深圳地下空間開發利用探討

夏昌瓊

(深圳市地鐵集團有限公司,518026,深圳∥經濟師)

深圳地下空間開發利用探討

夏昌瓊

(深圳市地鐵集團有限公司,518026,深圳∥經濟師)

城市地下空間是城市建設的新型國土資源。城市地下空間的開發利用必將影響城市未來發展的格局。城市地下空間的科學開發利用將成為城市發展的新動力。通過介紹深圳地下空間開發利用的實踐,分析了影響深圳地下空間開發利用的因素,進而從法律制度、組織體系、技術理論研究和投融資模式等四個方面對深圳地下空間的開發利用提出了改進的思路和建議。

地下空間;開發利用;開發保障

Author's addressShenzhen Metro Co.,Ltd.,518026,Shenzhen,China

伴隨著城市人口密度的提升以及稀缺土地資源的快速消耗,許多城市的現有土地資源愈加難以支撐城市的可持續發展,拓展城市地下空間資源已成為城市發展面臨的新課題。正如中國工程院院士王夢恕所言,“21世紀是城市地下空間開發利用的年代,地下空間開發是歷史的責任,也是可持續發展的唯一辦法”。

深圳也面臨著城市發展空間不足,城區交通日益擁堵等系列問題,已成為制約深圳可持續發展的瓶頸。2008年,深圳建設用地面積達到 968.93 km2,占全市土地總面積的49.6%,可建設后備土地資源非常緊張。因此,大力拓展城市地下空間資源是深圳未來發展的關鍵之所在。

1 深圳地下空間資源開發利用實踐

1998年以來,深圳大規模的城市軌道交通建設帶動了沿線土地開發及車站腹地地下空間的開發。地下空間商業開發面積近4萬m2,主要包括地鐵站廳商業和通道商業、地下商業街以及地下商鋪開發等。2004年,城市軌道交通一期工程建成后,一期工程中12個車站的核心腹地由市場自發進行了地下空間的開發利用。其開發范圍達154萬m2,總建筑面積230萬m2,功能定位為地下停車庫、商業設施、地下人行通道和人防。此外,深圳在進行舊城區改造過程中,與地鐵建設同步,地上地下一體化整治,使地下空間得以有效地開發利用。

隨著城市軌道交通二期工程的建設,深圳迎來了地下空間開發利用的快速發展期。一是結合城市軌道交通建設的特點,進行綜合交通樞紐建設。如即將建成的深圳北交通樞紐,匯集廣深港客運專線,以及城市軌道交通4、5、6號線與地面交通系統,是集多種交通方式于一體的綜合交通樞紐,占地面積58.65萬m2。二是對市政設施進行統籌規劃,與城市軌道交通建設同步實施了20多個地下過街通道的建設,建設地下停車庫和自行車停車場。三是地下商業街的規劃和建設。四是人防工程的建設。

從實踐看,深圳在開展城市軌道交通建設的過程中已形成了地下空間開發利用的意識和理念,并能對地下空間開發進行整體規劃。但是,現階段深圳的地下空間開發利用仍存在一些問題和矛盾,影響了地下空間科學化、規模化、系統化開發利用。

2 深圳城市地下空間開發利用的瓶頸

2.1 地下空間開發利用的法律制度體系不健全

法律制度體系是最具權威性和約束力的規范和準則。地下空間是土地資源的一種延伸,是城市建設的新型國土資源,其開發利用需要一個完善的法律制度體系進行規范和約束。目前,在地下空間開發利用方面還沒有國家最高立法機關制定的法律或國務院頒布的行政法規,只有建設部于1997年出臺的《城市地下空間開發利用管理規定》,以及深圳市政府于2008年出臺的《深圳市地下空間開發利用暫行辦法》,而《人民防空法》也僅對涉及地下民防工程進行了規定。由于沒有專項立法,難以對實踐形成強力指導。

以深圳地下空間開發為例,由于缺少法規的引導、協調、保障和制約,其開發的規模和進度無法適應城市發展的需要,無法建立地下空間開發利用的多元化投資模式,影響了各項權利與義務的界定等。

2.2 地下空間開發利用組織體系不健全

地下空間開發利用涉及到城市建設、市政、交通、國土資源、人防、園林、規劃、消防等多個部門,同時,還涉及到設計、建設、管理等多個單位。條塊的管理造成了協調溝通困難,審批復雜,管理混亂,無法形成合心合力的局面。

