產品安全與產品責任保險——以美國、歐盟和日本為視角

趙曉旭

(對外經濟貿易大學國際經濟貿易學院,北京 100029)

一、引 言

隨著科技的發展和社會的進步,大量的現代化產品不斷引入流通領域。然而,在人們生活質量得到提高的同時,由于人類認識的局限性,這些現代化產品也對人們的人身、財產造成威脅。提高產品安全成為現代社會的重要政策目標。

美國自上個世紀60年代就引入了缺陷產品的嚴格責任,不斷制定產品的安全規則,產品安全是最重要的公共政策之一,長期以來通過司法途徑來激勵生產者提高產品安全。80年代經歷了產品責任體系的危機,引發了產品責任對市場效率影響的爭論。繼美國之后,歐洲產品責任指令也采取嚴格責任,把它作為統一市場體系的基本要求。企業界有部分反對者認為嚴格責任的規定可能加重企業負擔,而支持者認為指令的采用有利于產品責任受害者的保護,而這種標準靠單個國家的國內立法難以推行[1]。日本的產品責任法也采取嚴格責任,以期進一步促進產品安全。

本文將對以上國家和地區的產品責任法律制度以及相關的政策體制和市場機制對產品安全的激勵進行分析。對不同的產品責任風險,尤其是事故損失大發生概率小的風險的激勵因素進行剖析,探討責任保險在該風險事故的威懾與補償中的作用。

二、美國,歐盟和日本產品責任法的現狀及其影響

(一)美國、歐盟和日本產品責任法的現狀

美國的產品責任法主要是州法,而不是聯邦統一的立法,各州都有自己的產品責任法,而且各有差異,美國商務部于1979年1月提出了《統一產品責任法 (草案)》,供各州采用,但至今尚未被各州采用[2]。美國通過判例確立嚴格責任原則,并于1965年編入《侵權法重述》(第二版)。各州法律規定雖有一定差別,但都在執行嚴格責任原則。美國產品責任法在80年代經歷了較快的發展,判例法擴大了產品責任的范圍。生產商則對州立法者施加壓力,要求通過保護他們利益的法律,最廣泛采用的法律改革措施是法律的休眠,旨在設立一個除斥期間,超出這個期間不能再提起訴訟。另一個就是要求通過聯邦產品責任法,對商家的責任進行限制[3]。

歐共體理事會1985年通過了對缺陷產品責任的指令 (EC directive 85/374)(以下簡稱產品責任指令),旨在在歐洲國家實行嚴格的產品責任,在指令出臺之前,各成員國沒有針對產品責任的特別法律,德國例外,1976年出臺的藥品安全法實行嚴格責任,法國民法典中有嚴格責任的因素存在,法院按照合同法或者法律規定對產品責任案件實行嚴格責任。然而產品責任指令實施后,沒有出現生產廠家和保險公司所害怕遇到的訴訟和索賠的大量上升[1]。

日本屬于大陸法系國家,法院主要依據民法典709條關于侵權法中疏忽責任的規定來處理產品責任案件,而民法典的這一條規定自1898年以來一直沒有修改過,日本法院沒有機會應用新的理論如嚴格責任理論來處理產品責任案件,根據疏忽責任理論,原告通常須舉證證明生產者違反了可預見的不利后果的責任。盡管沒有嚴格責任理論,法院有時候應用“假定疏忽”或更高的注意義務來減輕原告的舉證責任[4]。在歐盟產品責任指令的激勵下,1994年通過的產品責任法采用了嚴格責任,開啟了用司法手段促進產品安全的大門。

(二)嚴格責任體系在美國、歐盟和日本的執行及對保險業的影響

上世紀80年代的責任保險危機,激發了人們對危機產生的原因、責任保險的動態定價機制、美國民事侵權責任法律、責任保險體系的效率等問題的廣泛研究和討論,由于80年代早期部分保費的降低,保險人經歷了多年的日益增大的經營虧損之后,80年代中期責任保險保費急劇上升。除保費急劇上升外,危機還體現在廣泛傳播的保單可得性問題的報道如降低保單限制方面[5]。在責任保險危機中,石棉責任保險是美國歷史上一次大的群體侵權事件,也給保險業帶了了沉重打擊。1985至1990年之間,美國聯邦地方法院受理的產品責任案件中,涉及石棉的案件平均占到55.9%。保險人在設計CGL保單時沒有預料到承保石棉責任的風險,這后來成為議論的焦點,但是他們承擔了這一系列風險,保險業在這次危機中經受住了考驗[6]。在80年代中期以前,期內發生式是歐美國家當時采用的唯一的責任險保單形式,因為這種保險責任期太長,又稱長尾巴索賠,此后設計了期內索賠式保單,將索賠時間限定為36個月以內,稱為“日落條款”。

