武漢市農產品質量安全工作現狀和發展對策

程耀明

近10年來，特別是2006年《農產品質量安全法》頒布實施以來，武漢市農產品整體質量水平大大提升，各項監管措施基本到位，農產品質量總體上是安全的。武漢市農檢中心在對市場上農產品的多年監測結果表明，合格率基本在98%以上。在農業部近10年對全國大中城市蔬菜、食用菌、豬肉產品、乳品、水產品等的監督抽查結果中，武漢一直是位居前十，一半產品的檢測合格率在全國居于前三，已連續5年未發現農產品質量安全中毒事件。

1 農產品質量安全工作現狀

1.1 突出重點管好三個環節

①投入品環節 蔬菜農藥、動物飼料、獸藥、漁餌、漁藥等投入品由區農業局所屬的專業監管部門（如農藥管理站、飼料辦、動物衛生監督所等）與生產經營者簽訂責任狀，定期檢查與日常監管相結合，并明查暗訪，對生產銷售違禁投入品的納入黑名單，并定期公布。

②生產環節 對于實施企業化、園區化（小區）生產的基地，一律按標準化要求組織實施生產并示范帶動；全市2萬hm2農田（占10%）和60%的畜牧、水產養殖基地實施標準化生產，市區政府對這些基地和小區在基礎設施建設項目、推廣項目以及凈菜上市項目上予以支持，由此形成諸多農產品品牌，全市共取得有機食品、綠色食品和無公害農產品3種認證的達548個。

③流通環節 重點抓好批發市場的監督檢查，對白沙洲市場、徐東萬噸冷庫、華南海鮮城等市區農檢中心長年直接檢測不斷人，督促各類市場配備足夠的人員、設備進行自檢。對其他市場采取巡回抽檢、定期通報。對于檢測結果，全市統一實施媒體曝光，每月公布一次上月結果和上期曝光問題的整改情況，一旦查出問題就追溯源頭，一直查到投入品生產經營環節，著重對違法違規投入品生產經營的加重處罰。后面各環節只要不出現后果，一般不處罰。2009年全市市區兩級抽檢農產品140萬批次，其中蔬菜、食用菌、水果、菜葉等檢查130萬批次；生豬、水產品抽查10萬批次。市級定量檢測1 600批次 （目前區級和絕大部分企業還不具備定量檢測能力），定性檢測6萬批次。

1.2 建立了“兩級三層”農產品質量安全監管體系

農產品質量安全被作為市食品安全的重要內容一并納入區政府一級責任目標，實行 “一票否決”。武漢市推行的“兩級三層”監管模式，被農業部確定為全國三大模式之一，在2009年農業部西安會議上進行重點交流，主要內容是：一是市及16個區（含開發區）兩級全部建立了農產品質量安全監管機構，負責農產品質量安全監督管理工作。由市、區兩級主管部門明確一個管理處室（科室），綜合協調農產品質量安全工作，同時建立一支執法隊伍，實行農業綜合執法，做到“領導、機構、場地、人員、經費、制度”六落實。沒有設立農業部門的中心城區，由區人民政府和管委會指定有關部門負責農產品質量安全監督管理工作。二是健全“三層”檢測體系。第一層是市、區兩級農產品質量檢測機構；第二層是農產品生產基地自檢機構；第三層是農產品流通環節（包含批發市場、超市、農貿市場、大型生豬屠宰場等）的自檢機構。通過“三層”檢測，基本實現了農產品從生產到銷售的層層把關和全程監控。

1.3 率先在蔬菜質量安全上立法和執法檢查

2003年4月24日，武漢市在全國率先頒布了《武漢市蔬菜農藥殘留監督管理條例》，2007年7月26日市第十二屆人大常委會第四次會議又根據《農產品質量安全法》的要求對其進行了修訂。與此同時，市人大及時組織農產品質量安全執法檢查，2010年3～6月市人大常委會再次進行了執法檢查，對該項工作執行情況給予了充分肯定，并對生產準出、市場準入、可追溯制度等方面的不足提出了限期整改的要求。

2 農產品質量安全工作存在的主要問題

2.1 幾個認識上的誤區

①片面地認為農產品質量是農業部門的事。很多人認為農產品質量安全是農業部門的事，是郊區的事。其實不然，農產品質量安全工作是政府的重要責任，《農產品質量安全法》第五條規定農產品質量安全監管工作交給哪個部門具體承擔，政府應該明確具體承擔責任的部門，武漢7個中心城區落實較好。

