有成本低、時(shí)效快等特點(diǎn)。筆者曾通過(guò)網(wǎng)絡(luò)向某省政府信息公開(kāi)領(lǐng)導(dǎo)小組提出信息公開(kāi)申請(qǐng)，該省政府信息公開(kāi)辦公室在5日內(nèi)根據(jù)我的要求，以電子郵件方式向筆者提供了經(jīng)過(guò)保密審查的所需文件。在申請(qǐng)過(guò)程中筆者只是上網(wǎng)下載填寫(xiě)并電郵了一份政府信息公開(kāi)申請(qǐng)表，整個(gè)申請(qǐng)過(guò)程簡(jiǎn)便快捷。

政府信息公開(kāi)與“兩個(gè)體系”建設(shè)相輔相成，因此，借力政府信息公開(kāi)，把“兩個(gè)體系”建設(shè)與政府信息公開(kāi)同步規(guī)劃與推進(jìn)，是實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)轉(zhuǎn)變”的重要舉措，更是一項(xiàng)一舉兩得、事半功倍的利民工程。

注釋：

①“首都之窗”門戶網(wǎng)站“政府信息公開(kāi)專欄”http://zfxxgk.beijing.gov.cn/columns/1302/guideMenu.ht ml表格根據(jù)《2008年北京市政府信息公開(kāi)工作年度報(bào)告》提供數(shù)據(jù)制作。

②“首都之窗”門戶網(wǎng)站“政府信息公開(kāi)專欄”http://zfxxgk.beijing.gov.cn/columns/1302/guideMenu.ht ml

③潘積仁：《“兩個(gè)體系”建設(shè)思考》，《中國(guó)檔案》2008年第4期

④齊愛(ài)民、張萬(wàn)洪：《電子化政府與政府信息公開(kāi)法研究》，武漢：武漢大學(xué)出版社，2008年版：11頁(yè)

⑤⑥國(guó)家檔案局辦公室、中央檔案館辦公室：《檔案工作信息》2008年第26期

①李永貞：《信息民主與信息控制芻議》，《檔案學(xué)通訊》2009年第1期：22頁(yè)