中國強化環境履約資金機制的未來途徑

陳迪宇 俞 海

(環境保護部環境與經濟政策研究中心北京 100029)

中國強化環境履約資金機制的未來途徑

陳迪宇 俞 海

(環境保護部環境與經濟政策研究中心北京 100029)

資金機制完善與否是多邊環境公約目標能否實現以及國內環境履約工作能否順利進行的關鍵。當前,中國環境履約的形勢發生了重要變化,面臨著新的難題。本文基于我國環境履約現狀,提出了強化我國多邊環境公約履約資金機制的未來途徑。

多邊環境公約;資金機制;未來途徑

資金機制不足一直是制約多邊環境公約履約的重要因素。國內多邊環境公約履約保障工作也一直受到內外資金機制不完善的影響。目前,中國環境履約形勢較為嚴峻,履約的資金保障面臨著自身需求量持續增大、外來援助逐漸減少、要求中國增加對外捐資等內外多重壓力。中國如何確保環境履約所需資金的落實,完善自身的履約資金機制,促進履約目標的實現是值得我們研究和思考的重要問題?？偟膩砜?中國國際環境公約履約的資金保障方面有三個待解決的難題和顯著的需求：一是中國開展國際環境公約履約工作的資金需求與供給之間存在巨大差距,可獲得的資金數額遠遠小于各公約履約的基本資金要求,中國迫切需要擴大環境公約履約的資金來源;二是中國的環境公約履約資金管理體制已不適應當下環境履約形勢,其機構設置、運行規則、運作方式等多方面亟待改革;三是國內履約的資金機制欠缺科學、高效的資金執行和評估模式,應提高資金利用質量以增強資金獲取的可持續性。針對這三方面的難題和需求,本文就未來強化我國多邊環境公約履約資金機制提出了幾條可選途徑。

1 建立雙軌并行的環境履約融資機制

在目前國際社會對我國環保資金援助日趨減少的形勢下,我們既應始終堅持環境保護具有跨國界性、公益性、其成效的外溢性的特點,強調我國是發展中國家的現實國情,在國際上積極拓寬已有資金渠道、發展新型贈款及資金來源,又應大力推進國家財政資金的配套實施、建立責任資金機制、完善激勵機制鼓勵社會各界加大公益或非公益的環保資金投入,即積極探索建立國際與國內雙軌并行的融資機制,將國際贈款資金、財政配套資金、應用技術研發資金、企業環境基金、公益或慈善資金及其他渠道自籌資金相結合,擴大履約資金來源,保障履約資金供給。

1.1 推動現有公約固定資金機制的改革

國際資金機制一直是中國開展履約工作的重要支持,它們對機制外的特別是國際非官方資金和援助的流向具有很強的導向性,因此,中國應推動現有公約固定資金機制朝有利于實現中國國家利益的方向改革,其中,全球環境基金 (GlobalEnvironmentFacility,GEF)是中國應關注的重點。

GEF是迄今為止唯一的國際環境公約綜合性資金機制,也是最重要的環境公約資金機制。作為世界上使用國際贈款開展環境保護最有效率和效果的國家之一,也是少數幾個向 GEF捐資的發展中國家之一,中國在申請獲得大多數公約資金機制資金時在非發達國家當中處于優勢地位[1]。與此同時,發達國家掌握著這些公約資金機制運作實體的主導權,如 GEF理事會的協商一致程序和投票規則基本上剝奪了發展中國家管理全球環境基金的權力[2]。因此,中國應當首先充分利用對中國獲得贈款有利的規則,保證在 GEF及其他資金機制中的資金分配利益,同時,積極推動資金機制運作實體管理機構的組成 (如 GEF理事會)和資金機制運作規則的改革,積極參與新興資金機制的規則制定,為中國爭取更多的國際資金。中國可同 77國集團一道推動 GEF的增資談判轉移到各個公約締約方會議中來,使締約方一國一票的表決規則取代發達國家占絕對主導地位并采用協商一致原則的理事會表決規則。中國可推動國際資金機制以項目優先度而不是國家資格為首要資格標準,使中國在因國力提升導致國際贈款總體減少的情況下能以環境保護實際需求為依據繼續擴大贈款來源?；谀壳?GEF的戰略優先性和業務規劃只覆蓋了非發達國家履約活動的極小一部分,中國應根據自身的環境狀況,提高資金項目申請能力,積極開發新概念,推動確定新的促進中國環保工作的 GEF戰略優先性和業務規劃。此外,中國還應就諸如汞污染防治領域國際公約等潛在公約的資金機制做好充分的前期研究工作,以在其未來談判涉及資金機制內容時拿出利于中國的方案。