歐盟產品責任指令放棄了歐洲大陸法傳統的過失責任原則,而采用嚴格責任原則,將嚴格責任擴展到整個歐盟成員國,這是一個很大的變化,其創新還在于產品責任訴訟中的舉證責任倒置。產品開發風險抗辯的采用是指令對于嚴格責任的松動,在指令中它屬于可以選擇適用的條款。在盧森堡和芬蘭,生產者在開發風險的情況下也要承擔責任,還有的國家將這種風險局限于一些特定產品,如在西班牙是食品和藥品而在德國只有藥品,在法國是身體器官和產品,開發風險難以獲得保險保障,有人提出是否為其設立賠償基金,目前德國和瑞典在藥品行業設立了賠償基金[1]。

指令實行后保險費率有所增加,但并沒有導致企業界人士擔心的保險費率的暴漲。在新的形勢下,各國的責任保險投保面顯得不足,法國、德國、意大利等國根據本國責任保險的體制安排針對產品事故的責任保險。保險費的增加得益于各國對產品安全的日益關注,保險市場競爭更加激烈,導致保險條款的變化,為了不引起費率的過度競爭,一些主要風險被列為保單除外責任[1]。

在日本新的產品責任法實施之前,日本公司即做好了迎接挑戰的準備,加大保險保障的范圍。雖然在這之前私人產品責任保險已經存在了40年,但是在產品責任法出臺之前,生產者很少購買產品責任保單。1994年年初,新的產品責任法實施之前一年多,購買產品責任保險的企業數量激增,很多保險公司的業務量都較該法出臺前翻番。為了給中小企業提供產品責任保險,三個主要的中小企業聯合會于1995年4月組成承保辛迪加,為成員企業提供團體保險,通過這種團體保險體制,保險費可以減少47%,較獨立投保大大減少保險費的支出,一些不愿支付高額保險費的中小企業由此獲得保險保障[7]。

三、產品安全體系的構建:事故成本與損失分散

(一)產品風險的分類和產品安全的激勵機制

今天的消費者使用產品的時候,很難預見到它們的副作用,很難得知造成傷害的原因以及有效避免傷害的方法。相反,產品制造者通常在預見潛在風險和防止可能損失方面處于相對有利的地位。為了構建一個有效的產品安全體系,應當關注產品安全體系的類型和級別,以及如何利用司法體系、政策體制和市場機制這三種機制對生產者的激勵,使產品風險降到最低。

根據損害的嚴重程度和損害發生的概率,可將產品風險進行分類,不同的產品風險需要采取不同的激勵目標。產品安全風險可以分為四類:第一類,損失大風險發生概率高,如缺陷藥品損失案件,第二類,損失風險大發生概率小,如小孩玩弄打火機引起火災,第三類,損失風險小發生概率大,如大多數這類產品會使使用者受到輕微傷害或者感到不方便和不舒服。第四類,損失風險小發生概率小[4]。

三種機制對產品風險的激勵作用各不相同,司法體系的機理開始于受害者提起訴訟,訴訟成本影響受害者對何種案件提起訴訟,一般用于預計賠償數額大的案件。因此,司法體系針對第一和第二種風險類型的激勵作用較大。當產品的制造者估計訴訟帶來的損失要比不采取安全措施大時,司法體系就會成為激勵信號。生產者清楚第一類風險的損失很大,于是被迫采取安全措施。在第二種風險狀態下,損失發生的概率比較低,生產者或許選擇承擔侵權損失和訴訟費用。

政策體制作為激勵信號對第一種風險很有效果,受害者以及一些職業人士如醫生和律師,經常會組織起來保護消費者的利益,大眾媒體也會向公眾報道第一種風險類型造成的損害事故并且有時候還會夸大它對消費者的影響。然而第三種風險類型因其損失嚴重性小,消費者尋求政治行動的可能性不大[4],來自政策體制的激勵信號不會對第二種風險類型有效。

