上海市集體建設用地使用權流轉在開發區土地集約利用中的應用

池友法

（上海交通大學船舶海洋與建筑工程學院，上海九韻置業有限公司，上海 200240）

上海市集體建設用地使用權流轉在開發區土地集約利用中的應用

池友法

（上海交通大學船舶海洋與建筑工程學院，上海九韻置業有限公司，上海 200240）

隨著城市化的發展，城鎮國有土地的可供應量日顯不足，盤活集體建設用地勢在必行。本文通過集體建設用地流轉在開發區土地集約利用中的應用，探討如何提高開發區土地資源的持續保障能力，保證經濟社會的可持續發展。

集體建設用地；土地流轉；土地集約利用

隨著我國工業化和城鎮化的快速發展，城市土地利用面臨越來越大的資源 瓶頸 ，土地的可供應量日顯不足，盤活建設用地已成為城市開發區建設的重要任務。

1 上海市目前城鄉土地利用的若干問題

(1)土地資源緊張，利用粗放

上海人均土地只有0.55畝，不足全國平均水平的1/20，人均耕地不足0.26畝，只有全國平均水平的1/5，遠低于人均0.8畝的耕地警戒線。從用地效益看，上海與一些國際化大都市相比有很大差距。上海市每平方公里建設用地的GDP產出不足漢城的1/3、巴黎的1/4和東京的1/13。上海市目前建設用地規模2700多km2。在郊區縣，工業開發項目目前的平均容積率不到0.38，廠房多為一層。從投入產出效益看，鄉鎮級開發園區每平方公里產值不足國家級開發區產值的1/13。

(2)后備資源有限，耕地保護形勢嚴峻

上海市目前耕地已由規劃的近500萬畝。下降到不足400萬畝，減少幅度超過20%。上海由于土地后備資源不足，灘涂圍墾的周期又較長，開發資源十分有限，很難在全市范圍內完成耕地占補平衡的任務，保護土地資源壓力不斷增大。

(3)農民征地權益維護尚存在一些問題

隨著上海市各級政府對保護農民權益力度加大，失地農民的養老，農民宅基地置換，提高征地土地補償標準等工作雖然取得長足進展。但由于制度不夠完善，集體土地不能入市，有些地方過度征地，在一定程度侵害了農民的土地財產權益。

2 上海市開發園區土地集約利用狀況

(1)開發園區土地集約利用的內涵

土地集約利用就是合理增加物質與勞動投入，以提高土地收益的經營方式。開發園區土地集約利用的核心是經濟效益和產業導向的體現，其內涵定界為：以符合有關法律、政策、規劃等為導向，通過增加對土地的投入，改善經營管理，挖掘土地利用潛力，不斷提高開發區土地利用效率和經濟效益。

開發園區土地集約利用程度提升，主要包含了擴展潛力、結構潛力、強度潛力和管理潛力四方面途徑。其中，擴展潛力表示為開發園區內尚可供應土地的總量；結構潛力是指在規劃控制范圍內，通過結構調整可增加的工礦倉儲用地面積；強度潛力為開發園區開發過程中，能達到的合理綜合容積率、建筑密度、固定資產投入強度等指標；管理潛力是指通過處置和收回，確定的閑置土地可增加的土地供給數量。

(2)開發園區土地利用結構分析

作為城鄉發展和土地利用的重點區域，開發園區在促進經濟高速發展中發揮了舉足輕重的作用。根據上海市閔行、金山、嘉定、浦東新區等開發園區的土地利用現狀調查，按已建成城鎮建設用地、已建成農村建設用地、未建成土地和不可建設用地四大土地利用類型，其占比情況見圖1示。

圖1 土地利用結構圖

上海市開發園內已建成農村建設用地占到開發區總面積的16.98%，總面積為1468.15公頃。

(3)集體建設用地流轉與開發區土地集約利用

集體建設用地流轉，是指有償取得集體建設用地使用權的土地使用者以轉讓、出租、抵押等形式集體處置的行為。集體建設用地有償使用，是指集體土地所有者在一定年限內將集體建設用地使用權以出讓、租賃、作價出資、聯營等形式讓與土地使用者，由土地使用者向集體土地所有者支付土地有償使用費。

開發園內已建成農村建設用地占到開發區總面積的16.98%，隨著上海市城鄉一體化進程的推進，開發園區建設用地需求與建設用地存量的矛盾日益突出。一方面逐步提高的動遷補償標準使其成本及難度大幅提高。目前開發園區內存在的大量已改制轉制的集體企業，由于權屬復雜，征收動遷所耗費的成本遠遠高于通過征收招標的土地、稅收收益。另一方面，國家及上海市都執行最嚴格的節約用地制度，執行嚴格的農用地專用、耕地占補平衡等審批機制。新增建設用地指標十分緊缺，審批時間較長。最后《物權法》頒布后，依法保障農民對承包土地的占有、使用和收益的權利；農村集體組織有權利享受城市化發展帶給農民的實惠。