1.2 推動財政配套資金的落實

在現有的環境公約中,有些明確要求締約國在履約時給予財政配套資金,有些本身就欠缺必要的資金機制、其履約更需要國家財政的支持,但除了個別與國內環保重點工作重合的國際公約外,目前國內尚無專門的與環境公約履約相配套的財政資金。環境保護是中國的基本國策,履約工作是中國以外促內、推動國內環保工作的重要領域。政府作為環境保護這一公共產品的提供者和維護者,承擔著重大的環境保護責任,應設立專門的環境履約預算支出科目。在環保資金的投入中,來自政府特別是中央財政的投入是至關重要的,它具有明確的政策導向和社會示范意義,對諸如企業、社會團體等國內私人部門的環保投資和贈款有著特殊的激勵和引導作用。

面對日益嚴峻的環境履約形勢,我們應該推動國家落實專門針對環保履約的財政配套資金,將履約財政配套資金列入中央和地方財政的固定預算支出科目,并根據履約的實際支出狀況和未來資金需求逐年確定預算額度?；诃h境問題具有滯后性、長期性、不確定性和不可逆性的特點,履約財政配套資金應當保持穩定性和預見性。經濟運行的波動和調控,不應影響履約財政配套資金政策的連續性。基于環保履約是一項全局性的工作,中央財政配套資金的落實是重中之重。中央財政配套資金可根據國際環境公約的約束程度強弱、履約進展的壓力大小、國際融資難度大小、與國內環保目標的契合度高低等指標確定每年的優先資金項目,同時保障其他環境公約的基本履約需求,實現環保工作實際效益與社會效益的兼顧與統一。

除了財政配套資金,我們還應積極利用好諸如應用技術研發資金等國家科研開發專項資金,做好項目資金申請工作,讓已有的國家財政資金為履約工作提供支持。

1.3 推進“污染者付費”式責任資金投入

現有的主要國際環境公約針對消耗臭氧層物質(ODS)、持久性有機污染物、危險廢物等的排放、生產、消費和無害處理以及針對削弱生物多樣性、損害生物安全、導致荒漠化、導致危險化學品和農藥污染的行為等已有具體的硬性指標約束或者明確的原則性規定,中國基于締約承諾逐步履行了或者正在履行這些公約所要求的義務。為了持久的維護履約成果、實現公約履約成果的不可逆性,也為了遵循“污染者付費”原則,我們應該推進“誰污染誰付費”的污染責任資金和“誰違約誰付費”的未履約責任資金的建設,并將責任資金用于特定公約的履約工作、將污染和違約的具體責任和賠付與特定的公約資金對應起來。這既是對履約融資機制的重要補充,也是履約長效機制的重要保障措施。

中國作為汞的生產與消費大國,建立起責任資金對于中國的汞污染防治國際公約的準備工作有著重要意義。汞公約責任資金既能使中國在這一潛在公約的未來履約工作中占據主動,又能使中國有效履行公約義務、確保公約目標的實現。

這一責任資金的建設還可與節能減排、控制總量這一國內“十二五”環保工作的重點對接起來,確立需要重點關注的排放溫室氣體、消耗臭氧層物質、持久性有機污染物、危險廢物等的行業、企業、居民生活領域,明確責任主體,使得責任資金的建立和應用既對國家履約工作有著促進作用,又有利于國內環保工作重頭任務的完成,實現國際與國內環保工作的銜接與協調。