消費者需要通過市場機制產生激勵信號。為了吸引更多的消費者,提高產品產量,生產者相互競爭來滿足消費者,消費者如果發現一家生產者的產品造成傷害或者使用不方便,就會轉而選擇另一家的產品。所以,生產者盡量生產出質量可靠的產品[4]。市場機制的激勵信號比較適合于風險多發的類型,如第一和第三種類型,生產者優先考慮減少第一種風險,因為第一種類型風險會損害企業形象進而減少產品的銷售量。第三種風險可能導致銷售額下降以及市場份額下降,生產者努力減少這種風險以吸引消費者。如果大多數使用者對產品滿意且有不斷的需求,很難讓生產者采取安全措施降低產品的第二種風險。

由此可見,三種機制產生的激勵信號可以成功作用于第一種風險。同時,在競爭的市場,生產者出于追求利潤的目的會試圖降低產品的第三種風險。問題的核心是通過何種機制產生何種激勵信號來有效應對第二種風險。

(二)事故風險的承擔及產品責任保險

如何為以上第二種風險提供有效的激勵,提高產品安全,涉及到事故的成本及風險的承擔。對于這一問題,西方學者已有系統論述。Calabresi(1970)認為:事故法不是作為單一的學科來講授和思考。他的分析集中于減少直接成本以及法律避免事故的兩個途徑:即特別威懾和一般威懾,特別威懾指直接禁止危險行為,比如禁止酒后駕車。一般威懾指事故的成本由造成事故的行為承擔,比如由割草機的生產者對使用者的不當行為承擔賠償責任,通過一系列的市場力量來降低事故造成的損失。兩種威懾方法都有局限性。特別威懾需要社會對每個行為進行評估、監督和懲治,導致更大的成本。實行一般威懾的難點在于事故成本需要在對事故負有責任的多種行為之間分配[8]。

Calabresi同時認為保險因使行為人對特定危險行為免于承擔責任而減損了一般威懾的效果,但保險并非使一般威懾不起作用,而是需要具有想象力的政府政策來使保險運作得更好,比如費率補貼,提供風險分類定價激勵等[8]。Steven shavell(1982)認為責任保險不會對侵權責任的歸責原則產生不利影響,盡管購買責任保險改變了歸責原則構建的激勵機制,但在一個競爭市場中銷售的保單會提供一個合適的替代激勵來減少事故風險,換言之,政府對競爭的責任保險市場進行干預不利于社會的整體利益[9]。Gary T.Schwartz(1990)從事故受害者補償的角度分析責任保險的作用,從對受害者進行補償的社會政策考慮,被告在以下幾種情況下具有損失承擔能力:被告是符合“深口袋”特性的財力雄厚的法人團體;被告是一個商業集團,能通過提高產品價格將損失轉移給廣大的消費者;具有最低償付能力,通過購買責任保險來分攤損失。如果侵權法的主要目標是對受害者的損失補償,責任保險就是其中必要組成部分,尤其在產品責任領域,法庭也愿意將損失轉嫁的好處擴大到盡量多的事故受害者。威懾是侵權法的一個目標,即使沒有保險,侵權法也會成功,但其成功也僅限于威懾[10]。

由此可見,對于損失風險大發生概率小這一類型產品責任事故,“搭便車”的存在使受害人難以通過訴訟或者政府力量改變生產者的行為,生產者提高產品安全性能的邊際成本高于邊際收益,因此不會主動增加安全成本。生產者更容易控制產品的風險,由其承擔嚴格責任,可以實現帕雷托最優,也就是社會效益最大化,這是產品責任原則的最終目標。而嚴格責任原則要順利推行,需要有制度作后盾,這就是產品責任保險。即使持保險會減損一般威懾效果觀點的學者也承認,如果采取市場敏感性費率,就會對生產者有很好的激勵效果。不光如此,保險公司是以盈利為目的的,它們通過制定和調整保險條款,承保核保,防災防損等控制自身的風險,實現對生產者的監督和制約,并通過市場反饋不斷修改保險條款,將故意行為或者頻繁發生的事故作為除外責任,設定保險免賠額及免賠率、責任限額等,使生產者對事故承擔相應的責任,最大限度避免道德風險。責任保險既是生產領域的穩定器,也是緩沖器,使嚴格責任原則實現“軟著陸”,它作為一種市場手段能夠準確和靈活地激勵生產者和保護消費者。