②對所有農產品質量不信任。社會上很大一部分人對農產品質量一直持懷疑態度，認為這也不能吃，那也不安全。他們認為：農村組織化程度低、標準化生產水平低，沒有不使用農藥或添加劑、防腐劑、保鮮劑等投入品的；農產品質量監管差，外來農產品多等，政府部門管得少，管不了，管不好等；還有監督檢測不可能全覆蓋。這就像有人犯罪，是否就要對全體民眾都不相信了呢？如果對所有的品種、所有的有毒物質，都要進行檢查，無論是從技術、手段，還是人力、成本，都是做不到的。而且產品中所含的有毒物質是變化的，如2008年所銷生豬的萊克多巴胺、乳品中的三聚氰胺都是新發現的，“兩胺”搞得我們“不安”。實際上現在所反映出來的問題和我們監測的結果，絕大多數是放心的，而且越往后走是越放心，因為農民組織化程度在不斷提高，標準化生產出來的農產品越來越多，監管措施也是越來越完善，而且對出現的問題越來越重視。

③業內外對做好農產品質量安全缺少信心。很多人包括部分從事農產品質量安全工作的同志，對做好農產品質量安全工作缺乏信心，存在畏難情緒。實踐證明，管與不管是大不一樣的，20世紀90年代末，那真是“七處冒火、八處冒煙”，那時候武漢被抽查的蔬菜質量合格率只有37%～50%。但通過十幾年的探索實踐，我們也摸索出了很多的經驗和做法，有很多農產品質量安全工作武漢市都走在了全國前列。這是各方努力的結果，其中也有市人大在立法、執法檢查、提議提案方面為我們做的大量工作。說明真正管起來，樹立高度的責任感和緊迫感，把保護消費者的食品安全始終當做頭等大事來抓，完全是可以做好的。

④認為監督和檢測是政府的事。相當部分農產品生產經營企業認為農產品質量安全是政府的事，檢測也應是政府部門的事，因此出現檢測不到位，相當部分的農貿市場和外來超市檢測形同虛設，人員配備少，經費少，抽檢批次少，甚至把政府扶持配備的檢測儀器束之高閣，這是極其錯誤的。企業是農產品質量安全責任主體，對所經營的農產品質量承擔的是法定的責任。特別是農產品批發市場，要切實履行檢測責任，《農產品質量安全法》作了明確的規定，我們要加強宣傳、培訓，督促檢查指導企業承擔這個責任。

⑤對農產品質量安全盲目樂觀。有的區和單位忽視農產品質量安全工作的責任，對農產品質量安全工作存在的困難和問題、薄弱環節不研究、不匯報、不建議，認為出不了大問題。認為過去沒有人抓，照樣過來了，沒出現問題，農產品質量安全工作是一個需要長期不懈努力的動態管理過程，不可能一勞永逸。如果一個地方長期不重視，各項措施不落實不到位，對出現的問題不過問不研究，總有一天會出問題，小問題成大問題了，到時是會算總賬的。

2.2 若干難點問題

概括地說，農產品質量安全工作難點主要是千家萬戶生產監管難，批發市場農產品物流量大檢測難，難以逢進必檢，技術手段落后，難以適應快捷準確檢測的要求，具體地說，存在9個方面的問題。

①執法手段落后，難以適應農產品鮮活性、快捷性要求的問題。目前我們對農產品的抽檢主要以定性檢查為主，出現問題就要按法律要求作出處理，以檢測結果為依據，必須是具備有資質的檢測機構的定量檢測，但我們要取得這種定量結果，所需時間較長，需24～48 h，這就與農產品的鮮活性需求快速檢測形成矛盾。實際工作中，我們一般采用定性方式查出有毒或超標，情況比較簡單，對數量少、價值較低，經營者又愿意配合，就按簡易程序，與業主協商，現場銷毀，不作立案處理。如果遇到數量大，標的高的，就嚴格按一般程序的立案要求，協調工商部門立案查處。

②農藥在農業生產中需要使用和農產品質量安全需要禁用、限用的矛盾。從農產品質量安全的要求來講，對農藥存在禁用限用，最好是禁用。現在從上到下都有這樣一種爭論，是否把禁用農藥禁止生產了，但工業部門認為這是農業部門沒有管好農業生產環節的用藥問題，要求工廠停止禁用農藥的生產是沒有道理的，特別是農藥生產企業不同意，全國涉及從業人員20多萬人、幾百億的產值。現在最可能的結果是：對禁用農藥嚴格限量生產和嚴格登記審查銷售。全國禁止生產5種農藥，武漢加了5種成了10種，但外地沒有禁止銷售，這個監管難度是很大的。

