BT模式與政府風險控制

曠開萃

（重慶市黔江區城鄉建設委員會重慶409000）

BT模式與政府風險控制

曠開萃

（重慶市黔江區城鄉建設委員會重慶409000）

本文從介紹BT模式的概念、運作流程、優點和適用性出發，重點探討當前政府在運用BT模式中存在的問題和主要的風險，以信用建設為基礎提出控制政府風險的基本途徑。

BT模式；政府風險；信用建設；風險控制

從20世紀80年代開始，國際上有些國家為了緩解政府在建設公共基礎設施上的資金壓力，采取BT模式利用企業或私人投資來推動基礎設施建設，取得了比較好的效果。我國在上世紀90年代由廣東省率先在某些大型基礎建設項目上開始引進BT模式進行投融資、建設，之后在國內多個省市不少基礎設施項目上都采用BT模式來建設，運行效果整體不錯[1]。進入21世紀，特別是建設部文件《關于培育發展工程總承包和工程項目管理企業的指導意見》發布以后，BT模式在我國的應用取得了長足的發展：一方面，BT模式的產業相對繁榮，發展很是迅速；可是在產業規范、行業管理及法律制度上還很不完備，政府在運作BT模式的過程中也出現了不少問題和糾紛。另一方面，最近幾年關于BT模式的理論研究也層出不窮，但是關于政府風險的控制分析相對較少。

本文針對政府在BT模式使用中所存在的問題和風險來展開研究：先介紹BT模式的概念、運作流程、優點和適用性，然后重點探討政府在運用BT模式中存在的問題和主要的風險，最后以信用建設為基礎提出控制政府風險的基本途徑。

1 BT模式的介紹

1.1 BT模式的含義

BT模式是政府利用非政府資金來承建某些基礎設施項目的一種投資方式。BT是Build（建設）和Transfer（轉讓）兩個英文單詞的縮寫，其含義是：政府通過合同約定，將擬建設的某個基礎設施項目授予企業法人投資，在規定的時間內，由企業法人負責該項目的投融資和建設，建設期滿，政府按照等價有償的原則向企業法人協議收購的商業活動[2]。BT模式的含義包括：

第一，當前我國有些地方政府（主要是指地方的省、市、縣三級政府）由于財政預算內資金及專項建設資金遠遠不能滿足城市發展所需的基礎設施建設資金需要，直接的銀行貸款又難以無限制的增加，所以需要利用非政府的資金來投資建設基礎設施。

第二，政府對于基礎設施項目的回購，其資金來源是基于政府未來可支配的財政收入的真實增長，也就是說，回購的資金是未來的預期的資金，政府是否能夠按時實現是有一定風險的。為此，在BT項目的合作協議中一般投資方都會要求政府以土地或其他資產作為履約擔保，具體而言，是把政府的土地抵押給銀行，為本項目的銀行融資及投資方的自籌資金投入提供抵押擔保，同時在政府未能按協議要求支付回購資金時，投資方可以行使該土地的抵押權人的權利。

第三，BT模式的實質是一種融資模式，BT項目的資金均是投資方用自有或融資來的資金投入的，政府部門在BT項目建設并移交前，并不投入任何資金。BT項目在規定的時間建成后立即有償轉讓給政府[3]。

第四，回購價格包括建設本金及項目回報兩個部分，建設本金包括工程建安造價及建設期利息；項目回報按照合作協議所確定的工程建安造價投資回報率及建設期利息投資回報率來計算得到。

1.2 BT模式的運作流程

項目的確定階段：政府對項目立項，完成項目建設書、可行性研究、籌劃報批等工作。

項目的前期準備階段：政府確定BT建設模式、工程造價及回購資金的計算、履約擔保的準備、償還資金的計劃安排、招投標的準備等工作。

項目的合同確定階段：政府確定投資方，談判商定雙方的權利與義務等工作。

項目的建設階段：參與各方按BT合同要求，行使權利，履行義務，主要是投資方按照協議規定的投資、質量、進度工期要求有序進行建設。

項目的移交階段：竣工驗收合格、合同期滿，投資方有償移交給政府，政府按約定總價，按比例分期償還投資方的融資和建設費用。

1.3 BT模式的優點[4]

BT模式有助于緩解政府基礎設施建設的資金困難，利用BT投資很快就能夠實現項目的建設，即BT模式能夠推進城市基礎設施建設的快速發展；同時，BT模式有助于實施積極和擴張的財政政策，在某種程度上也有助于提高項目運作效率和質量；最后，由于BT模式的項目建設利用了政府外的資金，提供了企業、民間資本的良好的投資渠道，可以說是優化了社會資源的配置，在一定程度上分散了金融風險。

