城市軌道交通線網規劃范圍和年限的探討

王 軻 池利兵

(1.淄博天為市政工程設計有限公司,255000,淄博;2.中國城市規劃設計研究院,100037,北京∥第一作者,工程師)

城市軌道交通線網規劃范圍和年限的探討

王 軻1池利兵2

(1.淄博天為市政工程設計有限公司,255000,淄博;2.中國城市規劃設計研究院,100037,北京∥第一作者,工程師)

在總結各城市軌道交通線網規劃報告的基礎上,首先提出了城市軌道交通線網規劃中,規劃范圍多樣化和規劃年限不統一的問題;其次結合城市總體規劃和城市軌道交通相關專項規劃的編制情況,剖析了規劃范圍多樣化和規劃年限不統一兩個問題的形成原因。最后結合對《城鄉規劃法》的理解和認識,提出了解決這兩個問題的建議:城市軌道交通線網規劃應與城市總體規劃同步編制,并納入城市總體規劃;城市軌道交通線網規劃范圍應為城市總體規劃提出的規劃區,規劃年限應與城市總體規劃一致。

城市軌道交通;線網規劃;城市總體規劃;城鄉規劃法

First-author'saddressZibo Tianwei Municipal Engineering Disign Co,.Ltd.,255000,Zibo,China

1 問題的提出

1.1 規劃范圍多樣化

在各城市軌道交通線網規劃報告中,對規劃范圍的描述并不相同,并且對規劃范圍的界定也不同,總體呈現多樣化的趨勢。

例如,部分城市的報告中出現了“規劃范圍”或“研究范圍”和“重點規劃范圍”或“重點研究范圍”等概念,有些城市還出現了“擴展研究范圍”等概念。其中各城市的規劃報告對規劃范圍的界定也呈現多樣化,如“市域” 、“市區” 、“都市區” 、“主城區”、“中心城區”等。

·《上海市城市軌道交通系統規劃》的“規劃范圍”為“市域”;

·《昆明市城市快速軌道交通線網規劃》的“規劃范圍”為“大昆明都市區”;

·《無錫市快速軌道交通線網規劃》的“規劃范圍”包括“無錫市區”和“主城區”兩個層次;

·《天津市城市快速軌道交通線網規劃修編》的“重點研究范圍”為“天津市中心城區”;

·《東莞市軌道交通網絡規劃》的“規劃范圍”為“東莞市行政區域范圍”;

·《武漢市城市快速軌道交通網絡規劃》的“規劃范圍”為城市總體規劃確定的“主城區域”,“遠景規劃范圍”擴展到“城市地區”;

·《寧波市城市快速軌道交通線網規劃》的“規劃范圍”為寧波市六區行政區域所轄范圍,“重點研究范圍”為中心城。

1.2 規劃年限不統一

在大部分城市軌道交通線網規劃報告中,對規劃年限的描述大致相同,基本可歸納為近期、遠期和遠景3個年限;部分城市的報告對遠景年的描述較模糊;還有部分城市的規劃年限僅有3個年限中的2個或者1個。

·《無錫市快速軌道交通線網規劃》的“規劃年限”近期為 2010年,遠期為 2020年,遠景年為2050年;

·《武漢市城市快速軌道交通網絡規劃》的“規劃年限”為2010年、2020年和遠景年;

·《東莞市軌道交通網絡規劃》的“規劃年限”為2020年;

·《天津市城市快速軌道交通線網規劃修編》的“近期規劃年限”為 2020年,遠景規劃無具體年限;

·《深圳市城市軌道交通近中期發展綜合規劃》的“近中期”為2010年。

2 原因剖析

2.1 規劃范圍多樣化形成的原因

通過仔細分析各城市軌道交通線網規劃報告,不難看出導致規劃范圍多樣化的主要原因有:城市總體規劃中的“規劃范圍”概念多樣化,城市土地利用布局特點不同;城市交通特征不同。此外,還包括一些其它原因。例如,某些城市現行的總體規劃已經不符合城市發展的實際情況,導致軌道交通線網規劃缺少城市總體規劃的支撐,因此城市軌道交通線網規劃只能在現行城市總體規劃的范圍進行擴展。

