關于鋼鐵產業淘汰落后產能的相關問題分析

李擁軍

淘汰落后產能是鋼鐵產業目前面臨的一項事關行業健康、可持續發展的關鍵性任務。本文試圖從落后產能的經濟本質入手，探尋淘汰落后產能的基本機理與途徑。

一、對落后產能本質的認識

所謂落后產能，通常是指生產設備、生產工藝的技術水平低于行業平均水平，能耗高、污染重的工業生產能力。根據落后產能的基本定義可以明確判斷落后產能的三個基本標準：一是工藝落后，二是單位產量能源消耗指標高于行業平均水平，三是對環境造成的污染高于行業平均水平。這三個標準是時間函數，即隨著時間的推移，判定落后產能的三個標準亦在不斷地提高。同時，這三個標準之間存在著因果關系，生產設備、生產工藝的技術水平高低與其單位產量能源消耗指標、污染指標成負相關，落后的設備與工藝往往對應著較高的單位能耗、水耗和更多污染物的排放。因此，從判定落后產能三個標準的因果關系看，產能落后與否是一個技術判斷問題。但在具體的國民經濟管理中，落后產能通常是指技術水平（包括設備、工藝等）達不到國家法律法規、產業政策所規定的行業基本標準的生產能力。

1.落后產能的范圍界定

某一個產業落后產能的表現形式是動態變化的，若干年前可能處于先進水平的產能，在今天看來就是落后產能，即落后產能是技術進步、經濟發展要求工業生產能力進行必要的新陳代謝與優勝劣汰的必然結果。

國發2010年7號文件《國務院關于進一步加強淘汰落后產能工作的通知》分別從工藝、能耗、環保等三個角度對鋼鐵行業落后產能做了明確規定。①從工藝角度對落后產能規定如下：鋼鐵行業2011年底前淘汰400立方米及以下煉鐵高爐，淘汰30噸及以下煉鋼轉爐、電爐。這表明400立方米及以下煉鐵高爐、30噸及以下煉鋼轉爐與電爐均屬于落后產能；②從單位產量能源消耗角度對非淘汰產能規定如下：碳鋼企業噸鋼綜合能耗應低于620千克標準煤，噸鋼耗新水低于5噸，二次能源基本實現100%回收利用；③從對環境造成污染的角度對非淘汰產能規定如下：噸鋼煙塵排放量低于1.0千克，噸鋼二氧化碳排放量低于1.8千克。從發展的角度看，能耗、水耗、污染物排放、安全性等將會作為鋼鐵產業淘汰落后產能的主要考核性指標，鋼鐵生產設備的大型化將會作為淘汰落后產能的引導性指標。

2.落后的鋼鐵產能對產業所造成的本質性傷害

落后的鋼鐵產能對國民經濟、鋼鐵產業的危害性有多種多樣的表現形式。但如果從本質上認識這些危害性，則需從以下四個方面入手：

①落后產能的自然稟賦決定了其單位產量對能源和資源消耗巨大。某些地區通過落后產能所實現的GDP增長及對該地區工業化進程的促進是以浪費生態資源、環境惡化等高昂社會成本為代價的發展歷程，其不良后果會日益顯現；

②落后的煉鐵、燒結產能與先進產能爭搶鐵礦石資源，不僅弱化了鋼鐵生產企業作為市場買方所應具備的話語權，而且破壞了正常的鐵礦石交易秩序。只有淘汰落后產能才能為先進產能騰出資源空間，才能保證鐵礦石資源采購的相對集中，才能通過采購的相對集中促進國內鐵礦石資源供應的集中，進而提高資源的利用效率；

③多數擁有落后產能的中小型鋼鐵企業經營行為具有投機性，這些企業的固定成本通常很低，甚至為零，這些企業只要賺回變動成本即可贏利，所以這些企業在市場需求旺盛、鋼材價格處于上漲期、市場行情較為有利時，保持著較高的開工率；在市場需求低迷、鋼材價格處于下跌狀態時，則是“見縫插針”式地生產，甚至會以停產的方式來規避風險。其產品在質量上雖無競爭力，但在銷售手段上會追求所謂的低價競爭，從而對整個鋼鐵市場的健康發展有很大的殺傷力。從社會長遠利益看，落后產能所產生的社會成本遠遠高于其所創造的企業個體營利。