目前,深圳也沒有地下空間開發利用的指揮協調部門,一定程度上影響了地下空間開發利用的進度和規模。因組織體系的不健全,深圳地下空間開發實踐往往是依托城市軌道交通建設而開展,由深圳市地鐵集團有限公司進行空間開發規劃和建議;但因所有權、管理權、使用權等在政策上不明確,也影響了深圳市地鐵集團有限公司在地下空間規劃研究中的積極性。此外,審批程序繁多復雜和城市規劃頻繁變動,也給地下空間開發增加了難度。

2.3 地下空間開發利用的技術和理論研究力量不足

地下空間開發涉及到土建、建筑、安裝、裝修、環保、消防、大氣、巖土等多項技術應用,需要有系統的理論研究作為支撐,為開發利用提供智力支持和技術創新。深圳目前還沒有專門的科研機構或者相關組織對地下空間開發利用的技術和理論進行研究,僅僅是依靠已有的相對成熟的技術應用和零散設置一些專項課題,缺乏專業科研力量和科研創新能力。此外,深圳也沒有建立推動地下空間開發技術和理論研究的組織和機制,缺乏資金支持,無法進行系統性研究。

科研力量的不足使得深圳地下空間開發利用缺乏創新性和系統性,也影響了地下空間的深度開發和利用,技術上的無法突破也增加了開發的成本并影響了整體的效果。

2.4 地下空間開發利用的投融資模式尚未形成

深圳地下空間的開發,主要是對城市軌道交通建設過程中所形成的地下空間進行二次開發和利用。基于此,深圳市地鐵集團有限公司成為了深圳地下空間開發的主體。深圳市地鐵集團有限公司既要保障城市軌道交通的建設和運營,也要科學地創造城市空間,這就需要有足夠的資金保障和政策支持。政府在為深圳市地鐵集團有限公司劃撥專項資金進行地下空間開發的同時,也應明確開發后具備商業價值的地下空間使用權的轉讓方式及利益分配機制。但就目前實踐來看,政府還未形成科學的財政資金支持模式,在地下空間使用權轉讓及利益分配方面也沒有定論。

因受到政府工作思路和法律法規的制約,地下空間開發的投融資模式比較單一。長期以來的政府財政資金或者政府信用擔保融資的模式使得地下空間開發成為了政府的財政包袱,影響了政府開發地下空間的積極性。這也是深圳市地下空間開發進度緩慢,以及地下空間資源優勢無法形成的一個重要原因。

3 深圳市地下空間開發利用的思路和建議

城市地下空間是城市建設的新型國土資源,其開發利用必將影響城市未來發展的格局,并將成為城市發展的新動力。從實踐來看,深圳地下空間開發受到了諸多因素的影響,缺乏科學性、系統性、高效性,需要不斷探索地下空間開發的新思路,提供周密的地下空間開發保障,為深圳城市發展創造新動力,增添新活力。

3.1 加快立法進程,為地下空間開發利用提供法律保障

中國工程院院士錢七虎認為:“隨著城市地下空間開發利用的發展,地下空間利用涉及的法律、管理瓶頸日益凸現。”他呼吁各地方立法機構應盡快健全及制定法律法規,明確地下空間資源的所有權、規劃權、管理權、使用權以及相關的技術標準和規范,讓城市地下空間開發利用步入法制化軌道。在世界上,日本是城市地下空間開發利用立法最為完善的國家。早在20世紀80年代,日本就已在《憲法》、《民法》 、《道路法》 、《軌道法》 、《建筑基準法》 、《地下街建設指針》等法律法規中就城市地下空間占用的管理主體、申請許可、占用費和補償費的核計收取等方面做出了相關規定;2001年頒布實施的《大深度地下公共使用特別措施法》進一步統一和規范了城市地下空間,特別是深層地下空間開發利用的規劃、建設與管理。

為給地下空間開發利用提供法律保障,深圳需要借鑒和學習國際國內成功經驗,充分利用特區立法權進行系統化立法,形成地下空間開發利用的法律法規體系,對地下空間的規劃、建設和管理進行統一規范,加快地下空間的開發利用。

3.2 健全組織體系,為地下空間開發利用提供組織保障

地下空間開發利用涉及到的政府管理部門多、技術專業環節多,需要多部門的協調合作。國外一些地下空間開發比較成熟的城市,政府一般都會成立專門機構負責區域內地下空間開發利用,并成立公共事業部門負責具體操作事宜,分工合作,各司其職。政府把城市地下空間的開發利用納入到整個城市建設的長期規劃中,對每一個項目都進行嚴格的可行性研究,地下與地面建設同步規劃、分階段實施。