1.4 BT模式的適用性

BT模式當前主要是應用于政府非經營性基礎設施的建設項目上，比如高速公路之外的道路交通工程、城區公共市政基礎設施工程、隧道及橋梁工程等。這些項目屬于完全的公益性基礎設施建設項目，難以收費、經營，政府不能給予投資方一定時期的特許經營權收回成本、獲得利潤，政府也就要有償地回收。當然，對于那些可經營性的基礎設施建設項目，比如高速公路、污水處理廠、地鐵等，如果政府有足夠的回購資金，為了加強基礎設施的管理和維護，直接采取BT模式進行回購也是可以的。

2 BT模式下的政府風險

這里重點分析BT模式存在的問題以及政府的風險。

2.1 存在的主要問題

（1）助長地方政府盲目投資，隨意擴大建設規模。我國政府和世界其他國家一樣，實行任屆制，并且一屆政府領導班子只對任職期間內的事務負責，政府任期內的工程建設往往作為考察本屆政府的政績，一些地方政府官員為了自己的政績，就大搞“政績工程”、“形象工程”。在這種背景下，有的地方政府在缺少建設資金的情況下，就利用BT建設模式來隨意擴大建設規模，導致建設規模難以控制，至于還款和回購就是下屆政府的事情了。由于對地方政府的BT項目投資規模沒有有效的監督和審查機制，一些超過本級財政能力的投資額巨大的BT項目也急于上馬，這為后續的工程建設與項目回購帶來巨大的隱患。

（2）BT建設項目被層層轉包和分包。由于BT建設方式在我國近幾年才出現，在操作上并不是很規范，有些地方政府就濫用BT建設模式、規避招標，或者形式上BT建設項目進行招標，中標的投資方中標后肆意轉包和分包建設項目，使得項目建設工程質量難以得到保障，造價與工期也很難讓政府滿意[5]。

（3）上下兩屆政府互相推脫責任，導致拖欠工程款。由于隨意上馬工程和擴大建設規模，在BT建設項目完工后，政府根本無力回購，導致拖欠工程款。尤其是一些地方政府換屆后，下屆政府對上屆政府投資BT建設項目回購責任進行推諉，相當的政府拖欠工程款因此造成，這嚴重影響了政府的形象。

（4）影響社會和諧穩定。由于建設期投資方資金不到位，使得施工單位不能正常運作，可能引起建筑工人上訪、鬧事，影響社會穩定；或者到期政府不能及時支付工程款，使得投資方無法按時收回資金，特別是引起金融機構的貸款無法回收，損害地方政府信用，影響區域金融穩定。

2.2 政府風險

（1）項目的決策風險。由于前期對項目建設的自然環境、技術條件、造價成本及組織管理等方面的研究不夠充分，政府就急于采取BT模式上馬基礎設施建設項目，這種不夠理性的政府決策很可能給當地的經濟社會帶來沉重的財政負擔，也可能對政府的運行帶來不良的影響。

（2）建設的控制風險。BT模式的建設項目是政府委托/授予投資方來對項目進行投資、建設，建設工作主要由投資方負責，對項目建設的質量、成本及工期/進度政府不能形成直接的有效的監督，特別是在建設過程中出現的問題更難進行及時的處理。由于缺乏有效的監管，等到投資方移交項目給政府驗收的時候，如果發現質量不符合要求、造價超過原來協議的回購價格、交付時間比原規定的工期延遲等問題，政府處理起來將非常困難。

（3）擔保責任風險。前面提到，由于投資方投資于BT項目的資金大部分可能是來自于金融機構的貸款，而一般情況下都是需要以政府的土地等資產為抵押，金融機構才同意貸款。也就是說，政府是BT項目巨額金融貸款的擔保方，一旦投資方不能及時還貸，政府將要承擔連帶責任，負責還款。

（4）資金的保障風險。如何保障項目移交回收后，政府能按期支付回購資金給投資方，這存在很大的資金風險。政府“不斷增長”的可支配財政收入首先要滿足城市建設、經營、管理本身發展的需要，那么巨額的前期債務（回購資金）是否能及時償還則是很大的問題。

