第三講：海河水利委員會的依法行政和水行政執法

主講人：劉 洪

（水利部海河水利委員會，天津 300170）

黨的十一屆三中全會以來，我國社會主義民主與法制建設取得了顯著成績。黨的十五大確立依法治國、建設社會主義法治國家的基本方略。1999年九屆全國人大二次會議通過的 《中華人民共和國憲法修正案》第十三條規定“中華人民共和國實行依法治國，建設社會主義法治國家”。作為依法治國的重要組成部分，近10多年來依法行政也取得了明顯進展。1999年11月，國務院發布了《國務院關于全面推進依法行政的決定》（國發〔1999〕23號），各級政府及其工作部門加強制度建設，嚴格行政執法，強化行政執法監督，依法辦事的能力和水平不斷提高。黨的十六大把發展社會主義民主政治，建設社會主義政治文明作為全面建設小康社會的重要目標之一，并明確提出 “加強對執法活動的監督，推進依法行政”。2004年3月，國務院印發《全面推進依法行政實施綱要》（以下簡稱《綱要》），確立了全面推進依法行政，經過10年左右堅持不懈的努力，基本實現建設法治政府的目標，并明確規定了今后10年全面推進依法行政的指導思想和具體目標、基本原則和要求、主要任務和措施。同月，水利部下發《關于貫徹落實＜全面推進依法行政實施綱要＞的通知》，對全國水利系統貫徹落實《綱要》提出了具體實施意見。

1 依法行政

1.1 依法行政的概念

依法行政是指行政機關必須根據法律法規的規定設立，并依法取得和行使其行政權力，對其行政行為的后果承擔相應的責任的原則。依法行政也是市場經濟體制條件下對政府活動的要求，是政治、經濟及法治建設本身發展到一定程階段的必然要求。

1.2 全面推進依法行政的必要性

依法治國反映了新時期執政黨領導方式的基本特征，是從全局上、長遠上統管一切的。依法行政作為依法治國基本方略的重要組成部分，反映了行政機關運作方式的基本特征，本身就是體現黨的執政地位和執政作用的重要方面，同樣是從全局上、長遠上統管各級政府和政府各部門的各項工作的。行政權力的運用，充分體現著國家政權的性質，密切聯系著社會公共利益和公民的個人利益，事關有中國特色社會主義事業的興衰成敗。各級政府和政府各部門的工作人員特別是領導干部要從鞏固我們黨的執政地位、維護國家政權的高度，根據我國人民民主專政的社會主義國家性質，全面、深刻地領會依法行政的精神實質，充分認識依法行政的重大意義，增強依法行政的自覺性，不斷提高依法行政的能力和水平。

1.3 全面推進依法行政的指導思想

全面推進依法行政，必須以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，堅持黨的領導，堅持執政為民，忠實履行憲法和法律賦予的職責，保護公民、法人和其他組織的合法權益，提高行政管理效能，降低管理成本，創新管理方式，增強管理透明度，推進社會主義物質文明、政治文明和精神文明協調發展，全面建設小康社會。

1.4 依法行政的基本原則

依法行政必須堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國三者的有機統一；必須把維護最廣大人民的根本利益作為政府工作的出發點；必須維護憲法權威，確保法制統一和政令暢通；必須把發展作為執政興國的第一要務，堅持以人為本和全面、協調、可持續的發展觀，促進經濟社會和人的全面發展；必須把依法治國和以德治國有機結合起來，大力推進社會主義政治文明、精神文明建設；必須把推進依法行政與深化行政管理體制改革、轉變政府職能有機結合起來，堅持開拓創新與循序漸進的統一，既要體現改革和創新的精神，又要有計劃、有步驟地分類推進；必須把堅持依法行政與提高行政效率統一起來，做到既嚴格依法辦事，又積極履行職責。

1.5 依法行政的基本要求

——合法行政。行政機關實施行政管理，應當依照法律、法規、規章的規定進行；沒有法律、法規、規章的規定，行政機關不得作出影響公民、法人和其他組織合法權益或者增加公民、法人和其他組織義務的決定。

——合理行政。行政機關實施行政管理，應當遵循公平、公正的原則。要平等對待行政管理相對人，不偏私、不歧視。行使自由裁量權應當符合法律目的，排除不相關因素的干擾；所采取的措施和手段應當必要、適當；行政機關實施行政管理可以采用多種方式實現行政目的的，應當避免采用損害當事人權益的方式。

——程序正當。行政機關實施行政管理，除涉及國家秘密和依法受到保護的商業秘密、個人隱私的外，應當公開，注意聽取公民、法人和其他組織的意見；要嚴格遵循法定程序，依法保障行政管理相對人、利害關系人的知情權、參與權和救濟權。行政機關工作人員履行職責，與行政管理相對人存在利害關系時，應當回避。

