內部會計控制在水利經濟管理中的重要作用

嚴 威，王志偉

（1.海河水利委員會海河下游管理局，天津 300061；2.天津生物化學制藥有限公司，天津 300368）

1 水利事業單位內部會計控制的必要性

1.1 內部會計控制的定義

有關內部會計控制的定義，中外會計理論界有許多論述和爭議。大體來說內部控制分為內部會計控制和內部管理控制。內部會計控制是指被審計單位為了保證業務活動的有效進行，保護資產的安全和完整，防止、發現、糾正錯誤與舞弊，保證會計資料的真實、合法、完整而制定和實施的政策和程序。

1.2 內部會計控制的目的

從國內外的實踐情況看，內部會計控制的作用表現在內外兩個方面：對內有助于單位經營目標的實現和資產的安全和完整，有利于提高單位內部財務管理水平；對外則有助于國家法律、法規、政策的貫徹執行，有利于社會經濟秩序的健康發展。水利事業單位強化內部會計控制主要是為了用好各項財政資金，提高資金使用效益，保證國有資產的保值增值。歸納起來，體現在以下3個方面。

（1）水利經濟管理的需要。在經濟高速發展的今天，特別是在新舊體制轉換過程中，經濟環境趨于復雜，一些單位內部控制薄弱、管理松弛的現象逐漸顯現出來，如利用辦理采購、投資、招標等業務來損公肥私等。通過加強內部控制，可以有效地避免或降低風險。

（2）提高單位管理水平的需要。在市場經濟條件下，科學、合理地組織單位的各項經濟業務，確保其正常運轉，是單位得以生存和發展的重要前提。健全的內部控制制度能夠處理好單位內部各部門及人員之間的責、權、利關系，從而有力地推動單位整體管理水平的提高，保證單位經營管理目標的實現。

（3）規范會計人員行為的需要。會計工作的產生與發展、會計工作在單位管理工作中的核心地位以及會計人員對單位信息的擁有量決定了會計人員是內部會計控制的最佳實施者。通過建立嚴格、規范的內部會計控制制度，能在很大程度上防止錯誤和舞弊的發生。

2 水利事業單位在內部會計控制方面存在的幾個突出問題

我國事業單位類型繁多，單位組織形式、結構存在很大的差異。據統計，目前我國有130多萬個事業單位、3 000余萬職工，擁有各項資產3 000多億元。但是目前對事業單位內部會計控制的運用研究還很有限。在中國期刊網上輸入題名“內部會計控制”，查詢1990—2006年發表的論文共有2 214篇，再輸入“事業單位”只有53篇，二者的比例為100∶2.3。由此可見，內部會計控制理論對事業單位的研究明顯不足。目前，水利事業單位資金大多來源于財政預算撥款，在資金使用中，不講經濟效益，不進行成本核算，花錢向上要，不夠再追加，內部沒有資金使用來源的壓力，外部沒有有效的社會審計、監督，從而使很多單位對會計內部控制缺乏足夠的重視，導致問題叢生。2006年9月11日，國家審計署在2006年第5號審計公告中公布了“42個部門、單位2005年度預算執行審計結果”。其中，每個單位都存在不同程度的違法、違規行為，而且不乏一些一級預算單位。僅以水利行業為例，2006年3月審計署發布2006年第1號審計公告，公布了部分水利建設資金和水利項目審計結果。除此前已披露的違法違規使用財政資金、亂收費等問題外，審計結果還進一步揭示出當前國有資產投資決策失誤、財政資金使用效益不高和損失浪費嚴重等問題。一方面是大批水利建設項目因配套資金未落實而無法如期完成，另一方面卻有大量資金被滯留、擠占挪用和損失浪費。剖析個中緣由，單位管理制度不健全、內部控制缺失或弱化，不能不說是其中的一個重要因素。可以說，在單位建立、完善內部控制體系過程中，會計控制是基礎。

筆者將目前水利事業單位在內部會計控制方面存在的一些突出問題歸納如下：

（1）組織機構不健全。有些單位具備單獨設置會計機構的條件，但出于某些原因，不設置單獨的會計機構，并且其會計崗位由非專職會計人員擔任。這種情況在一些規模較小的基層單位較為突出。還有一種較為普遍的現象就是，不執行會計人員的回避及內部牽制制度。目前，許多單位的會計均由領導的直系親屬擔任，并且對出納的崗位限制也不能很好地執行。很多單位在成立臨時機構時受人數所限，往往由出納擔任收入和費用等賬簿的記賬工作，造成很大管理漏洞。