③添加劑、保鮮劑、防腐劑等投入品的監督問題。近幾年，各種添加劑、保鮮劑、防腐劑等，也稱植物生長調節劑和激素，在不斷使用，而國家也是允許使用的，關鍵是現在濫用了，一是超量使用；二是擴大范圍使用；三是把不相干的化工原料濫用，如三聚氰胺在乳制品中的使用，4月22日衛生部公布的乳品標準中，就沒有對三聚氰胺設置標準，因它本身就是非食用物質。這里有一個標準問題，現在法律規定的只是強制性執行的標準，而其他的非強制性執行的標準，管起來難度很大。一是缺乏標準；二是缺乏檢測手段，三是缺乏法律依據。

④化肥、重金屬、病原微生物等的檢測問題。農業部對蔬菜的檢測指標現在是60多個項目，而且不斷上升，日本、歐洲檢查200～400個項目。嚴格來說，從全國而言，這方面監管難度更大。由于它很少直接危及人的生命安全，帶來的后果是長期的、緩慢的、隱形的，所以百姓反映不是很強烈。往往媒體一提及說某位專家說，問題很嚴重，對人的健康危害很大等，就會引進強烈反響，這里主要存在缺乏標準、檢測手段和法律依據的問題。

⑤鄉（街）、村農產品質量安全監管難的問題。《農產品質量安全法》對鄉（街）、村的監管職責沒有明確界定。僅有第四十條中提到鄉政府在出現農產品質量安全事故時的及時處理和報告的要求，我們現在的市區執法隊伍、檢測手段十分有限，全市20多萬hm2耕地，10萬hm2水面，依靠他們實施監管的全覆蓋是不可能的，因此現在正在推進的是鄉鎮“三站合一”的模式，即農技推廣，動植物防控、農產品質量安全監管“三位一體”，2010年在江夏試點，目標是3年內完成。

⑥農業組織化程度低與農業標準化生產滯后問題。農產品質量是生產出來的，而不是檢測出來的，關鍵靠大面積推廣標準化生產，有了標準化生產，就有了品牌的誠信，目前主要做法是引進企業適度規模地發展農業生產，實施標準化生產，市農業局從基地建設到技術推廣、培訓，與種子、肥料、飼料、農藥、獸藥等生產經營企業聯系，與企業、園區、合作社合作實施標準化生產，以此帶動引導農戶實施標準化生產，促進農產品質量安全水平從根本上提高，讓農民增產增收。

⑦農產品生產、經營單位自檢工作難以到位問題。武漢市現在的自檢狀況是：30%的企業檢測基本按要求到位，60%是部分到位，10%的做得很差或基本沒做，國有企業做得普遍好于民營單位。超市最好，批發市場次之，集貿市場較差。很多企業認為檢測是政府的事，即使企業要檢測，也應由政府投入，因此不愿意多投入和多配人，更有甚者公開抵制，不落實檢測工作的“六落實”要求。

⑧農產品銷售難以做到優質優價問題。農產品生產經營企業常常以高出常規很多的成本生產經營農產品，而難以實現優質優價，因此生產經營企業內在動力不足，不可能做賠本的買賣。這里有一個逐步引導消費的問題，武漢市2009年開始實施的凈菜上市工程，已有40多個專區專柜，個別專店勢頭很好，比較有代表性的是武商量販生活館和中百倉儲友誼路店的生鮮區、凈菜區辦得很好，很受消費者歡迎。

⑨外來農產品的監管難度大問題。武漢地處“九省通衢”的特殊區位，在全國大市場、大流通的背景下，武漢已成為華中地區最大的農產品集散中心，因此武漢市農產品來源復雜、品種多、流動量大，追溯難，監管難度大。2010年海南“毒豇豆”的查處得到了市政府、市民和媒體的充分肯定，它實質上也反映了外來農產品監管難和與其相配套的生產準出制度和市場準入制度滯后的問題。

3 農產品質量安全監督管理工作的對策

3.1 建立“標本兼治、著力治本”的長效監管機制

按照《農產品質量安全法》的要求，堅持依法行政，既保證市民消費安全，又讓農民從提高農產品質量中增收，既防止亂作為，又防止不作為，按照“標本兼治、著力治本”的原則建立農產品質量安全長效監管機制。

①按屬地管理原則，堅持層層簽訂責任狀制度要采取分片包干，市與區、區與鄉、鄉與村層層簽訂責任狀的方式，加大對甲胺磷等10種高毒高殘留農藥的農業投入品的監管、查處力度，特別是加強農資市場的監管，與農藥、獸藥、飼料等業主簽訂不經營違禁投入品的責任狀。從2010年開始，村級凡新簽訂土地流轉合同時，必須將禁止使用高毒高殘留農藥寫入承包合同，從源頭上保證蔬菜生產安全。