——高效便民。行政機關實施行政管理，應當遵守法定時限，積極履行法定職責，提高辦事效率，提供優質服務，方便公民、法人和其他組織。

——誠實守信。行政機關公布的信息應當全面、準確、真實。非因法定事由并經法定程序，行政機關不得撤銷、變更已經生效的行政決定；因國家利益、公共利益或者其他法定事由需要撤回或者變更行政決定的，應當依照法定權限和程序進行，并對行政管理相對人因此而受到的財產損失依法予以補償。

——權責統一。行政機關依法履行經濟、社會和文化事務管理職責，要由法律、法規賦予其相應的執法手段。行政機關違法或者不當行使職權，應當依法承擔法律責任，實現權力和責任的統一。依法做到執法有保障、有權必有責、用權受監督、違法受追究、侵權須賠償。

江寧以悠久的歷史文化與古都風貌著稱，是著名的“六朝古都”“十朝都會”，清朝時是江南的政治文化中心之一。江寧景觀一級目錄和二級目錄的數量與蘇州相同，帝王陵如明太祖陵，園林如瞻園等，都吸引了康、乾二帝的關注。

1.6 海河水利委員會推進依法行政

海河水利委員會是水利部在海河流域、灤河流域和魯北地區區域內 （以下簡稱流域內）的派出機構，代表水利部行使所在流域內的水行政主管職責，為具有行政職能的事業單位。

作為水利部所屬的流域管理機構，海河水利委員會要將依法行政、依法治水從全局上、長遠上統管流域管理的各項工作，即將依法行政、依法治水落實到水資源管理和保護、防汛抗旱、水行政執法、水利規劃計劃管理、水利工程管理、建設管理、項目管理、水土保持、水文管理、水利資金管理、人事管理和外事管理等流域水利工作的各個方面和各個環節。全面推進依法行政、依法治水工作要求海河水利委員會要切實加強自身建設，加強廉政建設，堅持從嚴治政；要依法管理全流域的水事活動，做到依法決策、依法辦事、依法處理問題。

海河水利委員會推進依法行政、依法治水的重點工作主要有：第一，建立健全公眾參與、專家論證和政府決定相結合的行政決策機制，實行科學民主決策；第二，理順內部職能分工，建立協調高效的運行機制；第三，貫徹實施《行政許可法》，規范行政許可行為；第四，建立健全突發性事件預警和應急機制，提高應對水事危機和風險的能力；第五，建立健全規章制度，維護流域水事秩序；第六，完善行政監督制度和機制，嚴格執法隊伍管理；第七，規范部門預算管理，強化財務集中核算；第八，大力推進政務公開，不斷增加工作透明度；第九，加大普法工作力度，提高各級機關工作人員依法行政觀念和能力。

2 水行政執法

2.1 行政執法

行政執法是指行政機關和法律、法規授權的組織在行政管理活動中行使行政職權，依照法定職權和法定程序，將法律、法規和規章直接應用于個人或組織，使國家行政管理職能得以實現的活動。

2.2 水行政執法

水行政執法是指水行政主管部門、流域管理機構和法律、法規授權的其他組織，按照法律、法規和規章的規定，在水事管理領域里，依法對水行政管理的相對人采取的直接影響其權利義務，或者對相對人的權利義務的行使和履行情況直接進行監督檢查的具體行政行為。

2.3 水行政執法體系

水行政執法體系包括組織體系、執法運行體系和執法保障體系。組織體系是指水政監察機構和隊伍；執法運行體系是指水政監察隊伍建設和執法運行的制度體系；執法保障體系是指保障執法活動順利進行的物質條件和能力建設。

2.4 海河水利委員會的水行政執法項目

根據《水法》、《防洪法》、《水土保持法》、《水污染防治法》等法律法規規章和《關于水利部、流域管理機構行政執法項目及依據和國家防汛抗旱總指揮部、流域防汛（抗旱）總指揮部行政強制項目及依據的公告》（水利部公告2008年第25號）的規定，海河水利委員會的水行政執法項目共有4個部分107項：其中，第一部分行政許可有18項，包括取水許可、水工程建設規劃同意書、入河排污口設置同意、河道管理范圍內建設項目工程建設方案審查、河道采砂批準、河道管理范圍內建設項目位置和界限審查、非防洪建設項目洪水影響評價報告審批、河道管理范圍內有關活動批準、建設項目水資源論證報告書審批、不同行政區域邊界水工程批準、護堤護岸林木采伐審核同意、堤頂、戧臺兼作公路批準、江河故道、舊堤、原有水利工程設施填堵、占用、拆毀批準、壩頂兼作公路批準、占用農業灌溉水源、灌排工程設施審批、水利工程開工審批、設立或撤銷專用水文測站批準、水文監測資料使用審查；第二部分行政處罰（行政處理措施）有76項，包括水資源管理方面18項、河道管理方面13項、水工程管理方面10項、水文管理方面8項、水行政許可管理方面6項、水利建設質量管理方面5項、水利建設安全生產方面16項；第三部分行政強制有9項；第四部分行政征收有4項，包括取水許可證費、河道采砂管理費、河道工程修建維護管理費、占用農業灌溉水源及設施補償費。