（2）內控制度流于形式。近幾年，財政部每年都要求各級預算單位對本年度預算執行情況進行自查，其中一條“是否建立了各項規章制度”就是自查工作的一個內容。從實際情況看，各單位也能按照要求制訂本單位、本部門的一些規章制度，但往往只是“寫在紙上，掛在墻上”，流于形式，疏于執行。如，各項經濟業務的處理不能按照規定的業務流程處理，往往是一張單據未經會計審核，經辦人直接找領導簽字后到財務報銷，使得“財務審核”形成虛設，還容易在各部門之間造成矛盾和誤解。

（3）財務管理不規范。一是對年度預算的執行存在一定的盲目性，一方面不能使有限的資金用在刀刃上，另一方面又存在著資金使用超支，不能很好地統籌安排。二是收支管理不嚴，任意擴大開支標準和開支范圍，擅自調整項目建設內容和資金使用計劃，巧立名目，擠占資金，對項目資金的使用未能做到專款專用。三是現金管理不嚴，現金開支范圍不符合國家有關規定，套取大額現金、坐支現金、白條抵庫、私設“小金庫”等現象時有發生。四是資產管理不嚴，由于事業單位在會計上沒有成本核算要求，而輕視了財產物資的核算和管理。部分事業單位將大量非經營性資產無償轉作經營性資產，形成產權歸屬不清、國有資產流失的現象，并造成資產賬實不符、家底不清和單位會計信息失真。還有部分事業單位在資產購置中不從實際出發，盲目攀比，造成浪費。

（4）會計信息失真。目前，會計信息失真主要有兩方面的原因。一是會計人員受業務能力所限，在編制會計憑證、登記會計賬簿或報送會計報表時 “無意”所犯的過錯，屬工作中的失誤。二是部分會計人員在種種壓力之下，不敢堅持原則，并與單位負責人串通一氣，對外提供虛假數據，是“有意”而為之。

（5）會計人員素質參差不齊。在一些單位，會計崗位成了一個照顧性質的工作崗位，一些不具備會計專業技能的人充斥其中，他們后門很硬，業務不精，責任心不強，不但降低了本單位財務管理水平，還對整個會計隊伍建設帶來一定的負面影響。

3 解決存在問題的對策

水利事業單位作為一個預算管理級次多、分布地域廣、情況復雜的部門，既帶有特殊性又帶有普遍性，其內部會計控制的構建應依據國家的有關法律法規、內部會計控制理論體系以及單位的實際情況而建立；其內部會計控制的范圍，應當涵蓋單位內部涉及會計工作的各項經濟業務及相關崗位，并針對業務處理過程中的關鍵控制點落實到決策、執行、監督、反饋等各項環節。內部會計控制應由組織機構控制、不相容職務分離、授權批準控制、信息質量控制（具體又包括原始憑證生成和傳遞控制、憑證審查控制、賬務處理程序與核對控制三方面內容）、預算控制、實物安全控制、文件記錄控制、業績報告控制、內部審計以及職工素質控制、對外投資控制、資產處置控制、分配制度控制等多方面構成。加強水利事業單位內部會計控制，確保財政資金的使用安全，是當前各級財務部門和廣大財會人員所面臨的一項新的研究課題和重要工作任務。

3.1 加強組織機構控制

各單位應根據經濟活動的需要設立獨立的會計機構，如不具備單獨設置會計機構條件的，應當在有關機構中配備專職會計人員。同時，根據國際國內審計協會的解釋，建立內部審計機構是單位內部會計控制的另一個重要方面。以此來有效地解決目前事業單位中會計機構不健全、會計人員配備不合理等現象。

3.2 加強制度控制

進一步建立、健全崗位責任制，針對工作中的重點和難點將制度層層落實到人，使各項制度切實成為衡量工作質量的標準。

3.3 加強財務內部控制

主要通過加強對會計業務控制、資金控制、合同控制、預算控制、資產控制等方面的工作，有效地避免預算執行無計劃、收支管理不嚴、資產賬實不符、家底不清等財務管理不規范現象的發生，同時也可以進一步完善單位內部控制制度。

3.4 加強會計信息質量控制

一是提高領導思想認識。明確單位領導人的會計責任，改變部分單位負責人只重視會計信息的“數量意義”、對其質量的關注只停留在文件和會議上的現象。二是提高會計人員業務水平。按照財政部《會計基礎工作規范》的要求，各單位應制定會計業務處理流程并明確相關責任人，切實做到會計工作有章可循。

3.5 加強職工素質控制

財務會計工作是一項政策性、專業性很強的工作，沒有一定的業務水平和很高的職業道德是難于勝任的。因此，加強對會計人員專業知識的培訓，使廣大會計人員樹立終生學習的意識，是提高會計人員業務素質的一項十分重要的工作。

通過建立和完善單位內部會計控制體系并付諸實施，可加強單位內部管理，提高職工的思想認識，提高單位的財務管理水平，最終發揮其在防范管理風險、提高會計信息質量、維護財產安全等方面的巨大作用。