面向管理的總體城市設計實踐初探

胡榮煌

(華中科技大學建筑與城市規劃學院，湖北武漢430074)

面向管理的總體城市設計實踐初探

胡榮煌

(華中科技大學建筑與城市規劃學院，湖北武漢430074)

隨著中國大規模城市建設的不斷開展，對總體城市設計的需求日益趨多。相對于成熟完備的總體城市規劃，當前大部分城市的總體城市設計還處于探索與實踐并舉的過程中，尚未形成規范科學、可操作性強、突出特色、便于實施管理的總體城市設計方法方式。通過對我國總體城市設計中當前存在的一些實踐困境的分析可知，走向管理的城市設計是比較符合當前總體城市設計發展實況和城市建設現實的一條出路。

總體城市設計;內涵;困境;管理;實施

總體城市設計作為一種專業性的規劃獨立于城市規劃編制卻是從1990年代中后期開始的。1990年代末，《深圳市城市設計研究》、《山東省城市設計指引》等整體城市設計實踐的進行，極大的推動了總體城市設計的實踐。尤其是深圳市的《深圳城市規劃條例》中第5章第29條規定，城市設計分為整體城市設計和局部城市設計。第一次以地方法規的形式確定了城市設計的體系結構和法令地位。

一 總體城市設計的內涵

城市設計是一個空間環境塑造和政策控制管理過程的集合。隨著認識的深入，城市設計已不僅僅是單一的設計活動，而是通過政策、原則、目標、標準來控制城市的環境特色和各種建設活動，人們逐步認識到將設計理念規范化的必要性。

總體城市設計是城市總體層面的城市設計。它將城市及其周邊環境的整體作為作用客體，一般來說編制范圍與總體城市規劃相同。總體城市設計是指站在全局的高度，以城市設計的學科知識為城市空間發展與城市整體環境的和諧發展提供指導和策略，對提高城市的環境質量、生活質量和城市景觀的藝術水平起到重要作用。

作為城市設計運作體系中處于金字塔頂端的控制層級的總體城市設計，它不但具有城市設計的普遍特征，同時也具有自身的特殊性。

(一)總體城市設計與所有城市設計一樣關注城市空間形態

與中觀微觀的城市設計不同，它的側重點不在于空間形態的具體設計，而在于整體把握空間塑造要素，對城市整體空間格局、形態輪廓、建筑高度分布、城市標志物等系統要素進行宏觀層面上的結構設計。(二)總體城市設計是從城市整體出發發掘、提煉和發展城市特色

城市特色是一個城市的靈魂之所在，是提升城市魅力，展現城市自我，給予城市居民自豪感的源泉。總體城市設計對于城市特色的把握應當從全局出發，考慮地方自然、歷史、文化等各種因素。與總體經濟社會的定位相互協調，科學綜合地提煉出城市特色。

(三)公共開放空間的系統設計是總體城市設計的根本任務之一

公共空間是戶外活動的主要發生場地，是與城市居民日常生活關系最為密切的空間。總體城市設計對于公共開放空間體系的設計實際上也就是對城市生活空間體系的設計。

(四)總體城市設計相當于總體城市規劃在城市規劃體系中的地位

總體城市設計擔負著對下層次城市設計的指導和控制的任務，從整體的角度統領城市設計工作。

(五)總體城市設計的編制主體是政府

微觀城市設計可以有多種編制主體，總體城市設計的編制主體是政府，這是由于總體城市設計的宏觀公共政策屬性所決定的。

(六)總體城市城市設計既是一種思維方式，也是一個過程，又是一種技術手段

從思維方式到過程，再到技術手段，代表從主觀思維到具體實施的全過程。

二 總體城市設計與城市規劃實踐的關系

(一)總體城市設計的實踐分類

1．實踐—管理型總體城市設計

實踐—管理型總體城市設計是面向城市建設和城市管理的城市設計，作為指導城市發展的一種公共政策。它關注總體城市設計對城市建設控制、實施、管理效能，與規劃主干體系的相銜接，強調在總體城市設計的“可編與可用”之間找到一條適合本地規劃行政能力與體制特點的有效途徑。

2．概念型總體城市設計

概念型總體城市設計是介于發展規劃和建設規劃之間的一種規劃，它強調的是思路的創新性、前瞻性和指導性，屬于一種宏觀發展思路的探討和研究。它主要針對城市發展中具有方向性、戰略性的重大問題進行集中專門的研究，具有內容簡化重點突出，強調靈活性等特點。相較于實踐－管理型總體城市設計，概念性總體城市設計側重于為特定時期的城市建設提供概念性的設計藍圖。概念性總體城市設計因為不受實施管理的束縛，容易突破思維的禁錮，起著為管理者提供城市發展靈感、城市招商引資或是成為城市發展展示平臺的作用。