3 集體建設用地流轉在開發區土地集約利用

黨的十七屆三中全會明確指出，大力推進改革創新，加強農村制度的建設，首先要健全嚴格的規范的農村土地管理制度，按照 產權明晰、用途管制、節約集約、嚴格管理 的十六字原則加以深化。將集體建設用地流轉與開發區發展有機的結合在一起建立城鄉統一的建設用地市場，形成集體組織成員參與開發的機制，使農民平等分享發展成果，也為開發園區土地資源的可持續利用建立了良好的發展模式。積極、穩妥推動集體建設用地流轉，建立符合開發區土地集約利用模式的土地管理體制需要逐步完善。

(1)明晰土地權屬關系

由于歷史問題，上世紀90年代中期，上海郊區上萬家鄉鎮企業參與了改制轉制，大部分以租賃、買斷的方式轉讓了私人經營，一些轉制企業獲得了廠房連同土地的使用權，有些還沒有與所在集體經濟組織明晰土地使用關系。集體土地所有權和使用權到底屬于鎮、村、隊還是這些改制企業、實業公司，目前沒有明晰確定，這給流轉帶來了一定困難。

完善集體土地所有權制度，就是要進一步明晰集體土地所有權主體與使用權主體的關系。通過結合土地利用更新調查以及房地產登記條例實施，開展鄉鎮行政區域內集體土地所有權的集體土地登記發證工作。明確土地所有權的主體，增強農民對土地財產權的控制、流轉以及收益的行為能力，從根本上促進農村集體建設用地的 公開、公平、公正 流轉。

(2)建立流轉土地使用權基準地價體系

集體土地使用權流轉，不得改變土地集體所有性質，不得改變土地用途。按照 同地、同權、同價的原則建立集體建設用地基準地價體系，為集體建設用地公開流轉提供土地出讓、出租的市場價格參考和最低限價，集體建設用地流轉指標提供價格參考。

集體建設用地價格評估不是評估現狀下的土地或租金價格，而是評估經過法定規劃、在規劃設定的位置、賦予新權益狀態下的土地或租金市場價格。如果法律最終賦予集體建設用地的權利內涵與國有一樣：可以全流通（不限于 破產、兼并 的出讓、轉讓、出租、轉租等全社會流通）、土地使用者在規劃用途、容積率等法定用地條件下可以進行不動產建設，集體經營性建設用地可以作為企業整體資產的一部分，像占有國有出讓土地一樣可以隨企業上市等。評估思路可以用國有土地市場價格和基準地價為基礎，通過必要的區位因素、個別因素修正，來評估集體建設用地市場地價和市場租金。

從土地市場的現實情況來看，盡管國有商業用地、開發用地都是采用招標、拍賣、掛牌方式進行公開市場出讓。但工業用地公開市場的實質競價者往往只有一個，其成交價格有時會低于土地成本價格。為了保障農民的權益，有必要采用成本逼近法對出讓的集體建設用地進行成本核實，綜合基準地價法和市場比較法等來確定出讓價格。或者根據成本逼近法評估結果、采取有效的措施，保障農民的權益。

(3)通過土地增減掛鉤機制，盤活土地存量

城鄉建設用地增減掛鉤是依據土地利用總體規劃，將若干擬整理復墾的農村建設用地地塊（即拆舊地塊）和擬用于城鎮建設的地塊（即建新地塊）等面積共同組成建新拆舊區（以下簡稱項目區），通過建新拆舊和土地整理復墾等措施，在保證項目區內各類土地面積平衡的基礎上，最終實現增加耕地的有效面積，提高耕地質量，節約利用建設用地，城鄉用地布局更合理的目標。

4 小結

開發區土地集約利用是貫徹落實節約資源基本國策、嚴格土地管理制度，保證土地資源可持續利用的重要途徑。集體建設用地流轉可有效的促進開發區土地的集約利用，將新農村建設與開發園區綜合發展相結合。

Use-Right Transform of the Collective Construction Land Applied to the Intensive Land Use of Shanghai Development Zone

CHI Youfa

(School of Naval Architecture, Ocean and Civil Engineering of Shanghai Jiao Tong University; Shanghai Jiuyun Realty Co., Ltd., Shanghai 200240)

With the development of urbanization, the urban state-owned land is more and more inadequately supplied. So, to active the collective construction land is imperative. Based on the use-right transform of the collective construction land and its application to the intens ive land use of Shanghai development zone, this paper studies the ways how to improve the land resources’ sustainable supplying capacity for development zones. As a result, to active the collective const ruction land is a key step t o ensure sustainable economi c and social development.

Collective construction land；Land transform；Intensive land use

略)

F293.2

A

1007-1903(2010)04-0030-03