2.1.1 城市總體規劃中規劃范圍概念多樣化

在《城市規劃編制辦法》沒有出臺之前,各城市的城市總體規劃中,對規劃范圍的描述呈現多樣化的趨勢,主要有市域、都市區、市區、主城區、中心城區等概念。

由于城市軌道交通線網規劃項目大多以城市總體規劃為依據,因此在各城市的城市軌道交通線網規劃中,往往會引用城市總體規劃提出的規劃范圍,因而導致城市軌道交通線網規劃出現了規劃范圍多樣化的問題。

城市總體規劃中的規劃范圍概念多樣化是導致城市軌道交通線網規劃多樣化的基本原因。

2.1.2 城市土地利用布局特點不同

仔細分析各城市的總體規劃,不難發現由于各城市的土地利用布局特點不同,以致城市軌道交通線網規劃選取的范圍也有所不同。

例如《東莞市城市軌道交通線網規劃》,由于東莞市位于珠三角城鎮密集區,市域內各城鎮土地利用呈現高度連綿化,并且主城區的首位度不高,因此該規劃的規劃范圍選取了東莞市行政區域范圍,即市域范圍。

再如《天津市城市快速軌道交通線網規劃修編》,中心城區的土地利用開發強度高于外圍地區,因此軌道交通的規劃范圍選取了中心城區范圍。

因此,城市土地利用布局特點不同是導致城市軌道交通線網規劃范圍多樣化的一個主要原因。

2.1.3 城市交通特征不同

城市軌道交通是一種大運量的公共交通方式,應覆蓋城市主要客流走廊,服務于人口密度較大的地區。因此,有些線網規劃根據各城市不同地區的交通生成強度不同,將交通生成強度較大的地區作為了城市軌道交通線網規劃的重點規劃范圍。當重點規劃范圍與城市總體規劃的范圍不一致時,在軌道交通線網規劃中就會出現“規劃范圍”和“重點規劃范圍”兩個概念。

因此,城市交通特征不同是導致城市軌道交通線網規劃范圍多樣化的又一個主要原因。

2.2 規劃年限不統一形成的原因

仔細分析各城市的軌道交通線網規劃報告,并結合我國城市軌道交通其它專業規劃以及軌道交通的相關標準、規范,發現導致規劃年限不統一的原因有以下幾個方面。

2.2.1 城市軌道交通線網規劃缺乏相關標準和規范的指導

由于城市軌道交通線網規劃缺少相關標準和規范的指導,因此導致對城市軌道交通線網規劃產生了兩種觀點:

1)城市軌道交通建設周期較長,為了及早控制預留城市軌道交通網絡,軌道交通線網規劃應重點確定遠景的軌道交通網絡,因此其規劃年限應為遠景年限;

2)城市軌道交通規劃應以城市總體規劃為基礎,在總體規劃提出的用地布局基礎上,重點確定遠期軌道交通網絡,從而與城市總體規劃相銜接。

這兩種觀點的分歧是導致城市軌道交通線網規劃年限不統一的主要因素之一。

2.2.2 城市軌道交通的規劃年限以城市軌道交通的建設年限為參考

由于城市軌道交通線網規劃缺乏相關的標準和規范,很多城市在編制城市軌道線網規劃時,參考了城市軌道交通建設規劃以及城市軌道交通相關標準和規范中的建設年限。

近幾年來,根據國辦發[2003]81號文的要求,所有擬建城市軌道交通的城市都相繼編制了城市軌道交通建設規劃。該規劃作為報批城市軌道交通建設的主要文件,其規劃年限通常為5～10年,具體規劃年限是根據城市軌道交通建設項目通車年限發生變化的。

因此,部分城市在編制城市軌道交通線網規劃時,參考建設規劃中的建設年限,將城市總體規劃中的遠期規劃年限作為了城市軌道交通線網的近期規劃年限(例如天津)。

2.2.3 城市軌道交通規劃編制時,城市總體規劃年限太近

由于城市軌道交通線網規劃起步較晚,往往未能與城市總體規劃進行同步編制,因此就會出現城市軌道交通規劃編制時,現行城市總體規劃的規劃年限太近的情況。這種情況發生時,有些城市可將城市總體規劃的遠期年限作為城市軌道交通線網的近期規劃年限,有些城市只能根據城市軌道交通線網規劃和城市發展的需要重新設置規劃年限。

