論我國濕地刑事立法保護的問題和對策

樊清華 林慶豐

(海南師范大學政法學院海南海口 571158)

論我國濕地刑事立法保護的問題和對策

樊清華 林慶豐

(海南師范大學政法學院海南海口 571158)

我國濕地保護的刑事立法非常缺乏;在不多的附屬刑事立法條文中又有濕地環境保護理念較落后、刑法保護濕地范圍狹窄,環境刑法只處罰結果犯、欠缺對濕地危險犯的認識,以及濕地環境刑事責任歸責原則上未涉及“無過錯責任原則”等問題。本文提出必須從確立濕地刑事立法的恰當方式、明確濕地破壞的刑事責任、完善濕地環境破壞犯罪刑事責任承擔方式和加大對濕地環境破壞的刑法立法處罰力度等方面入手,予以完善。

濕地保護;刑事立法;問題;對策

《國際濕地公約》指出濕地即指不問其為天然或人工、長久或暫時性的沼澤地、泥炭地或水域地帶、靜止或流動、淡水、半咸水、咸水體,包括低潮時水深不超過 6m的水域。我國濕地主要包括沼澤濕地、湖泊濕地、河流濕地、河口濕地、海岸灘涂、淺海水域、水庫、池塘、稻田等自然濕地和人工濕地,面積約 6594萬 hm2,占世界濕地的 10%,位居亞洲第一位,世界第四位。用刑事立法保護我國現有的濕地資源,非常重要。

1 我國濕地保護的刑事立法現狀

總的來說,濕地保護法是保護和合理利用濕地環境資源的“自然法”,遵照全球生物圈和自然界的客觀規律,通過立法和國家政策的手段去營造濕地的良性循環系統。它不僅涉及到動植物保護法、水法、大氣污染法等內部環境法領域,而且還涉及到刑法、民法、行政法等綜合保護濕地的外部環境法規范領域。我國已加入《關于水禽棲息地的國際重要濕地公約》和《生物多樣性公約》等國際公約,但國內尚無統一的《濕地保護法》和濕地保護的刑事立法,與我國是濕地大國的地位不相稱。

1994年中國政府將“中國濕地保護與合理利用”項目納入《中國21世紀議程》的優先項目計劃,把我國濕地保護提到了優先發展的地位。但在基本無法可依的情況下,因不合理地開發、淤積、污染、過度排澇等導致我國濕地面積和資源減少一半以上,功能和效益下降,生物多樣性喪失。中國頻繁發生的洪澇、干旱、赤潮、沙塵暴、荒漠化,也與許多原先濕地消滅和變化密切相關。濕地生態惡化給經濟造成損失,約占國民生產總值的 4%～8%。2002年,中國政府頒布了《中國濕地保護行動計劃》,確立了 300多個具有全球意義的項目。與此前后國家出臺了一些與濕地有關的立法,一些地方立法也頒布了適用行政區域或者濕地保護區范圍的地方性法規。其中國家級法律法規有《中華人民共和國森林法》(1983)、《中華人民共和國水污染防治法》(1984)、《中華人民共和國土地管理法》(1986)、《中華人民共和國野生動物保護法》(1988)、《中華人民共和國水法》(1988)、《中華人民共和國環境保護法》(1989)、《中華人民共和國水土保持法》(1991)、《中華人民共和國槍支管理法》(1996)、《中華人民共和國海洋環境保護法》(1999)等 15部。國務院制定頒布的主要行政法規有《風景名勝區管理暫行條例》(1985)、《中華人民共和國海洋石油勘探開發環境保護管理條例》(1990)、《中華人民共和國防止船舶污染海域管理條例》(1990)、《中華人民共和國陸生野生動物保護實施條例》(1992)、《中華人民共和國水生野生動物保護實施條例》(1993)、《中華人民共和國基本農田保護條例》(1994)、《中華人民共和國自然保護區條例》(1994)等 18部,以及個別省市相繼出臺的一些濕地保護條例。例如《黑龍江省濕地保護條例》、《甘肅省濕地保護條例》、《江西省鄱陽湖濕地保護條例》、《寧夏回族自治區濕地保護條例》、《鄭州黃河濕地自然保護區管理辦法》、《遼寧省濕地保護條例》、《海南省紅樹林保護條例》等[1]。