（5）政府的信用風險。BT模式的項目建設能夠順利地進行是以政府的強大公共信用價值為支撐的。如果政府不斷進行城市擴張加快基礎設施建設，不能按時支付BT項目的回購資金，債務不斷累積、利息等負擔不斷加重，同時又在幾屆政府之間對回購資金相互扯皮，長時間不妥善處理BT項目的資金問題，那么將嚴重損害政府的信用價值和形象，政府將在后續的基礎設施建設項目中難以用BT模式找到理想的投資方來實施。同時，將影響地方社會的穩定與和諧。作：

圖1 BT模式的政府風險示意圖

3 控制政府風險的途徑

針對政府在進行BT模式的項目建設過程中可能存在的問題和風險，筆者認為，為了解決BT模式運行中的問題，降低政府所應對的風險，打造高效、誠信的政府，應做好以下幾項工

3.1 科學決策，控制BT模式的建設項目

BT項目一般都是大型的非經營性公共基礎設施項目，它需要前期進行深入的調研和論證，要根據社會發展、城市建設的需要，科學預測政府的財政收入增長，認真分析項目建設的自然技術條件和質量、造價、工期要求，統籌政府資金安排，科學決策，量力而行。對那些影響城市社會發展的重大基礎設施，當前沒有財政資金進行建設，而在可預期的數年時間內能夠保障有資金予以回收的項目，可以考慮BT模式進行建設。要在科學的可行性研究的基礎上使用BT模式的建設，要控制BT模式建設項目的數量，千萬不可為了政績，大量上馬BT項目。要建立完善監督和問責制度，對產生嚴重后果的BT項目，應追究地方政府、決策人、責任人的有關責任。

3.2 完善制度，規范投資方的建設行為

政府采用BT模式進行基礎設施項目建設，既是城市建設發展的需要，也是人民群眾日益增長的物質文化的需要。在控制成本、按期交付的前提下，建設高質量、高水準的BT項目是地方政府進行基礎設施建設的必然要求。在與投資方的洽談、協作中，就應建立起政府全過程對項目建設的成本、進度、質量、安全的監督管理制度，嚴格規范投資方的建設行為。按照標準和要求對建設過程實施監控，引導投資方在質量、造價、工期等各項管理工作上落實到位，確保項目能夠高標準地滿足質量、造價、工期的要求，順利移交給政府。另一方面，加快建立有關BT模式項目建設的法律法規，使BT模式項目的運作有法可依，保障各方利益，控制政府風險。

3.3 降低負債，控制政府融資行為

我國的不少地方政府，為了加快城市建設和經濟發展，突顯政治業績，大量地運用政府融資平臺發債券、借款、欠款等，BT模式建設項目也是政府負債的重要形式之一。當前，一些政府的負債金額已經遠遠高出政府的財政收入，出現嚴重的資不抵債的情況。因此，為了切實控制政府的債務風險，規范政府的決策行為，保障政府工作的有效運行，維護政府的形象，應嚴格控制政府的融資行為，在BT項目中減少融資成本和擔保責任，從而降低政府負債的規模。

3.4 加強管理，確保回購資金到位

政府按期給BT項目投資方支付回購資金是BT項目獲得成功的關鍵環節，因此需要地方政府在資金準備、財政預算、行政管理等各方面做好工作，特別是在幾屆政府之間做好BT項目債務的移交和處理，確保回購按時到位。作為支付回購資金的款項必須專款專用、落實到位，不能挪作他用或臨時拼措，更不能拖期或悔帳。不論是以土地的出讓，還是其他收入為保障，政府必須抓好BT項目回購資金的管理工作，確保資金按期支付到位。

3.5 建立信用，完善信用擔保的程序

地方政府是一定區域內的信用標桿，投資方信任政府才來投資、建設BT項目，金融機構信任政府才敢大膽借錢進行BT項目的建設。為了確保政府信用，體現政府誠信；需要政府在BT模式的建設項目中明確自身的位置，弄清信用擔保的程序，履行自身的職責。這其中的核心內容就是政府用于進行信用擔保的抵押物，一般是國有土地的使用權，必須是有價值的、且易于出讓變現的；另外是政府的運作，特別是在資金安排上要遵守擔保協議程序要求。只有按此實施，政府才能在BT項目的建設全過程提供資金保證，建立政府的良好信用。