④個別地方對落后產能所提供的各種“優惠”條件，使先進產能與落后產能之間存在著不公平性競爭，這種對落后產能的變相保護，本身是對先進產能的抑制，不利于全行業的技術進步與發展。

二、淘汰落后產能所面臨的體制性問題

淘汰落后產能一直是我國經濟發展過程中的一個永恒的主題，同樣也是鋼鐵產業發展過程中的永恒主題。淘汰落后產能之所以在我國成為一個永恒主題，一方面源于我國自改革開放以來，經濟一直處于高速發展的狀態，鋼鐵工業技術進步的步伐在不斷加快，技術淘汰周期在不斷地縮短，鋼鐵工業落后產能的判定標準在不斷地提高，因此落后產能所涵蓋的落后工業生產能力伴隨著經濟與技術發展步伐在不斷地調整更新；另一方面源于我國市場經濟體制尚處于不斷健全與完善的過程當中，在淘汰落后產能工作當中難免存在著各種各樣的體制性問題。這些體制性問題主要表現為以下四個方面：

1.要素價格扭曲導致市場淘汰落后產能的能力偏弱

我國相對較低的勞動力價格、土地價格、資源價格、資金價格不能完全反映這些要素的真正價值和社會使用成本，而且各類企業在分攤這些社會成本方面存在著較大差異，總體是大型企業所承擔的社會成本要高于中小型企業，而相當多的中小型企業是落后產能的擁有者。從成本構成角度看，雖然落后產能產品單位消耗和能源消耗均高于先進產能，但落后產能具有總體投資少、分攤成本低和人工費用低的特點，而且落后產能基本上與落后企業相關聯，而這些落后企業所承擔的環保、節能等社會成本較低，甚至不承擔任何社會發展成本，如落后產能企業在工人工資、社會保障、排污費、資源品價格及稅收、違規罰款等方面的運營成本遠遠低于行業平均水平；部分地方的中小型鋼鐵企業的平均稅負低于國有大型鋼鐵企業的稅賦，最大差距達到30%以上。

在沒有支付資源和環境等社會成本的情況下，落后產能的產品在價格方面較先進工藝設備所生產的產品有著較大優勢，即使是在激烈的市場競爭中，落后產能仍有較大的利潤空間，導致擁有先進產能的大中型鋼鐵企業與擁有落后產能的中小型企業之間存在著不公平競爭。因此，擁有落后產能的企業缺少技術改造和更新設備的動力與壓力，更談不上主動退出市場。

2.落后產能的退出體制尚不健全

落后產能退出壁壘較高，制約了落后產能的自動退出。從當前情況看，退出壁壘主要有兩大類:

⑴經濟類壁壘

①資產專用性。資產專用性是指資源在用于特定用途后，很難再移作他用的性質。資產專用性程度越高，生產要素在市場中的自由流動性越差，資產的需求面越小，資產轉讓時價格越低，落后產能退出市場的損失也就越大。資產專用性的程度根據行業不同而不同，根據設備先進與否而不同。鋼鐵工業相比其他制造業，其資產專用性程度高，如煉鐵的高爐、煉鋼的轉爐只能用于本行業，改做生產其他產品的可能性很??；設備越落后，市場中愿意購買的受讓群體越小，轉讓的可能性也就越小。因此，擁有落后產能的企業在進行行業退出、還是留在原行業繼續發展的選擇時，最終會選擇繼續留在原行業發展。

②失業工人安置費用。落后產能退出的直接后果之一就是所屬員工面臨著失業的可能性，政府及企業需要支付較高費用進行職工安置和再培訓。就業和社會保障的問題解決不好，落后企業很難順利地退出原行業。

③私營企業主的資產補償。近年來，企業所有制結構日趨多元化，工業中個體私營企業占到三分之一左右，股份制企業和外資企業的比重也不斷上升。目前，各地方的中小型鋼鐵企業的投資方大部分為私營企業主。在缺乏明確的法律依據的情況下，強制性地讓擁有落后產能的中小型鋼鐵企業退出必然會涉及資產補償等問題。這些企業作為企業主的私人財產，將其淘汰會遇到企業自身的強烈抵制，一些企業主更是將《物權法》視為尚方寶劍，宣稱企業作為私有財產神圣不可侵犯。