3．研究型總體城市設計

研究型總體城市設計是運用城市設計方法對城市問題進行針對性研究的總體層面上的城市設計，通過詳細的調查研究分析針對某一問題作出科學的論斷。研究型規劃在實踐中一般不能直接應用。一般通過成果轉譯或是通過與其他規劃編制結合滲透到管理文件之中。

(二)與編制體系的關系

1．總體城市設計編制與總體城市規劃編制的一元化

我國的城市規劃編制體系經過建國以來60多年的發展，已經形成了一套成熟的體系。作為一項公共政策，城市規劃在城市建設管理中起著主導作用。相對于城市規劃的成熟，包括總體城市設計在內的城市設計工作，尚處于起步探索階段，城市設計的法律地位還沒有確立。這一部分觀點認為，總體城市設計依附于總體城市規劃進行運作，作為總體城市規劃的專項規劃存在，是總體城市規劃的有力補充。

2．總體城市設計的獨立編制體系

另一部分觀點認為，總體城市設計的編制應當作為與總體城市規劃相對獨立的工作進行編制。這種觀點認為，當前的城市總體規劃中對城市設計的內容有所考慮，但是附庸于總規的城市設計部分篇幅不多而且深度不夠，下一級別的控規無法體現總規中總體城市設計構思，總體城市設計被觀念化，沒有實效化，無法發揮城市設計學科在塑造城市空間環境方面的專業優勢，亦使得下一級別城市設計得不到一脈相承的指導。

這兩種觀點都具有一定道理，一元化總體城市設計編制，能夠依托于現有的較為完備的城市規劃體系，保證總體城市設計實施力度與效力，簡化行政成本和運作成本，充分發揮總體城市設計的指導和控制功能。而在當前城市規劃學科缺乏必要邊界的情況下，總體城市設計包含于總體城市規劃之中，以一種弱化功能的事實存在，將復雜的問題極簡化，而獨立編制總體城市設計在對城市問題的研究和決策的把握上顯然更具優勢。在上述的三種城市設計分類中，概念型和研究型總體城市設計通常是作為獨立編制而存在，而實踐－管理型總體城市設計更加傾向于與總體規劃結合編制。

(三)與管理實施的關系

總體城市設計編制類似，整體城市設計中的實施與管理也有兩種截然不同的方式。一種以單獨實施和管理的方式進行，另一種則依附于城市規劃運作體系進行實施與管理。

我國目前進行過總體城市設計或者類似設計的城市有香港、廣州、深圳、汕頭、東莞、唐山、綿陽、寶雞、邯鄲、哈爾濱、嘉興、蓬萊、鄭州、長春等。這些城市的總體城市設計管理和實施基本上都依托于現有規劃體系作為基礎付諸實踐。這種情況的必然性是因為當前的城市規劃體系經過幾十年的發展，已經形成了一套涵蓋法規、行政、運作的較為科學和完備的制度。對總體城市設計單獨進行管理，在管理上不僅會帶來規劃與設計之間兩者的沖突，而且會增加管理和實施的成本。同時單獨管理和實施的總體城市設計缺乏相應的實施途徑和法令效應。如果要將其付諸于城市建設實踐中則必然要通過將成果二次轉譯——將其轉化為規劃或其他城市管理條例。因此，在如今的總體城市設計實踐中，總體城市設計在管理和實施層面上基本上依托于現有的規劃體系進行，成立獨立系統的總體城市設計幾無全面實現的可能。

對于Δt的兩個解,根據實際抓取情況進行取舍,然后確定抓取位置和抓取路徑。如果兩個解全部符合要求,那么選擇時間比較短的解;如果兩個解全部不符合要求,那么將放棄對此工件的抓取同時做好漏抓記錄。

三 總體城市設計的實踐困境

(一)理論界定模糊引發的實踐困境

由于城市設計在學術界并未有一個統一的定義，城市設計各家流派對城市設計的看法也是眾說紛紜。造成城市設計缺乏一個必要的邊界，理論界線的模糊，自然造成實踐界線的模糊。不同實踐者在面對同樣的城市設計時的認識不同，實踐方法不同，給城市設計帶來管理上的缺陷。城市設計的內涵難以界定，而城市設計的外延卻過于廣泛。與城市有關的景觀設計、建筑設計、旅游規劃、概念設計等等統統被曖昧的冠名為城市設計。往往造成一個城市設計項目既像控規，又像修詳規，還時常混雜著建筑設計和景觀設計，成為典型的“四不像”，卻丟失了城市設計的靈魂。總體城市設計在這種混沌感中躑躅前進，卻感覺舉步維艱。