3.6 改進服務，提高BT模式項目的管理水平

為了保證BT項目的順利開展，加快項目的建設進度，規范建設管理程序，控制自身的運作風險，政府應該轉變觀念，改進服務，為投資方、金融機構提供良好的服務；特別是在BT項目的運作管理上，由于每個BT項目的具體情況不同，相關的制度法律法規不完善，地方政府運作BT項目的經驗與能力也有差異，這就需要政府帶頭學習，加強與各方的溝通，勇于進行管理模式的創新，同時引入咨詢機構、律師事務所等單位的服務，提高BT模式項目的管理水平和控制能力，從而達到項目順利完成、按時移交/回購的目標。

[1]張玉魁，劉衛功.BT項目實施模式分析[J].市政技術，2007，(4).

[2]侯德國，等.淺析工程項目中BT、BOT兩種融資模式[J].山東水利，2009，(1).

[3]什么是BT、BOT、BOOT等[EB/OL].http://wenwen.soso.com/z/q93325773.htm.

[4]郭捷，胡美新.淺析BT投資建設模式的特征[J].制度建設，2007，(2).

[5]黃歌，蒙鵬程.關于BT模式在我國運用的探討[J].工程建設，2007，(4).

責任編輯：余詠梅

框架結構外墻裂縫滲水的防治

一、砌筑墻體時控制

在墻體與混凝土柱間預留50～100 mm馬牙槎，在砌體砌至850mm高時作一道50mm厚的混凝土帶，內置Φ6鋼筋兩根。墻體砌筑至混凝土梁下50mm時預留不砌。7.15d后，支柱與墻體間馬牙槎縫模板，在支模前一定要清干凈混凝土柱、墻間雜物、灰塵。用C20混凝土(加適量膨脹劑)澆筑，振搗要密實。柱模板拆除后，用C20干硬性細石混凝土(加適量膨脹劑)填實梁下50mm縫。

二、抹灰時控制

1.抹灰前，用C15(加膨脹劑)混凝土填實各種腳手架眼及其他孔洞。清洗墻面灰塵、雜物，潤濕墻面。對混凝土梁、柱面作界面處理，并在混凝土梁、柱與砌體結合部位釘300mm以上鋼絲網一道，同時找方、沖筋。

2.砂漿調配選用優質水泥，砂子選用含泥量小的中細砂。外加劑選用具有高強度化學纖維，能在砂漿中形成密集的三維網絡，產生微觀的配筋作用，提高抗拉、抗裂強度；高分子有機材料增強砂漿的粘結力，不易空鼓，保水膨脹組合材料，使砂漿在凝結硬化初期延緩失水并產生膨脹，大大減少砂漿體積收縮；避免此階段裂縫的FA型高效塑化抗裂防水型摻合料。

3.按配合比調制添加摻合料的混合砂漿，按標準抹10mm厚底灰并壓實。適時安排專人作噴水養護，保證灰漿不失水。

4.在梁與砌體結合部300mm處用鐵抹子壓光，待砂漿上強度后作一道PPP防水或SBS防水。

5.滿刮一道用TG膠拌合的水泥漿。

6.用調制好的添加摻合料的混合砂漿抹面層，一定要均勻且壓實壓光。同時適時安排專人作噴水養護，保證不失水。

7.在窗口處要特別注意，窗口周圍抹灰至斷面2／3處，且壓實壓光，同時在窗臺由外向內100～130mm處，向外作10%的坡，使流水暢通，防止滲水。

三、飾面工程的控制

墻面干透后，刮一遍用TG膠拌合的水泥膩子或外墻專用柔性防水膩子，再涂刷防水外墻涂料。

(摘自：《建筑工人》）

BT Model and Government Risk Control

In this article，the concept，the operating procedure，the advantages and the application of the BT model were firstly introduced.Then the main risks and the problems，which were from the BT model's usage by the government，were researched in the body parts of the article.Finally，the writer proposed some measures to control the government's risks on the basis of the credit construction.

BT Model;government risks;credit construction;risk control

TU72

：A

：1671-9107（2010）10-0033-04

10.3969／j.issn.1671-9107.2010.10.033

2010-8-5

曠開萃（1978-），男，江西泰和人，管理學博士，重慶市黔江區城鄉建設委員會副主任。