⑵制度性壁壘

落后產能退出的制度性壁壘主要包括落后產能的退出機制、限定落后產能發展的法律、法規。

①落后產能的退出機制尚需完善。通過市場機制實現落后產能的自動退出固然是最好的淘汰手段，但在淘汰落后產能總量較大、涉及面較廣的情況下，運用行政手段強制性地淘汰落后產能的方式會有很大的負作用，一是落后產能的停產關閉會給企業造成一定的經濟損失，會使企業職工喪失就業崗位，會給與之相關的其他企業、銀行造成債務問題；二是國家盡管在某些環節對被淘汰的落后產能給予了一定的政策扶持，但國家更多地強調了責任和義務，對地方政府、企業主、企業職工的損失補償問題考慮不多，總體上缺乏全盤統籌的長效退出機制，使淘汰落后工作受到了來自基層利益相關者的阻力。

②淘汰或限定落后產能發展的相關法律法規尚不完善。從我國淘汰落后產能的實踐看，當前主要由政府相關部門下發行政文件，提出淘汰落后產能的要求和政策，這些要求與政策更多強調了各級地方政府、各類企業在淘汰落后產能方面的責任和義務。但行政文件代替不了法律，對違反政策的行為制止或懲罰缺乏法律依據。如目前鋼鐵行業采取的分解淘汰指標、與地方政府簽訂責任書的形式，對完不成目標的地方進行懲罰就缺乏充分的法律依據。淘汰一些限制類企業亦存在著法律依據不足的問題，特別是對那些能耗、環保、質量等方面均達到國家標準、經過有關政府部門審批設立的中小型鋼鐵企業，只是規模、裝備、技術方面處于產業政策中的限制類，強行關閉這些企業容易激化矛盾。

③相關法律法規和政策執行不力。中央對淘汰落后產能制定了一系列的配套政策措施，涉及環保、國土、水資源、信貸、質檢等多方面的約束，但落實到地方層面很難實現“政令暢通”，有些基層政府對落后產能甚至采取默許或支持態度。如中央已經將節能減排指標納入了地方政府的政績考核體系，但是大部分地級市中沒有建立能源平衡表，缺乏客觀真實的能耗數據，考核指標也就容易成為“數字游戲”。再如地條鋼之所以有生存空間，可以在市場上銷售并應用到建筑領域，與一些地方政府監管部門不作為、有法不依、執法不嚴密切相關。法律法規和政策執行不力的主要原因有兩個方面：一是中央和地方在認識上不是十分一致，政令很難暢通；缺少可操作性的行政問責機制又造成行政調節手段很難貫徹到位，或者執行起來打折扣。二是國家沒有使用非常強的經濟調節手段使落后產能無利可圖、甚至虧損經營，從而無法迫使落后產能進行主動關停。

3.地方政府“GDP情結”增加了淘汰落后產能的難度

我國的財政體制與發達國家存在著很大的不同。中央與地方財政分權的財政體制雖然能夠調動地方發展經濟的積極性，同時也成為阻礙淘汰落后產能的重要制約因素。對落后產能的地方保護主要體現為：

①一些地方政府特別是基層地方政府仍有不同程度地追逐 GDP 最大化的現象。企業數量的多少、產值的大小是地方政府財政收入的保證，淘汰落后產能對地方政府而言是砍掉了GDP和財政收入的重要來源。鋼鐵等重工業企業對地方GDP、財政收入拉動力很強，特別是經濟相對落后的地區，一些在全國看來技術裝備落后的中小型鋼鐵企業，在當地往往是GDP增長的領頭羊、財政收入的主要貢獻者，而且還提供了較多的就業崗位。一些地方政府從局部利益出發，不但不情愿淘汰這些企業，甚至與中央政策進行博弈，為這些企業保駕護航。目前建設一座年產粗鋼幾十萬噸的鋼鐵生產廠，通常需要一年的時間，在市場行情較好的情況下，投產后兩、三年的時間就能收回全部投資。這種所謂的快速發展模式不僅為民營投資者所推崇，而且也為部分地方政府所推崇，因為它可在短時間內對地方經濟產生較強的拉動作用，很容易成為地方經濟效益增長的“政績工程”；