1.4 鼓勵環境履約基金的建立和介入

環境履約需要社會各行業各領域的關注和參與,履約資金融資機制更是不能缺少社會各界環境履約基金的介入。在公約資金機制、財政配套資金、責任資金為主體的融資機制中,我們應發揮三大主體的引導、示范效應,鼓勵企業、社會組織、慈善團體以及個人建立針對環境履約的環境基金、公益基金、慈善基金,充分調動社會各界的履約融資潛力,促進環境履約的社會認知度和參與度。總體而言,融資機制是履約資金機制的基礎,我們應該充分發揮國際資金機制和財政配套資金分別在國際和國內的種子和杠桿作用,有效培育和調動起社會各界廣泛的環保投資和捐贈投入。

2 建立協同的資金管理和分配機制

目前,環境履約資金的管理機制較為散亂,財政部集中管理 GEF對中國的注資,環保部和其他環境公約的主管部委局分別負責國家針對各公約所涉及領域的財政投入;履約資金的分配情況很不均衡,如 GEF資金主要集中在國家發改委、商務部和國家林業局,這幾個部門大約使用了中國GEF項目資金的 70%[3],其他環境管理部門實施的項目很少。這兩方面的現狀帶來了多個弊端,一是 GEF是目前最重要的國際環境資金機制,由財政部主管 GEF項目的批準、實施和監督評估會造成中國僅僅關注于國際環境公約資金機制的資金本身,而忽視中國利用這些資金機制的真正利益和需求所在;二是環境履約資金在管理和分配上的各自為營對優化有限的資金以實現環境履約與國內環境保護工作的協同增效十分不利。因此,應由財政部與環保部為主體聯合建立環境履約的資金管理和分配的常設工作機制。

在這一履約資金常設工作機制中,環保部應全程參與 GEF及其他公約固定資金機制的日常工作并統率這些機制對中國注資的國內分配、執行和管理工作,負責中央財政配套資金預算項目的制訂、分配和執行,主導責任資金及社會環境基金的使用和管理;財政部則負責制訂出臺環境履約資金管理政策、標準和制度,推動履約資金的申請和撥付工作,監督所有環境履約資金的實施過程,評估其使用績效,并為環境履約資金工作提供融資建議;與環境履約工作相關的其他部辦委作為常設工作機制的成員單位,就專屬于自身職能范圍或涉及自身業務范圍的資金申請和使用工作與環保部和財政部進行協調與合作。

3 健全科學的資金執行和評估模式

在履約資金總量嚴重不足、一段時期內都難以滿足履約需求的總體形勢下,健全科學的資金執行和評估模式對于促進履約資金的最大化和最優化利用、培育潛在融資來源、樹立中國履行環境公約義務的負責任形象都有著十分積極的作用。

為了健全科學的資金執行和評估模式,首先,應制定全面、系統的履約資金執行制度,對資金的工作流程、工作規范、責任制度和評估公開機制等予以明確規定,建立履約資金數據庫,實施資金項目的全過程管理、監督和指導,促進各項目協調配合。其次,應盡快全面清理現有資金項目,特別是設在現有財政系統以外的專用賬戶,摸清履約資金的執行現狀。第三,應對各履約資金項目開展各項目和總體績效評估并向捐資方或者全社會公開,促進資金項目的有效執行。最后,應設立專門的資金項目用于履約的基礎研究、潛在公約的前期研究、履約相關的科學技術創新及成果推廣等領域,這是確保中國在履約中始終處于積極主動、以履約促進國內環境保護工作和經濟社會發展的必要舉措。以上措施應由資金管理和分配機制統籌實施,由環保部和財政部協同開展。

[1]古德近.多邊環境協定的資金機制[M].法律出版社,2008.

[2]朱光耀.全球環境基金與中國可持續發展[M].中國財經出版社,2007.

[3]古德近.多邊環境協定的資金機制[M].法律出版社,2008.

X21

A

1673-288X(2010)05-0001-03

國家環境保護“十二五”規劃前期研究課題“國際履約環境規劃前期研究”(項目編號：2009B007)

陳迪宇 (1984—),女,湖南岳陽人,碩士研究生,助理工程師,主要研究方向：國際環境合作政策、國際環境履約政策。