②建立農產品質量安全標準化生產制度 從2010年開始，要求全市的農業技術推廣項目必須與推廣標準化生產結合起來實施，引進的業主從事蔬菜生產必須以實施標準化生產為前提，以加大新品種、新技術、新產品的推廣。

③建立培訓制度 定期開展對農民、企業和合作經濟組織等從業人員的培訓，深入田間地頭指導科學用藥、合理用藥。

④建立農產品質量安全監測制度 市、區農產品檢測中心要有計劃的開展農產品質量安全抽檢，同時督促和指導各農產品生產、經營單位加強自檢，確保市民消費安全。

⑤全面推廣追溯制度 督促和指導農業生產大戶、生產企業、合作經濟組織建立生產臺賬和記錄；引導自產自銷戶逐步建立生產銷售臺賬和記錄；鼓勵企業依據市場規則積極探索農產品質量安全可追溯試點。逐步建立全市農產品質量安全可追溯制度。

⑥繼續加大凈菜上市工程的力度 開拓新的消費群體，鼓勵建立和壯大以蔬菜為主的農產品配送企業，引導消費，實現優質優價，為農民增收、企業增效服務。按照“八有八無”的標準組織企業和園區實施標準化生產，并按凈菜的要求整理加工、包裝、貯藏、運輸和上市銷售。

⑦加大品牌創建和推廣力度 推進有機食品、綠色食品、無公害農產品、地理標志和名牌產品的認證和創建，加大市場營銷力度，組織農超對接，用市場的方式引導農民和企業提高農產品質量。

3.2 進一步完善農產品質量安全監管體系建設

①完善市級農產品質量安全監測體系，擴大監測范圍和品種。進一步完善市級農產品質量安全監控信息平臺，增加食用菌、水產品、水果的監測批次。

②加強區級農產品質量安全監管體系建設，強化區級檢測機構檢測能力建設。

③積極開展鄉鎮農產品質量安全監管機構和村級服務站點的建設。用3年時間在全市普遍健全鄉鎮或區域性農業技術推廣、動植物疫病防控、農產品質量監管等“三站合一”的公共服務機構，逐步建立村級服務站（點）。對基層公益性農技服務人員進行知識更新培訓，提高他們的綜合素質、增強服務水平。進一步完善“以錢養事”機制，建立相對統一的鄉鎮農技、動植物疫病防控、農產品質量安全等公益性服務模式，建立農技推廣責任制和農技人員考評機制。同時創新農業技術推廣項目實施機制。從2010年開始，對全市農業技術推廣項目實行面向社會招標，市場化運作的新模式。

④督促農產品生產基地和經營單位建立和完善農產品質量安全自檢機構。

3.3 強化重點地區、重點時期、重點品種的監管

①強化農產品批發市場和集貿市場的監管。特別是對農產品批發市場要督促其配備足夠的人員和設備，加大檢測密度，對進場的農產品實行“逢進必檢”；對其他企業自檢不到位的情況，加大處罰力度；針對超市近期超標現象較多的情況，重點研究提出整改措施。

②強化外來農產品質量安全監管。加大對外來農產品的抽檢力度，增加抽檢頻率，秋季加強對北方品種、冬季加強對南方品種的抽檢。

③強化夏季高溫季度的監管。容易發生蟲害的，要增加檢測強度，全面覆蓋強化農產品質量安全監督管理。

④強化節假日等敏感時期的農產品質量安全監管。重點加強重大節日期間的監管，全面落實各項農產品質量安全監管措施，加大對不合格農產品的查處和違法行為的打擊力度。

⑤強化重點品種的監管。對檢測超標的農產品和市民反映突出的主要是豇豆、小白菜、竹葉菜等16種重點品種和瘦肉精、孔雀石綠等實施重點檢查。

3.4 加強農產品質量安全監管隊伍建設

繼續采取舉辦培訓班、組織業務骨干現場指導、選派人員到大專院校和科研院所進修、組織人員赴先進單位學習考察等多種形式，加強對農產品質量安全監管人員和檢測人員的業務培訓，努力建設一支業務精、素質高的農產品質量安全監管隊伍。

3.5 繼續實施農產品質量安全曝光制度

2010年將繼續在當地主流媒體上公開發布農產品質量監測結果，并考慮增加市民媒體公開發布農產品質量安全監測信息。