②淘汰落后產能必然導致企業轉產、人員安置、債權債務處理等一系列具體問題，稍有不慎就有可能影響社會的和諧穩定，地方政府為此面臨著巨大的壓力；

③一些地方已形成以落后產能為主的產業鏈集群，淘汰鋼鐵產業落后產能對該地區相關產業發展也有較大的影響。

4.全國范圍內市場需求的多元化為落后產能提供了一定的生存空間

我國城鄉之間、東西部地區之間以及高收入與低收入之間存在著二元分割的現象，造成市場需求的多樣化，如在農村地區和欠發達地區廉價產品反而更具有競爭力，這就使得落后產能仍然有較大的市場空間。近年來高耗能高污染等重化工業產品的價格快速上漲也給落后產能提供了生存空間。同時要看到，落后產能雖然工藝水平落后，但有一部分落后產能所生產的低端鋼材在質量上尚能達到國家的質量要求，當國家不能對鋼材需求加以引導和調控時，落后產能所生產的低端鋼材仍有較大的市場空間。

三、淘汰落后鋼鐵產能的基本原則

采用何種形式和手段加快淘汰落后產能的步伐是目前備受關注的問題。國發2010年7號文件已經明確淘汰落后產能任務將逐級向下分解，最終落實到具體企業。相關的政策約束機制包括嚴格市場準入、強化經濟和法律手段、加大執法處罰力度等方面，激勵機制則涉及加強財政資金引導、做好職工安置工作、支持企業升級改造等三個方面?！锻ㄖ坊旧弦呀洿_定了淘汰任務的落實方法和措施框架。推進措施包括了經濟、法律、行政的多種手段，但具體的執行方案還有待于進一步研究落實。就鋼鐵產業而言，在淘汰落后產能過程中應遵循如下原則：

1.營造優勢產能與落后產能公平競爭的市場環境

應當通過要素市場化改革，建立起淘汰落后產能的最基本、最有力和最長效的機制。國家運用經濟手段、法律手段加大淘汰落后產能的力度屬于國家調控工業發展方式的范疇；國家將經濟手段、法律手段作為調控經濟的首選方式亦有利于政府的職能轉變，是我國經濟體制不斷完善的基本要求?；谶@樣的認識，國家在淘汰落后產能的工作中要重點在完善市場體制方面多做基礎性工作，一是要深化要素市場的改革，特別是要理順資源、環境、土地等要素的價格，使環境、資源等外部性成本能夠以統一的標準納入到所有企業的成本核算當中，真正使落后產能無利可圖；二是要靈活運用稅收杠桿、資源能源價格機制的調控功能，嚴格相關環保、質量、安全生產標準，形成整個經濟運行體系對落后產能的排斥；三是要充分發揮市場競爭機制的作用，保護優勢產能對落后產能的競爭優勢，最終達到有效淘汰落后產能的目的。

2.控制中小型煉鐵企業數量及規模，提高行業協調能力

歐美日韓等發達國家的鋼鐵產業在組織格局上均是為數不多的大型鋼鐵企業與若干個中小型鋼鐵企業并存，大型鋼鐵企業保持著技術優勢、設備優勢、規模優勢，并具有較高的行業控制力。歐美日韓鋼鐵產業之所以擁有這樣的組織格局，一是因為其產業內大企業的規模及數量保持相對適宜的水平；二是因為其整個鋼鐵產業內鋼鐵企業的數量基本穩定，企業數量規模及最小企業生產規模均控制在一個合理水平上；三是在煉鐵、煉鋼企業的審批上政府有著嚴格的規定，如日本五大高爐生產企業控制了日本近100%的生鐵產量，韓國浦項一家企業控制了韓國100%的生鐵產量（韓國現代的高爐尚未投產），日本及韓國政府原則上不再允許新企業從事高爐煉鐵生產。