在這些法律法規、條例和相關規定中,針對我國的濕地資源開發與保護的刑事立法,研究制定和付諸實施的甚少,甚至到了幾乎空白的地步。僅有的少量濕地保護刑事法律法規或條文又存在這樣那樣的不足,加上現行濕地法律條例對于違反濕地保護的情況,大都是規定采用行政手段,如：防止侵害、警告、行政處分等行政強制措施和行政處罰。然而這些行政強制和行政處罰,沒有了濕地保護刑事立法這個強有力后盾、同時又缺乏利益相關者的刑事立法保護機制,執行起來往往變成“紙上談兵”,效果顯然較差。

2 我國濕地保護的刑事立法存在問題

我國環境保護法律起步較晚,刑法手段介入環境立法也只有 20年左右,濕地保護的刑事立法也就更晚。由于上世紀 70年代我國經濟仍很落后,環境污染問題并不嚴重,因此 1979年刑法中并沒有專門懲治環境犯罪的規定,只有直接或間接涉及危害環境犯罪的條款。如在危害公共安全罪、破壞社會主義經濟秩序罪及瀆職罪中有相應規定。因此,當時濕地保護的刑事立法,處于空白狀態。

改革開放使得我國經濟迅猛發展,但嚴重的環境問題也隨之而來。由于刑法相關規定的空白導致無法有效制裁環境犯罪,國家陸續制定了大量附屬在專門法規里的刑法條文規定。如《海洋保護法 》、《森林法 》、《水污染防治法 》、《漁業法 》、《大氣污染防治法》、《固體廢棄物污染環境防治法》、《野生動物保護法》、《礦產資源法》和《環境保護法》等法律法規,都有相關刑法條文規定。1997年我國刑法典在第六章“妨害社會管理秩序罪”中明確規定了“破壞環境資源保護罪”專節,該節共計 9個法條 14種罪名。同時,97刑法還首次將單位規定為環境犯罪的主體,但所有條文規定中,沒有明確的專門濕地刑事立法規定。限于“刑法統一性”原則,在上述附屬刑法中也沒有行政刑法措施的規定。對于破壞、污染環境應當承擔刑事責任的,除了有一個與濕地刑法保護有關的《全國人民代表大會常務委員會關于懲治捕殺國家重點保護的珍貴、瀕危野生動物的決定》屬于特別刑法外,對污染濕地環境、破壞濕地生態和資源方面的犯罪,在附屬環境刑法的刑事立法條款上均采用立法類推形式,多數只是簡單地規定“構成犯罪的,依法追究刑事責任。”結果依據什么法,怎樣追究,全然不清,無所適從。因而導致雖然形式上涉及了濕地環境保護的多方面,但實際中法律并未得到很好的執行,尤其是污染防治法中的破壞濕地刑事條款被直接適用于違法犯罪人的屈指可數[2]。同環境保護發達國家相比,我國在濕地刑事立法方面存在以下不足：

2.1 保護理念較落后,保護范圍狹窄

如前述,我國刑法中“破壞環境資源保護罪”是“妨害社會管理秩序罪”中的一節,并未同其他類罪并列。同樣,就立法認識而言,濕地環境犯罪在我國仍被看作是對社會秩序的破壞,而非對人類生存與發展的威脅。換言之,濕地生態利益保護尚未引起我國刑法的重視。而當今世界上很多國家均采用了濕地環境犯罪單獨成章的立法模式,如 1980年的德國刑法典第 28章為“危害環境犯罪”,1997年的《俄羅斯聯邦刑法典》在第 26章設立“生態犯罪”。

同時,在罪名設置上,我國現行刑法對環境犯罪只規定了 14個罪名,其中沒有破壞濕地罪名。很多客觀存在并時有發生的嚴重危害濕地環境行為,都沒有相應的刑事立法約束規定,這已無法與當前日趨復雜的濕地環境破壞現狀相符合。如破壞草原、濕地的犯罪行為,對濕地野生植物的濫砍濫伐行為 (刑法中只規定了對珍貴樹木的保護),與人民生活密切相關的濕地水源污染行為等均未納入刑法保護范圍。因此,我國刑法有必要增加破壞濕地罪名、嚴密法網,使刑法的效力得到更好的發揮[3]。