2.2.4 城市總體規劃的遠景規劃年限模糊

由于部分城市的總體規劃對遠景年的描述較模糊,缺乏具體的年限,因此直接導致部分城市軌道交通線網規劃的遠景年限較模糊。

3 解決問題的建議

3.1 對《中華人民共和國城鄉規劃法》的幾點認識

2007年10月28日第十屆全國人民代表大會常務委員會第三十次會議通過了《中華人民共和國城鄉規劃法》(以下簡為《城鄉規劃法》),自2008年1月1日起施行。《城鄉規劃法》中明確提出了城鄉規劃的編制、實施、修改、監督檢查和法律責任等內容。本文將主要摘錄其中幾點與軌道交通規劃相關的內容做簡要的分析說明。

3.1.1 城鄉規劃的層次

《城鄉規劃法》第二條明確提出“城鄉規劃,包括城鎮體系規劃、城市規劃、鎮規劃、鄉規劃和村莊規劃。城市規劃、鎮規劃分為總體規劃和詳細規劃。詳細規劃分為控制性詳細規劃和修建性詳細規劃”。

這一條明確提出了城鄉規劃體系,體現了一個突出的特點,即一級政府、一級規劃、一級事權,下位規劃不得違反上位規劃的原則。規劃作為政府的職能,第一不能超越其行政轄區,第二不能超越法定的行政事權。

3.1.2 城鄉規劃的范圍

《城鄉規劃法》第二條明確提出“規劃區,是指城市、鎮和村莊的建成區以及因城鄉建設和發展需要,必須實行規劃控制的區域。規劃區的具體范圍由有關人民政府在組織編制的城市總體規劃、鎮總體規劃、鄉規劃和村規劃中,根據城鄉經濟社會發展水平和統籌城鄉發展的需要劃定”。

這一條明確提出了城鄉規劃的范圍為規劃區。規劃區是城鄉規劃、建設、管理與有關部門職能分工的重要依據之一。

此外,在《城市規劃編制辦法》中,提出城市總體規劃應“提出城市規劃區范圍”,“研究中心城區空間增長邊界,提出建設用地規模和建設用地范圍”。

結合對《城鄉規劃法》和《城市規劃編制辦法》的理解,城市行政轄區范圍、城市規劃區范圍和城市建設用地范圍三者的關系應為:行政轄區范圍≥規劃區范圍≥建設用地范圍。

3.1.3 城市總體規劃的年限

《城鄉規劃法》第十七條明確提出“城市總體規劃、鎮總體規劃的規劃期限一般為20年。城市總體規劃還應當對城市更長遠的發展作出預測性安排”。

這一條明確提出了城市總體規劃的規劃期限為20年,城市總體規劃應對城市的遠景發展提出預測性安排,但并未明確遠景規劃的年限。

3.1.4 城市總體規劃的內容

城鄉規劃法第十七條明確提出“城市總體規劃、鎮總體規劃的內容應當包括:城市、鎮的發展布局、功能分區、用地布局、綜合交通體系,禁止、限制和適宜建設的地域范圍,各類專項規劃等”。

這一條明確提出了城市總體規劃包括綜合交通體系以及各類專項規劃。綜合交通規劃應作為總體規劃的專項規劃,必須與城市總體規劃同步編制,符合城市總體規劃的內容要求,納入城市總體規劃,并作為城市總體規劃的一部分一并審批。

3.2 建議

通過對《城鄉規劃法》中部分內容的理解,筆者認為:城市軌道交通線網作為城市綜合交通體系中的重要組成部分,城市軌道交通線網規劃應作為城市綜合交通規劃的一個專項規劃,與綜合交通規劃一同納入城市總體規劃。因此,城市軌道交通線網規劃應與城市總體規劃同步開展,同時城市總體規劃應作為城市軌道交通線網規劃的依據。如果不能同時開展城市軌道交通線網規劃,也應在城市綜合交通規劃中,進行城市軌道交通線網規劃的專項研究,將城市軌道交通規劃方案納入城市總體規劃。