日本、韓國狠抓煉鐵企業的集中度，主要源于以下幾點：①鋼鐵生產各工序能耗由高向低排序依次為：煉鐵、焦化、軋鋼、燒結、轉爐、電爐、球團，鋼鐵工業節能減排的重點是煉鐵和焦化工序；②在長流程鋼鐵生產工藝中，各個工序（包含焦化、燒結、球團、高爐、轉爐、連鑄和熱軋）因能源消耗產生的CO2排放比重，高爐煉鐵占整個生產流程的64.57%，煉鐵全系統（包含焦化、燒結和高爐煉鐵）則占整個生產流程的86.59%，即減少CO2排放的重點應放在煉鐵全系統，尤其是高爐煉鐵工序；③鋼鐵生產中煉鐵以前工序的生產成本占據了熱軋鋼材70%以上的成本，對煉鐵成本的有效控制有助于優化整個鋼鐵生產流程的成本控制；④煉鐵工序與燒結、焦化工序存在較高的關聯性，抓住了煉鐵工序的技術進步，無疑會帶動燒結與焦化工序的技術進步。日本、韓國為此一直限制高爐生產企業的數量，而且對高爐生產及高爐備設定了各種較為苛刻的條件，從而在高爐、燒結、焦化等工序做到了生產企業的集中，實現了高爐、燒結、焦化等工序的設備大型化、現代化，避免了高爐、燒結、焦化等工序落后產能的存在，從而有效地降低了鋼鐵產業在資源、能源、環境方面的社會成本。

中國鋼鐵產業內鋼鐵企業數量眾多，截止2009年底，共有煉鐵企業752家，煉鋼企業350家，鋼材生產企業4992家。2010年8月8日，工業和信息化部向社會公布了鋼鐵行業淘汰落后產能的企業名單中，共有171家煉鐵企業。在這171家煉鐵企業中，除山東省要淘汰3座1280立方米高爐，13座750立方米至300立方米的高爐外，占比重最大是100立方米到250立方米之間的高爐。而且這171家煉鐵企業中，國有大中型企業所占比重較小，基本以民營鋼鐵企業為主。鑒于鋼鐵產業目前淘汰落后產能、實施節能減排的重點集中在煉鐵、燒結、焦化等環節，我們有必要借鑒日本韓國的做法，嚴格限制高爐生產企業的數量，如國家可以視各個省市的具體情況明確規定一個省應該有幾個高爐生產企業，并通過淘汰落后產能的方式來減少中小型煉鐵企業、煉鋼企業數量；通過嚴控煉鐵、煉鋼企業的最小生產規模，推行高爐設備、轉爐設備的大型化。最終在一個省內實現生鐵產量的完全集中。這樣做將極大地促進整個鋼鐵產業各子產業的組織結構優化，提高鋼鐵產業的協調能力及對上游產業的話語權。

未來鋼鐵產業較為理想的組織格局是：大的鋼鐵企業集團控制全行業的生鐵產量和多種適宜大規?；a的鋼鐵制品，一些中小型鋼鐵企業則更側重于對鋼材的深加工和延伸性服務。鑒于此，國家在淘汰落后的煉鐵、燒結、焦化產能時，要痛下決心，使這些相關的落后企業徹底退出煉鐵、燒結、焦化的生產領域。

3.將淘汰落后產能與完善行業進退出機制相結合

在完善的市場體系中，任何一個產業都有著嚴格、規范的進入及退出機制，以保證優秀企業在市場中能夠得到充分發展，劣勢企業在市場中被徹底淘汰，從而實現社會資源的最優配置。如果劣勢企業不能被淘汰，優勢企業就不能得到充分地發展、壯大。中國鋼鐵產業一直存在著進入壁壘較低而退出壁壘較高的現實問題。如在進入壁壘方面，小型鋼鐵生產企業具有建設周期短、投資回收快的特點，而且生產操作技術相對簡單，具有生產管理費用、人工成本較低的“成本優勢”。許多潛在進入者特別是民營資本在鋼鐵行業效益較好的時候，較為容易地建設好一個年產粗鋼幾十萬噸的鋼鐵企業；由于退出壁壘較高，當鋼鐵產業發展出現低谷時，許多劣勢企業基于種種原因難以撤離，為了維持企業生存，只好繼續留在本行業中背水一戰，形成社會資源的巨大浪費。

提高鋼鐵產業進入壁壘意味著只有優勢資本、優勢技術才能參與到鋼鐵產業發展當中；完善鋼鐵產業退出壁壘，意味著在競爭中處于劣勢的鋼鐵企業（通常是落后產能的擁有企業）面臨著或破產或被兼并重組的風險，意味著劣勢企業的主要決策者及管理層將被淘汰出局。因此，只有完善了產業進退出機制，優勝劣汰的競爭機制才能發揮作用，才能通過市場規律淘汰那些落后產能企業，促使產業內各種社會資源向具有市場活力、擁有先進產能的優勢企業集中，這既優化了社會資源配置，又促進中國鋼鐵產業對落后產能的淘汰。