為了高度重視城市地下空間的開發利用工作,深圳應成立由市領導擔任組長,由規劃、建設、財政、消防等政府職能部門和深圳市地鐵集團有限公司為成員的城市地下空間開發利用領導小組。領導小組負責審定城市地下空間開發工作計劃、發展規劃、法規章程和優惠政策,對地下空間開發項目進行立項,對地下空間開發企業進行審定和組建,并審定城市地下空間開發投資市場和地下建筑交易市場的基本原則,協調地下空間開發各部門間的關系和職責,為深圳地下空間開發利用提供了有力的組織保障。

3.3 推動技術理論研究,為地下空間開發利用提供理論保障

地下空間開發利用是一項技術含量高、管理復雜的系統性工程,需要有科學的理論作為指導。一般地下空間開發利用成熟的城市都比較重視理論研究工作。日本自20世紀80年代就開始重視道路地下空間開發利用的研究,1984年,在建設省內設立了“道路地下空間活用研究會”,重點開展道路地下空間的規劃與管理、改革、立法、新技術開發等課題研究。

深圳在加快地下空間開發的同時,也須采取有效措施,成立地下空間開發利用研究機構,開展新課題的研究,重視新成果的應用,積極引進高端人才充實科研力量;并建立地下空間開發利用研究專項資金,按照成果應用價值對科研力量進行獎勵,提高科研力量的積極性和創新活力,推動地下空間開發利用理論研究的發展,為深圳地下空間開發利用提供系統的理論保障。

3.4 創新投融資模式,為地下空間開發利用提供資金保障

根據投融資主體的不同,地下空間開發利用中存在著兩種基本的投融資模式,即政府投融資模式和市場化投融資模式。政府投融資,是指政府為實現城市地下空間開發利用的目標,以政府財政及信用為基礎,以政策性融資為手段,籌集開發資金并投資于城市地下空間項目的金融活動,可分為政府財政出資和政府債務融資;市場化投融資,是指市場主體以獲取盈利為目的,以企業誠信或項目收益為基礎,以商業化融資為手段,籌集資金并投資于地下空間項目的金融活動。國外在城市空間開發利用形成一定規模、具備一定贏利能力后,開始采取市場化投融資模式,如英法海峽隧道重組融資項目、英國倫敦地鐵PPP(公私合作)等。

地下空間項目具有投資額高、投資回收期長等特征,單靠政府融資模式不僅將使政府背負沉重的財政負擔,而且使地下空間的運營長期缺乏效率,不得不依賴政府的補貼維持運營,進而影響社會各界對地下空間開發的熱情和支持力度。目前深圳地下空間開發領域形成了以政府投資、建設、運營為主的基本體系,必須加快開展對地下空間開發利用的投融資模式研究,積極引導社會力量,建立以政府主導、多元投入的地下空間市場化投融資體制。

以政府為主導、多元投入的市場化投融資體制,是指在政府統一規劃和綜合管理下,通過鼓勵和引導社會資本以多種形式進入,實現政府體制和市場機制的有機結合。這一體制的構建需要改革相關管理制度,通過引進競爭機制,推進投資主體的多元化,培育機構投資者;并根據地下空間開發利用功能進行合理化分類,不同的類別采用不同的、具有項目特色的投融資方式。BOT(建設—經營—轉讓)方式適用于投資額巨大、建設周期長、具有收費機制的經營性和準經營性地下空間項目,如城市軌道交通線路、地下垃圾處理廠等;TOT(移交-經營-移交)方式適用于有資金流入的地下空間存量資產項目,如地下停車場、商業街等;PFI(民間主動融資)方式適用于無收費機制的非經營性地下空間項目,如人防、地下通道等。

只有結合實際情況,建立科學的投融資模式,才能給地下空間開發利用注入新的動力和激發新的活力,才能提高地下空間開發利用效率,提升地下空間開發利用效益。

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Development and Utilization of Underground Space in Shenzhen

Xia Changqiong

Because of the limited land resources,expansion of underground space has become a new driving force for the development of Shenzhen.By introducing the utilization of underground space in Shenzhen,this paper analyzes the factors in the development process,from four aspects:the legal system,organization system,technical and theoretic research,investment and financing mode,puts forward some suggestions for improving the development and utilization of underground space in Shenzhen.

underground space;development and utilization;development security

T U 984.11+3

2009-08-25)