(二)由工作方法產生的實踐困境

現階段許多城市的總體規劃中增加了風貌分區規劃、景觀結構規劃等設計內容，這是在總體規劃層面對于未來城市空間形態的探索，但此部分內容往往結構性不強，或是以簡單規劃構想代替城市設計，并未形成指導城市良好外部空間形體格局的有效參考。而在單獨開展的總體城市設計實踐中，比較容易出現一種過于求大求全的傾向，即是總規層面的城市設計的“泛化”現象。總體城市設計實踐中的“泛化”現象主要表現在規劃尺度、規劃內容和規劃表達三個方面。總體城市設計強調的是一種“關系”的設計，而總體城市設計層面上的工作方法和關注重點沒有從微觀中解脫出來，由于傳統微觀中觀的城市設計中對城市設計微觀環境的強調，給人造成了一種城市設計都是對建筑群體空間造型和組合以及景觀環境進行細微設計的錯誤認識。因此在總體城市設計層面，也按照地段城市設計和地塊城市設計的做法進行要求。強調良好建設空間形態的模擬仿真和微觀細節的過度關注而忽視城市設計體系的整體結構性，對總體城市設計應該強調的控制引導作用淡然處之。往往一個總體城市設計成為了一個“全過程”的城市設計，即從最廣域的區域空間格局到最細致的街道家具設計均包羅在一次規劃中，從宏觀到中觀再到微觀，基本上做到了面面俱全，而面面皆糙。

(三)與城市規劃體系相互銜接的困境

城市規劃體系是一個從總規、分區規劃到控規到修詳規分別對應著城市規劃戰略、控制、實施的層層級進控制管理。與此相對應的城市設計也是一個從宏觀調控走向微觀實施的層層深入的系統。管理部門對于設計有了初步了解，但是對于審批管理程序方面，兩者的關系還是存在著不少問題。從宏觀走向微觀，在各自的體系中結構層次非常清晰，涉及到兩個體系的銜接，呈現出一種不明朗的狀態。例如:銜接的接口是否匹配，審批管理程序怎樣組織等這些都是需要解決的問題。

(四)“官員設計城市”的困境

由于法定地位的缺失，使總體城市設計無法抑制沖動的“長官意志”，有的總體城市設計在某種程度上成為了一屆政府謀求政績的美好愿景工具。政府換屆，設計作廢，下一次的設計是對上一次設計的推倒重來，城市設計缺乏連續性。沒有科學依據輕率的對總體城市設計進行調整，對管理和實施是不利的。總控性質的總體城市設計，一旦戴上急功近利的帽子進行調整，下位的城市設計和控規也會相應的受到影響，從而造成實施和管理的混亂。羅馬不是一天建成的，總體城市設計的管理和實施是一個長期的過程。因此提高總體城市設計的嚴肅性是保證城市設計思路一脈相承貫徹落實的前提。

(五)管理語言的混沌化引發的實踐困境

管理語言具有精確、簡練、針對性等特點。由于城市設計很多的衡量標準多為不可度量標準，如屬實、美觀、宜人等等，這樣的標準用于管理是一種混沌的管理，基本上沒有什么可操作性和管理效能。而對于總體城市設計而言，缺乏管理語言去控制、引導下一層次的規劃和設計，這直接造成了實施和管理效能低下。由于缺乏實施和管理效應，總體城市設計編制之后，游離于實施和管理之外，往往被“束之高閣”。

四 面向管理的總體城市設計實踐

隨著改革開放的深入進行，城市政府職能逐漸向城市建設的政策引導者、監督者和咨詢者角色轉變。在新的《城鄉規劃法》出臺后，城市規劃的公共政策性質得到了法律的認可。作為公共政策的城市規劃實踐素來有“三分編制，七分管理”的特性，作為整體城市層面的總體城市設計，它是城市宏觀調控公共政策的一種技術體現。從某種意義上講，總體城市設計是針對“市場失效”為防止“公地的悲劇”而進行的管理活動。總體城市設計的管理貫穿于總體城市設計實踐始終，從編制組織和評價到具體實施操作之中幾乎處處可見其影響。管理是實施性的保證，是總體城市設計擺脫當前種種實踐困境的有效途徑。本文認為面向管理的總體城市設計實踐應當從以下幾個方面出發:

(一)明確總體城市設計的管理和控制職能

現代城市設計起源于建筑學，因此從剛誕生就打上了關注城市微觀形體空間的烙印。我國的總體城市設計作為城市設計體系中的控制層級，從甫一誕生卻沒有和微觀層面上的城市設計區別開來。城市設計從微觀到宏觀是一個政策性逐漸加強、藝術性逐漸減弱的過程。到了宏觀層面，總體城市設計強調的是宏觀的管理和控制職能，對中觀和微觀的東西是無法花費過多精力去涉及的。城市建設是一個復雜的過程，任何一種城市設計想要單打獨斗，以一種“全過程”“面面俱到”的思維去認識總體城市設計，那是整體和部分不分，必然會對工作方法、管理帶來認識的偏差。進而導致總體城市設計城市“泛化”、“無效化”等情況發生。因此，首先應當明確總體城市設計的管理和控制職能，為以后的工作打好認識基礎。

(二)設計面向管理的總體城市設計的指標體系

總體城市設計必須有與管理相配套的指標體系。設計面向管理的總體城市設計指標體系，首先總體城市設計的指標應當是切實有效的，它能夠在宏觀層面上保證總體城市設計意圖的實施和對下一層級的管控指導;其次，當前的城市設計指標可以分為可度量標準和不可度量標準。相對于可度量標準，不可度量標準在管理方面的難度較大。通過研究找出可度量標準，同時將某些不可度量標準通過可度量標準轉譯，例如:空間句法對于人流活動的研究等。第三，總體城市設計指標體系可以設置核心指標與引導指標實施不同程度的控制管理，提供不同的修改審批程序。在城市設計嚴肅性、藝術性、實施性中找到平衡。

(三)處理好總體城市設計與規劃體系的銜接

總體城市設計編制可以獨立進行，但是總體城市設計的管理應當與規劃體系銜接，依托現有的規劃管理進行。由于當前各地的規劃管理存在著一些差異，因此，地方總體城市設計與規劃體系的銜接也應當從各地的實際情況出發，解決好橫縱兩個體系之間的關系。首先總體城市設計應當明確自身在城市設計體系中的作用，解決好縱向對接。其次，明確自身與城市規劃的關系，進而與規劃體系銜接。例如:以武漢為例，當前控制性詳細規劃是直接面向城市建設管理的主要規劃手段。武漢市的總體城市設計并不直接作用于控制性詳細規劃，而是通過與總規、分規相結合進行引導，通過局部城市設計傳達控制意圖來影響控規。

(四)建立動態綜合的總體城市設計管理平臺

在當前總體城市設計編制還未找到一條規范化法制化途徑時，人們對城市的總體城市設計也未得到一個統一的認識前提下。管理中可能會存在著多個總體城市設計同時存在的局面，例如:深圳市在整體城市設計層面就有著《總體規劃:城市設計指引》、《深圳市整體城市設計》編制成果作為指導。實踐—管理型、概念型、研究型這三種總體城市設計并不是完全孤立分開的，它們三者之間相互聯系和滲透。概念型城市設計在某些時候會成為實踐－管理型和研究型城市設計的思維和目標來源;研究型城市設計對概念型城市設計提供理論支撐，經過科學編制后又可以轉化為實踐—管理型總體城市設計;實踐—管理型總體城市是一個平臺，概念性總體城市設計和研究型總體城市設計依托于這個平臺深入規劃實施和管理，并負責對這個平臺進行相關補充和修正。因此將總體城市設計建設成為一個開放性的綜合動態管理平臺，能夠極大的增強總體城市設計的自我完善能力。

(五)完善總體城市設計的審批管理機制

在當前的情況下，抑制“長官意志”最有效的手段是法律手段和行政手段。總體城市規劃的編制權與審批權的分離，是對地方政府的一種制衡。它通過設計一種分權制度，達到對地方政府的約束。當前總體城市設計的編制權與審批權都集中于地方政府為一身，而對其進行監督的公眾參與又時常流于形式。權力的集中而且缺乏監管造成了總體城市設計中傾注了官員的個人喜好。因此，應當以必要的法律手段、行政手段完善總體城市設計的審批管理制度，約束地方政府的絕對權力。

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(責任編校:光明)

Preliminary Study on General Urban Design of Management

HU Rong-huang
(Institute of Architecture and City Plan，Huazhong University of Science and Technology，Wuhan 430074，China)

With the ongoing development of large－scale urban construction，the demand for the general urban design is increasing more and more．To perfect general urban plans，most city＇s general urban design is still in the process of both exploration and practice now．The general urban design method which is of science，maneuverability，feature，management has not still been formed．This paper attempts to present some practical difficulties in Chinese general urban design，and the urban design of facing management is an outlet which conforms to the current development of general urban design and urban construction reality．

general urban design;connotation;predicament;management;implementation

TU984．11

A

1673－0712(2010)06－0036－04

2010－10－06．

胡榮煌(1986—)，男，湖南婁底人，華中科技大學建筑與城市規劃學院在讀碩士，研究方向:城市規劃與設計。