4.保持產能的適度過剩有利于淘汰落后產能

目前，在討論落后產能時有人經常將落后產能與過剩產能相混淆。落后產能是個技術判斷問題，而產能過剩是個市場判斷問題，即超過市場需求（實際產出）一定程度的產能就是過剩產能。但是市場需求是不斷發生波動的，因此對于產能過剩與否進行準確的判斷非常困難。例如，在本次國際金融危機前，鋼鐵行業產銷兩旺，絕大多數鋼鐵企業的產品銷售率、銷售利潤率都處于很高的水平；但是在金融危機爆發后，鋼鐵行業的訂單需求急劇下降，鋼鐵企業普遍開工不足；但是隨著國家4萬億元的投資拉動，鋼鐵企業的開工率普遍提高，2009年粗鋼產量更是再創歷史新高。這種需求的大幅度增長，不僅增加了對過剩產能的判斷難度，也增加了淘汰落后產能的難度。

產能的適度過剩，有利于運用市場的手段淘汰落后產能。落后產能與過剩產能也并非是完全割裂、非此即彼的。在完善的市場經濟條件下，過剩的產能一般包括落后產能；而落后產能的淘汰、退出能夠改變市場的供求關系，減輕產能過剩的程度。對過剩產能只能發揮市場機制作用通過優勝劣汰的競爭方法讓企業自行淘汰，政府一般不予介入。

政府介入過剩產能的最主要的判斷是看過剩產能是否危及到公眾利益。對于影響并涉及到安全、環保、資源、群眾身心健康等公眾利益方面的過剩行業政府應該從維護公眾利益的角度出發予以強行限制。這種情況下，由于企業違反了相應的安全、環保、資源保護等方面的法律法規，政府可以不給予這些企業經濟補償。

5.改革中央對地方的考核機制

淘汰落后產能需要對當前的財政體制和官員的考核機制進行改革，理順中央和地方的財權和人事權，改變地方經濟發展中的唯GDP論。各級地方政府應追求綠色GDP增長，國家要完善中央對地方的綠色GDP考核體制。

四、淘汰落后產能的基本手段

伴隨著淘汰落后產能工作的不斷深入，國家的行政手段、市場手段也在日益豐富完善。在行政手段方面中央與地方政府、企業簽訂責任狀并且把“上大”和“關小”有機結合起來；對未完成淘汰落后產能任務的地區嚴格控制國家安排投資或核準的項目；對淘汰落后產能進展嚴重滯后的地區實行“區域限批”。在市場手段方面已經先后采取了調整資源稅、排污收費、差別電價、“高耗能、高污染、資源性”產品的出口稅收政策等一系列經濟激勵措施，降低落后產能的利潤空間和市場競爭力。

2010年8月8日，工業和信息化部向社會公布了2010年9月底前鋼鐵行業淘汰落后產能的企業名單。為保證這一淘汰落后產能任務的順利完成，工業和信息化部對未按規定限期淘汰落后產能的企業吊銷排污許可證，銀行業金融機構不得提供任何形式的新增授信支持，投資管理部門不予審批和核準新的投資項目，國土資源管理部門不予批準新增用地，相關管理部門不予辦理生產許可，已頒發生產許可證、安全生產許可證的要依法撤回。此外，對未按規定淘汰落后產能、被地方政府責令關閉或撤銷的企業，將采取限期辦理工商注銷登記，或者依法吊銷工商營業執照的措施。必要時，政府相關部門還可要求電力供應企業依法對落后產能企業停止供電。上述措施可謂是嚴厲至極，做到了行政手段和市場手段“雙管齊下”。但從政策的效能看，這些措施突出了對落后產能的限制性、約束性作用，對淘汰落后產能的引導性、激勵性尚有不足。

1.加強和完善淘汰落后產能的法律手段

法律手段是淘汰落后產能的根本性手段，經濟手段是操作性手段，行政手段屬于輔助性手段，即在法律和經濟手段的基礎上輔以適度的行政手段，建立行之有效的激勵機制和科學合理的監督檢查機制，淘汰落后產能工作必然能夠收到良好的效果。