2.2 欠缺對濕地危險犯的認識

我國現行刑法對環境犯罪的規制上不承認破壞濕地危險犯,對于濕地環境犯罪大多規定必須以“致使公私財產遭受重大損失或人身傷亡的嚴重后果”作為構成犯罪的必要條件。而濕地環境犯罪行為一旦實施,即使一時沒有出現嚴重后果,也必然會對公私財產與人體健康帶來現實及潛在危險。若放任不管,等到產生不可逆轉的危害結果之后再進行懲處,雖是“亡羊補牢”,但為時晚矣。

2.3 刑事責任歸責未涉及“無過錯責任原則”

傳統刑法理論中,故意和過失是承擔刑事責任的基礎。我國環境犯罪的歸責原則亦是如此。近年來,鑒于我國濕地環境破壞問題日趨嚴重,很多學者主張引入“無過錯責任原則”。我們認為,我國已成為世界上濕地污染最嚴重的國家之一。以濕地水污染為例,“國家有關部門通過對 532條河流的監測,發現有 436條河流受到不同程度的污染。我國城市地下水污染范圍己達 80%以上,其中 50%的城市地下水的水質不符合飲水標準,人飲用后發病率逐年升高”[4]。其他環境狀況惡化程度也非常嚴峻。經濟發展的終極目標是為了社會富足、人民安康,若無良好的生態環境,一切物質上的成就終將會化為泡影。我國正在大力提倡可持續發展,在制裁濕地環境犯罪時應當采取嚴厲措施。當然,對“無過錯責任原則”的適用也應限定其條件與范圍,如主體應限于單位等。

3 完善我國濕地保護的刑事立法對策

3.1 確立濕地刑事立法的方式

這方面立法方式的最佳選擇,當然是在刑法典中設專章規定濕地環境犯罪條款。但是,眾所周知,我國法律的修改甚至比新法的制定還難,刑法典的修改雖早已醞釀,但進展緩慢,不知何年方能通過。顯然這種方式是遠水解不了近渴。第二種選擇便是在單行環境法中直接規定對于濕地環境犯罪的刑事制裁。這樣雖然能夠使懲治環境犯罪的規定盡快頒布實施,但由于我國的立法尚無先例,且刑法學界擔心會影響我國刑事立法的統一和協調,因而也較難為立法機關和刑法學界所接受。根據我國立法的特點,采用特別立法的方式,也許是一種最佳的選擇。這首先因為,這方面已有先例可循;其次,它不影響刑事法制的協調與統一,能夠為刑法學界所接受;再次,它可以使懲治濕地環境犯罪的規定盡快出臺,并根據濕地環境犯罪的特點做出相應的規定,以便及時地打擊嚴重污染和破壞濕地環境的犯罪,遏制濕地環境狀況整體仍在惡化的趨勢。

3.2 明確濕地破壞的刑事責任

至于濕地破壞的刑事責任立法,應當明確,如違反濕地資源法律規范的行為在性質、情節及后果等方面達到一定嚴重的程度時,就構成了濕地刑事責任,犯罪罪名成立。而我國《刑法》中關于犯罪和刑事責任、刑罰和刑罰的具體運用的一般原理、原則以及有關種類的犯罪與相應的刑罰種類和幅度的規定,按照一般法指導特別法的立法精神,也同樣適用于濕地資源保護方面的犯罪行為處理。濕地的刑事責任一般包括四類：第一類是非法采伐、狩獵、捕撈濕地生物資源,情節嚴重的。第二類是故意以放火、決水、爆炸等危險方法破壞濕地及其周圍的河流、森林、水源、住宅、公共建筑物等公私財產、危害公共安全,尚未造成嚴重后果的行為;或故意以放火、決水、爆炸、投毒等危險方法使濕地自然資源和自然環境以及其他公私財產遭受重大損失的行為以及過失起火、決水、爆炸等原因而使濕地自然資源和自然環境以及其他公私財產遭受重大損失的行為。第三類是以暴力、威脅方法阻礙濕地資源管理人員依法執行職務的行為。第四類是濕地資源管理工作人員玩忽職守,致使濕地自然資源和其他公私財產、國家和人民利益遭受重大損失的行為。