3.2.1 規劃范圍問題解決建議

城市總體規劃中出現了城市行政轄區范圍、城市規劃區范圍和城市建設用地范圍三個概念。其中,城市規劃區范圍是根據城市發展需要規劃控制的范圍,城市建設用地范圍是城市總體規劃提出建設用地布局的范圍。

結合各城市軌道交通線網規劃的經驗,建議城市軌道交通線網規劃應明確提出“規劃范圍”和“重點規劃范圍”。其中,“規劃范圍”是城市軌道交通線網規劃應該統一考慮和研究的范圍,“重點規劃范圍”是城市軌道交通應重點覆蓋和服務的范圍。

根據城市總體規劃和城市軌道交通線網規劃內容的要求,建議城市軌道交通線網“規劃范圍”應為城市總體規劃提出的“規劃區”范圍,“重點規劃范圍”應為城市總體規劃提出的“城市建設用地范圍”。當城市總體規劃提出的規劃區與建設用地范圍一致時,城市軌道交通線網規劃中的“規劃范圍”和“重點規劃范圍”也應一致。

3.2.2 規劃年限問題

城市軌道交通線網規劃應與城市總體規劃同步編制,因而城市軌道交通線網規劃的規劃年限應與城市總體規劃的規劃年限一致。對于沒有同步編制的城市軌道交通線網規劃,由于城市總體規劃是城市軌道交通線網規劃的依據,因此城市軌道交通線網規劃的規劃年限也應與城市總體規劃的規劃年限保持一致。

為滿足城市總體規劃的要求,城市軌道交通線網規劃應以城市總體規劃提出的遠期規劃人口規模、用地布局等規劃內容為依據,重點研究遠期規劃方案;根據城市總體規劃提出的遠景城市發展設想,提出城市軌道交通遠景方案設想。

4 結語

通過剖析城市軌道線網規劃中規劃范圍多樣化、規劃年限不統一的兩個問題形成的原因,結合《城鄉規劃法》提出了解決問題的建議:城市軌道交通線網規劃應與城市總體規劃同步編制,并納入城市總體規劃;城市軌道交通線網規劃范圍應為城市總體規劃提出的規劃區;規劃年限應與城市總體規劃一致。

[1]上海申通集團有限公司,上海市隧道工程軌道交通設計研究院,上海市城市規劃設計研究院,等.上海市城市快速軌道交通近期建設規劃[R].2003.

[2]昆明市人民政府.昆明市城市快速軌道交通建設規劃(2008—2020)[專家咨詢報告][R].2008.

[3]無錫市人民政府.無錫市城市快速軌道交通建設規劃(2006—2015)[R].2007.

[4]北京中城捷工程咨詢有限責任公司,北京城建設計研究總院有限責任公司,等.天津市城市快速軌道交通線網規劃修編最終報告[R].2003.

[5]中國城市規劃設計研究院,東莞市城建規劃局.東莞市城市軌道交通網絡規劃[R].2004.

[6]武漢市人民政府.武漢市城市快速軌道交通建設規劃[R].2004.

[7]寧波市人民政府.寧波市城市快速軌道交通建設規劃(2006—2015)[R].2005.

[8]深圳市發展計劃局,深圳市規劃與國土局,深圳市城市交通研究中心,等.深圳市城市軌道交通建設規劃[R].2003.

[9]中華人民共和國主席令第七十四號.中華人民共和國城鄉規劃法[S].2007.

[10]中華人民共和國建設部.城市規劃編制辦法[S].2005.

On Urban Rail Transit Network Planning Scopes&Lifespan

Wang Ke,Chi Libing

Through a summary of urban rail transit network planning in China,this paper discusses two issues,i.e.the variety of planning scope and the inconsistency of planning periods.Then,in light of urban master plan and rail transit related special planning,the paper further explores the causes of the two issues.Based on the understanding and recognition of Urban-rural Planning Law of P.R.China,the paper suggests that urban rail transit network planning shall be made within urban master plan and have the same lifespan as that of the master plan.

urban rail transit;network plan;urban master planning;urban-rural planning law

T U 984.191

2009-04-15)