要完善淘汰落后產能的相關法律法規，加大對能耗高、污染重、技術落后的設備、工藝的依法淘汰力度。通過制定相應的技術標準予以明確，對不符合標準的才能強制淘汰。對違反節能、環保、質量、安全等方面法律法規的要依法淘汰。

要完善對地方政府和企業的節能減排考核制度。尤其是要盡快建立地級市的能源平衡表和操作性較強的節能減排考核辦法，使地方政府和企業有足夠的動力推動節能減排工作；要加強對淘汰落后產能的社會監督。高耗能、高污染企業影響著廣大群眾的切身利益，加強群眾舉報和社會監督制度將有效推動淘汰落后產能工作。

2.加強和完善淘汰落后產能的經濟手段

⑴將落后產能對社會、資源、環境所造成的損失轉化為企業的內部成本

應用市場化的經濟調節手段促進落后產能的淘汰。目前落后產能的贏利性主要是由于諸多資源消耗成本、環境成本等社會外部成本沒有內部化，從而使擁有落后產能的企業相對于優勢產能企業具有一定的“成本優勢”。政府作為公共利益的代表，應運用的經濟調節手段，將諸如環境、資源等外部性成本計入到所有企業特別是落后企業的成本中。提高落后產能運營成本的途徑有: ①差別資源價格政策，基于落后企業對資源的過度消耗和浪費，應實施更高的資源價格，如繼續深化差別電價政策；②額外的環境排污收費，基于落后企業對環境的嚴重破壞，應針對落后企業在普通排污收費的基礎上大幅提高征收標準；③基于落后企業對整個產業和國家可持續發展能力的影響，可對落后企業征收可持續發展附加費，用于支持整個產業的健康發展和國家可持續發展能力的提高。

⑵建立落后產能退出的補償機制

從一些國家的經驗以及我國的20 多年的實踐看，有必要建立落后產能的退出機制，通過經濟手段激勵企業主動地淘汰落后生產能力，通過完善的制度設計解決落后產能退出的后續問題。例如，對被淘汰企業的經濟損失給予必要的經濟補償，對在規定期限內淘汰落后產能的企業給予土地、稅收等方面的優惠和新項目優先審批立項，建立健全職工再就業培訓基金與最低生活保障制度等；建立淘汰落后產能專項資金，專項資金的來源包括公共財政和提高資源稅、環境排污收費，以及落實差別電價政策等方面的收益。專項資金主要用于處理淘汰落后產能導致的企業轉產、人員安置、債務債權等問題。

⑶制定淘汰落后產能的引導性、激勵性政策

當前可考慮從以下幾方面制訂淘汰落后的引導性、激勵性政策：

①遞減性補貼政策，對先期淘汰的產能給予高額補貼，關停越晚，補貼越少，超過一定關停限期的還要進行處罰，通過這項措施可引導落后產能盡早、盡快淘汰。

②鼓勵落后產能轉產轉型的優惠政策，鼓勵落后產能在原有基礎上通過技術改造實現向其他行業或相關行業轉移。如世界發達國家鋼材的綜合深加工比可達50%以上，其中線材60%、棒材40%、管材30%、板材70%左右。而我國一般鋼材的深加工比僅為10%～15%。可以鼓勵被淘汰的煉鐵、煉鋼企業轉型為鋼材深加工企業，政府在立項、土地審批、信貸政策、稅收減免等方面對落后產能轉產企業給予一定的優惠政策。

③對落后產能淘汰后的土地開發或處置制定優惠政策，鼓勵企業通過土地開發或處置收益來彌補損失，提高企業淘汰落后產能的積極性。

淘汰落后產能是一項系統工程，從淘汰落后產能的效果看它涉及到鋼鐵產業的技術進步、各子產業的組織結構優化、市場環境優化等多個方面；從實現落后產能淘汰的途徑看，它又涉及經濟體制建設、市場體制的完善、政府職能的轉變、行業壁壘建設等多個方面。因此，淘汰落后產能的復雜性與艱巨性決定了這項工作需要各級政府與企業的決心與信心，需要一部分地區、一部分企業做出必要的利益犧牲?？傊?，淘汰落后產能是鋼鐵產業實現健康、可持續發展的必由之路，是我們必須做、也不得不做好一項工程。