四、產品責任事故的賠償:市場機制與政府作用

歐盟和美國在產品責任賠償方面有很大不同。產品責任指令中規定的損害包括人身損害和財產損害,但允許成員國對非物質損害即精神損害予以單獨規定,在歐洲賠償體系中也不承認懲罰性賠償。社會保障體系是為受傷害一方提供賠償的主要機制,身體傷害可以通過國民健康保險和社會保障體系得到賠償,在比利時等國家,當福利國家規定不足以補償受害者時,由產品責任保險提供補償。然而在法國、芬蘭和西班牙,社會保障體制不排除向法院申請民事賠償的權利。在大多數國家,提供補償的社會保障機構有權利向缺陷產品的制造者進行追償,在法國和奧地利允許社會保障機構向負有責任的生產者提出索賠,而意大利和德國就沒有這些機構向受害者支付賠償后提出索賠的情況發生[1]。如果公共機構不向產品責任事故的最終責任人索賠,福利國家的賠償模式就會因沒有威懾力而缺乏效率。盡管賠償數額在每個國家不一樣,但每個受到傷害的人自動得到財政幫助。從損失分攤的角度看這種形式運作良好。

美國在國家福利方面受到很大限制,而是通過民事責任體系的設計來為消費者提供賠償。美國民事責任體系對相對少數的受害者提供巨額補償,容易把沒有贏得訴訟或者沒有提起訴訟的人排除在外。美國的懲罰性賠償導致企業責任負擔的增加,投保產品責任保險成為生產商的理性選擇,同時也是受害者補償的制度保障。

日本對產品責任賠償方面與美國不同,主要表現在把銷售者排除在產品責任之外,由法官而不是陪審團進行案件裁決,為索賠規定時效期限,沒有懲罰性賠償以及采用傳統方式處理產品責任糾紛等。這就決定了日本法院裁判的賠償數額比美國低很多,不像美國那樣使生產者支付的賠償遠遠高于其采取安全措施的花費,因此很難起到激勵生產者提高產品安全的效果。日本注重政策手段對產品安全的控制,政府在產品設計和生產流程進行廣泛干預。政府機構在產品安全方面的管理來自于其家父角色,他們是“風險的最后承擔者”,所有的消費者或者納稅人都要承擔產品責任事故的成本,而不是特定產品的使用者通過市場中的價格機制來分擔事故成本[4]。

五、對中國產品安全及產品責任保險的展望

中國已成為工業產品的制造大國和出口大國,2008年出口額超過1萬億美元,美國成為中國最大的消費產品市場,中國的玩具、煙花爆竹和電子產品都占有很大的市場份額。據美國消費產品安全委員會2007年的統計,在過去10年里美國共發生產品主動召回472起,其中三分之二涉及到進口產品,很多缺陷產品或者被污染產品案件引發了訴訟,這其中多起召回和訴訟涉及到中國出口的產品[11]。國內也發生了多起產品安全事件。2008年發生的三鹿奶粉事件再次引起了社會各界對于產品安全和產品責任的關注,也提醒生產者及其供應商應當謹慎經營,遵守食品安全法規。產品安全造成的嚴重后果,不但損害了消費者的利益和企業的經濟利益,還嚴重損害了企業的名譽。保護消費者利益,為產品安全提供法律和制度上的保障成為全社會的共識。