此外，海河防汛抗旱總指揮部的水行政執法項目只有行政強制部分共2項，包括強行清除阻礙行洪的障礙物、緊急處置壅水、阻水嚴重的橋梁、引道、碼頭和其他跨河工程設施。

2.5 水政監察

水政監察是指水行政主管部門、流域管理機構和法律法規授權的其他組織，依據水法規的規定對公民、法人或者其他組織遵守、執行水法規的情況進行監督檢查，對違反水法規的行為依法實施行政處罰、采取其他行政措施等行政執法活動。

2.6 水政監察隊伍

《水政監察工作章程》（水利部令第20號）第二條規定：“縣級以上人民政府水行政主管部門、水利部所屬的流域管理機構或者法律法規授權的其他組織（以下統稱水行政執法機關）應當組建水政監察隊伍，配備水政監察人員，建立水政監察制度，依法實施水政監察。”

2.7 水政監察隊伍的主要職責

（1）宣傳貫徹《中華人民共和國水法》、《中華人民共和國水土保持法》、《中華人民共和國防洪法》等水法規。

（2）保護水資源、水域、水工程、水土保持生態環境、防汛抗旱和水文監測等有關設施。

（3）對水事活動進行監督檢查，維護正常的水事秩序。對公民、法人或其他組織違反水法規的行為實施行政處罰或者采取其他行政措施。

（4）配合和協助公安和司法部門查處水事治安和刑事案件。

（5）對下級水政監察隊伍進行指導和監督。

（6）受水行政執法機關委托，辦理行政許可和征收行政事業性規費等有關事宜。

2.8 水政監察人員

水政監察人員是指實施水政監察的執法人員。水政監察人員必須具備下列條件：①通過水法律、法規、規章和相關的法律知識的考核；②有一定水利專業知識；③遵紀守法、忠于職守、秉公執法、清正廉潔；④具有高中以上文化水平，其中水政監察總隊、支隊、大隊的負責人必須具有大專以上文化水平。

水政監察人員上崗前應按規定經過資格培訓，并考核合格。

2.9 水政監察人員的職權與責任

水政監察人員在執行公務時，可依法行使下列職權：①進行現場檢查、勘測和取證等；②要求被調查的公民、法人或其他組織提供有關情況和材料；③詢問當事人和有關證人，作出筆錄、錄音或錄像等；④責令有違反水法規行為的單位或個人停止違反水法規的行為，必要時可采取防止造成損害的緊急處理措施；⑤對違反水法規的行為依法實施行政處罰或者采取其他行政措施。

水政監察人員應當忠于職守、遵紀守法，不得徇私舞弊。對有違法、違紀、失職、瀆職行為的水政監察人員，由水行政執法機關視其情節輕重，給予批評教育或行政處分；構成犯罪的，由有關部門依法追究刑事責任。

2.10 海河水利委員會水政監察隊伍的建設與管理

根據 《水政監察工作章程》（水利部令第20號）第六條第四款 “水利部所屬的流域管理機構根據實際情況設置水政監察總隊、水政監察支隊、水政監察大隊”的規定和水利部 《關于加強水政監察規范化建設的通知》（水政法〔1999〕135號）精神，海河水利委員會及其直屬管理局設置水政監察總隊，直屬各管理局下屬的河務局（水閘樞紐或水庫管理處）設置水政監察支隊，河務局下屬的基層管理局設置水政監察大隊。

目前，海河水利委員會共組建水政監察隊伍66支，其中：①水政監察總隊5支，包括海河水利委員會水政監察總隊以及委直屬的4個管理局 （漳衛南運河管理局、引灤工程管理局、海河下游管理局和漳河上游管理局）水政監察總隊；②水政監察支隊24支，包括海委水政監察總隊下設2支支隊，漳衛南局水政監察總隊下設10支支隊，引灤局水政監察總隊下設3支支隊，海河下游局水政監察總隊下設6支支隊，漳河上游局水政監察總隊下設3支支隊；③水政監察大隊37支，均隸屬于漳衛南局水政監察總隊。

海河水利委員會先后頒布了《海委行政執法責任制規定》、《海委執法錯案責任追究制度》、《海委執法巡查制度》、《海委執法辦案制度》、《海委水政監察人員工作守則》、《海委水政監察人員培訓與考核辦法》、《海委水行政執法統計與檔案管理辦法》、《海委水政監察裝備配置與使用管理辦法》、《海委水政監察建設項目管理的有關規定（試行）》共9項水政監察制度，全面規范了海委系統各級水政監察隊伍的水行政執法行為。