3.3 完善濕地環境犯罪刑事責任承擔的方式

按照常規的刑法處罰方式,犯罪行為人一般被剝奪自由處以徒刑,同時或者選擇承擔一定數額的罰金。由于罰金的數額普遍不高,而且被告人往往無力支付或者拒不支付罰金和損失補償金額,所以對于造成的濕地環境損失卻得不到有效彌補。這些損失都由國家來補救,負擔沉重。濕地環境犯罪的犯罪行為人多數由于主觀的過失造成,犯罪人不具有主觀惡性,更不具有人身危險性,將這些犯罪人收監執行刑罰,對犯罪人的主觀改造是一種過剩,濕地環境損害也得不到補救。設立責令其恢復濕地環境的刑罰責任承擔方式,既可警示周圍的群眾,也可在一定程度彌補其犯罪行為造成的損失[5]。

國外已有針對環境犯罪適用緩刑重建被損害的環境規定。如 1997年 1月 1日生效的《俄羅斯聯邦刑法典》第 26章有關環境犯罪及處罰的規定中普遍規定了一種不剝奪自由的勞動改造的刑罰手段。如第 250條對“污染水體罪”的處罰規定為“處數額為最低勞動報酬 100～200倍或被判刑人1～2個月的工資或其他收入的罰金,或處 5年以上剝奪擔任一定職務或從事某種活動的權利,或處 1年以下的勞動改造,或處 3個月以下的拘役”。第 254條對“毀壞土地罪”的處罰規定為“處數額為最低勞動報酬 200～500倍或被判刑人2～5個月的工資或其他收入的罰金,或處 3年以下剝奪擔任一定職務或從事某種活動的權利,或處兩年以下的勞動改造”等。《俄羅斯聯邦刑法典》關于環境犯罪普遍規定的這種不剝奪自由的勞動改造就是責令犯罪人用自己的勞動去恢復被損害的環境。有了這種刑罰手段的規定,法院可以對合適的環境犯罪人直接判其用勞動去恢復被破壞的環境,從而達到在懲治環境犯罪的同時,遏制環境的惡化趨勢,最終達到環境保護的目的[6]。

3.4 加大濕地環境破壞的刑法立法處罰力度

(1)將濕地環境刑法的客體從國家管理制度,人們的生命健康和財產權擴張到環境權益和生態利益上來。

(2)在刑罰方面,適當增加濕地環境污染犯罪的刑期,尤其是故意犯罪的法定刑,在各關聯的濕地環境犯罪之間也要做到刑罰的協調,使罰當其罪。

(3)對污染類型的濕地環境犯罪增設故意犯罪,彌補重大環境污染事故罪不能適用于故意濕地犯罪的缺陷。

(4)對一些社會危險性較大,可能造成嚴重社會危害的濕地環境犯罪增設危險犯,如對重大環境污染事故罪、擅自進口固體廢物罪等可能破壞濕地環境的行為增加危險犯的規定,以充分發揮刑法的預防作用。

(5)關于追溯時效方面,由于一些濕地環境犯罪造成嚴重后果的過程,往往是一個累積的過程,要經過幾年、甚至幾十年才會出現,因此有必要延長濕地環境犯罪的追溯時效,如延長到二十年、甚至五十年[7]。

[1]洪霞芳.中國濕地法律責任問題研究[D].南昌：南昌大學,2008：1～2.

[2]蔡新春.完善我國環境犯罪立法研究[D].北京：中國地質大學,2009：10～14.

[3]趙繪宇,湯臣棟.國外濕地立法之體例、宗旨與管理體制研究[J].林業經濟,2006(11)：38～42.

[4]蔡秉坤,李清宇.兩大法系環境刑法重大問題的比較與借鑒[J].蘭州交通大學學報,2009(2)：100～104.

[5]焦華.論生態刑事法律責任[D].哈爾濱：東北林業大學,2005：29～33.

[6]周珂,宋德新.完善我國環境刑法的幾點思考[J].河南省政法管理干部學院學報,2009(5)：120～130.

[7]陳蓉.濕地保護的國際立法與中國相關法律制度的完善[D].上海：華東政法學院,2007：50～58.

X-019/D922

A

1673-288X(2010)05-0006-04

海南省哲學社會科學“十一五”規劃省級資助項目 (2010HNSK10-57)。

樊清華 (1964—),男,江西省進賢縣人,海南師范大學副教授,主要從事環境法學理論研究與教學。