(一)中國產品責任法和產品責任保險發展簡況

中國產品責任法產生的時間并不長。1987年以前,陸續頒布了一些與產品責任有關的法律法規,如《食品衛生法》、《藥品管理法》、《經濟合同法》、《民法通則》、《工業產品生產許可證條例》、《產品質量監督試行辦法》、《進出口商品檢驗條例》和《工業產品質量責任條例》等,這些法律法規對于調整某些領域內的產品責任關系,提高產品質量起到了一定的積極作用,但還不是嚴格意義上的產品責任法,因為這些法律法規大多未明確規定因生產、銷售缺陷產品而應承擔的法律責任。其中《經濟合同法》規定的產品責任是以合同關系為前提的,屬于合同責任。《民法通則》106、122條在產品責任方面確定了過失侵權責任,即疏忽責任。直到1993年頒布實施了《中華人民共和國產品質量法》,2000年7月又進行修改并于2000年9月1日實施,在產品責任方面確立了嚴格責任原則,明確了產品質量責任,包括民事責任、行政責任和刑事責任。該法還規定了缺陷的含義及因產品存在缺陷造成受害者人身傷害的賠償辦法等。這部法律的出臺標志著我國產品責任法律上了一個新臺階。為我國產品責任保險的發展提供了有力的根據和支持。

中國于1980年承保涉外產品責任保險,國內業務也于1985年開辦。產品責任保險開辦以后的上世紀90年代,由于投保需求不大,且占大部分承保比例的涉外業務則采取嚴格控制、限制承保的方針,所以業務量一直不大。但是隨著出口貿易的發展,出口產品的產品責任險保險需求顯著增加。國家陸續頒布了一些有關產品責任的法律法規,消費者的法律意識增強,生產者面臨的產品責任風險加大,產品責任保險市場的潛在需求非常巨大。

(二)發展產品責任保險是中國產品安全管理的理想模式

正如本文第三部分所分析的,提高產品安全的激勵機制很多,從發達國家的情況看,他們根據自己的文化傳統、法律環境等選擇了適合本國的模式。美國、歐盟和日本分別采取了以下三種模式:

1.美國主要采取市場手段。首先有對消費者利益有很強保護作用的法律制度,企業往往要為生產不合格產品付出高昂的代價,消費者也有很強的索賠意識。所以產品的制造商、進出口商和銷售商對制造、銷售和購買產品都持謹慎態度。這些環節的當事人為保護自己的經濟利益,不得不通過保險來轉嫁風險,培育出了美國發達的產品責任保險市場。對產品生產者的激勵和對受害者的補償都是相對有效率的。為了對災害事故的受害者進行賠償,美國曾建立了許多基金,如近期建立的針對“9.11”事件受害者的賠償基金。在過去的40年中,也建立了其他一些類似的基金,但是一直備受爭議,這種爭議也是究竟采取市場手段還是政府干預事故賠償的較量[12]。

2.歐盟的福利國家模式。歐盟各成員國在產品責任事故的賠償方式上有差異,也有共性。福利國家的傳統也滲透到產品責任領域。在歐盟大多數成員國,國民健康計劃和社會保障發達,產品責任的受害者可以據此得到補償。但生產者沒有受到經濟上的損失,故沒有威懾力而缺乏效率。而另一方面,受害者要接受諸多條件的限制,不能得到充分的賠償,也欠缺公平。

3.日本是以政治手段為核心。政府通過制定產品安全標準和法規,對產品安全進行全面干預和監管,造成資源的浪費和效率的低下。政府作為責任的最后承擔者,還建立責任保險基金,為參保企業產品責任事故的受害者提供賠償,雖然減輕了生產者的責任,但是缺乏對生產者的激勵。政府過度干預的結果是將事故成本過多地分攤于社會,加重了全體消費者的負擔,不利于激勵生產者提高產品安全。新的產品責任法實行嚴格責任后,生產者開始擔心未來可能面臨的產品責任索賠,很多企業轉向投保產品責任保險,以降低風險。

中國的產品責任法出現較晚,沒有美國那樣健全的產品責任法律和發達的保險市場,缺乏歐洲國家健全的福利計劃,也不具備日本全面而嚴密的標準和法規。中國應當借鑒以上國家各自制度的優點,根據本國的實際,在產品安全的規制上堅持市場機制為主、政府干預為輔的模式,即通過產品責任保險推動產品安全,實現對受害消費者和第三人進行合理經濟補償,政府則需制定產品安全規范以及保險行業發展的總體規劃和政策措施。要加快發展產品責任險的步伐,可考慮從以下幾個方面進行完善和創新。

1.政府政策支持和推動

責任保險是具有一定正外部性的產品。經濟學原理告訴我們,對于這種具有正外部性的產品,如果僅由市場決定其需求,將難以滿足社會發展的需要。在我國現階段,對保險特別是對責任保險的認知程度較低。為此,政府可以出臺相關措施推動責任保險的發展。事實上,自2003年以來,國務院確定了保險業要充分發揮社會管理職能的方向,并明確指出責任保險是社會管理功能最強的險種之一。中國保監會也相應地開展了關于大力促進責任險發展的課題研究,把發展責任保險列入保險業重點發展的領域之一著力加以推進,并在不同場合要求保險公司積極發展責任保險,引導業界關注責任險,這些都為產品責任保險的發展提供了良好的市場環境和政策基礎[13]。

2.強化內部管理

中國的保險公司應該認真分析研究產品責任保險的市場定位、潛力,借鑒國外保險公司的經驗和總結其前車之鑒,調研我國司法實踐中侵權案件的種類和平均賠償金額,并結合我國法律體系的發展,開發適合在中國銷售的產品,根據中國的國情和現狀分析被保險人的心理,引導他們投保。強化對產品責任保險的核保核賠等主要環節的管理,減少公司內部管理過程中的漏洞。

3.優化外部環境

中國的產品責任保險發展緩慢源于兩個方面,一方面消費者長期以來維權意識淡薄,對產品缺陷造成的侵權行為,很少會去提起訴訟索賠。另一方面,產品生產者、銷售者對其產品質量的缺陷造成消費者人身傷害或財產損失的法律責任不重視或者沒有壓力。這就需要增強法制教育,增強人們的法律意識,使消費者能夠在消費過程中運用法律武器保護自己的合法權益,生產者、銷售者為了保持企業生產和經營的穩定,通過參加保險來轉移企業風險。

法制的健全與完善是責任保險產生與發展的前提和基礎。責任風險方面的法律制度越完善,責任保險的市場需求越大。要繼續制定和完善產品責任的相關法律,明確相關責任。發揮監管部門和相關職能部門的積極作用,建立與相關部門有效的協調機制,以保證產品責任保險的健康發展和必要的政策支持。

[1]Alberto Cavaliere.Product Liability in the European Union:Compensation and Deterrence Issues[J].European Journalof Law and Economics, 2004,(3):299-318.

[2]沈四寶.國際商法 [M].北京:對外經濟貿易大學出版社,2002.389.

[3]Terry Morehead Dworkin and Mary Jane Sheffet.Product Liability in the'80s[J].Journal of Public Policy&Marketing,1985,(4):69-79.

[4]Hiroshi Sarumida.Comparative Institutional Analysisof Product Safety Systems in the United States and Japan:Alternative Approaches to Create Incentives for Product Safety[J].Cornell International Law Journal,1996,(29):80-145.

[5][美]喬志·迪翁著.朱銘來等譯.保險經濟學前沿問題研究 [M].北京:中國金融出版社,2007.234.

[6]Jeffrey.W.Stempel.Assessing the Coverage Carnage:Asbestos Liability and Insurance After Three Decades of Dispute[J].Connecticut Insurance Law Journal,2005/2006,(12):349.

[7]Phil Rothenberg.Japan's New Product Liability Law:Achieving Modest Success[J].Law and Policy in International Business,2000,(31): 453.

[8]Leonardo Ross.Book Review:the Costsof Accidents:a Legal and Economic Analysis[J].Harvard Law Review,1971,(5):1322-1328.

[9]Steven Shavell.On Liability and Insurance[J].The Bell Journal of Economics,1982,(1):120-132.

[10]Gary T.Schwartz.The Ethics and the Economicsof Tort Liability Insurance[J].Cornell Law Review,January,1990,(75):315-365.

[11]Robert Hartwig,Insurance Information Institute.2008 Liability Trends:Emergent Liabilities:Catastrophe Hidden in the Everyday Risk[EB/ OL].http://www.iii.org/assets/docs/pdf/2008liabilitytrends.pdf,2009-09-14

[12]Linda S.Mullenix and Kristen B.Stewart.Symposium Article:The September 11th Victim Compensation Fund:Fund Approaches to Resolving Mass Tort Litigation[J].Connecticut Insurance Law Journal,2002/2003,(9):121-138.

[13]吳定富主編.中國風險管理報告 (2008)[M].北京:中國財政經濟出版社,2008.432.