工業園區規劃環評主要問題實例分析

李越越

(貴陽市環境保護研究所貴州貴陽 550003)

工業園區規劃環評主要問題實例分析

李越越

(貴陽市環境保護研究所貴州貴陽 550003)

本文以某市食品工業園控制性詳規環評為例,論述規劃環境影響評價在規劃的選址、規劃內容定位、規劃評價內容、方法的確定及規劃環評介入時機、規劃調整方案落實保障措施等方面存在的主要問題,并對規劃導則的修編提出建議。

規劃;環境影響評價;問題;保障措施;建議

1 概述

1.1 規劃環境影響評價

規劃環境影響評價是對土地利用的有關規劃、區域、流域、海域的建設開發利用規劃,工業、農業、畜牧業、林業、能源、水利、交通、城市建設、旅游、自然資源開發等進行環境影響評價。

規劃環境影響評價的目的和意義在于提高規劃的科學性,從源頭預防環境污染和生態破壞,促進經濟、社會和環境的全面協調可持續發展[1]。其根本目的是協調社會經濟發展與環境承載力的關系,實現以最小的環境損失和影響來獲得最大的經濟利益和社會效益[2]。

1.2 規劃環境影響評價現狀

2003年實施的《規劃環境影響評價技術導則》(HJT130-2003)使規劃環境影響評價得到廣泛的開展,但在規劃環評的實施過程中也存在一些問題。規劃環境影響評價的程序、依據和內容、方法、評價深度等不具體,這使得規劃環評質量參差不齊;沒有有效的落實規劃評價意見的相應保障措施,規劃環境影響評價提出的對策措施在規劃中得不到有效實施,規劃環評只是一份履行行政審批手續的文件,不能起到對規劃應有的指導作用。

2 規劃環評中存在的問題

2.1 工業園區規劃意向提出時存在的問題

一個規劃方案的產生與諸多因素相關,如與行政管理區域相關,與城市發展規劃相關,與土地利用相關,與原有企業基礎相關等。

不同的行政管理區為追求本區的經濟發展水平,都希望在本區有較大規劃的工業區、商業區等能夠實現經濟增長的各種規劃區,規劃區的建設有條件要上,沒有條件創造條件也要上。一個規劃意向一般是政府部門的主觀意向,由政府部門首先提出,由于經濟利益的趨使和對環境保護專業知識的不足,使得規劃意向可能很少考慮環境可行性,出現在不適宜進行工業園區規劃的地方安排工業園區建設的情況。

目前城市發展規劃的調整和修編,主要由規劃部門負責落實,在規劃修編過程中,土地利用性質主要以原有規劃為基礎,即使原有工業用地不符合環境保護和城市的發展,考慮搬遷困難等各種社會因素和管理因素,仍然保留原有的工業用地。城市發展規劃修編時要對原有規劃用地進行調整存在一定難度。新的工業園區規劃意向提出時可能受原有工業規劃用地的影響。規劃過程較少有環保部門參與,也是規劃意向提出時較少考慮環境保護的一個重要因素。

一些行政管理區域內土地利用緊張,沒有更多的土地用于工業園區的開發建設,為了追求經濟發展指標的增長,也可能出現在不適宜進行工業園區規劃的地方安排工業園區建設的情況。

一些規劃意向的提出則基于該地區原有工業企業的存在。由于片區原有工業企業發展態勢較好,管理部門主要從經濟發展的角度出發,提出以原有企業為基礎發展工業園區,希望原有的企業能夠帶動片區的經濟發展。由于很少考慮原有企業所在地區域環境狀況,規劃意向的提出可能忽略環境的限制因素和可持續性,特別是當原有企業選址本身就存在問題,不符合環境保護要求時,這種規劃意向更需要得到規劃環評的指導和調整。

2.2 工業園區規劃環評的介入時機

規劃環評目前主要有自我評價和第三方評價。自我評價,即規劃部門內部自行評價,自我評價有對規劃較為熟悉,介入時間較第三方評價早的優勢,但如果沒有環保專業的人員參與,這種介入僅僅是較為粗略的和形式上的。第三方評價介入時間相對較晚,往往是在規劃成熟后對規劃進行評價,提出的規劃調整方案和環保措施主要是對原有方案的一種被動的補救措施,大大減弱了規劃環評對規劃的指導作用。

《規劃環境影響評價技術導則》(HJT130-2003)的評價原則中早期介入要求“規劃環評盡可能早地在規劃編制的初期介入,將對環境的考慮融入到規劃中”。

筆者認為,在實際操作過程中,從規劃意向過程開始就應有環保部門或環境、地質、水文、大氣、礦產等各專業專家或規劃環評的介入。在規劃意向提出的同時,征詢專家意見,通過反復的交流溝通,對規劃項目所在地的環境狀況和是否適宜規劃項目的建設作一個初步的判斷,避免出現在不適宜的地方進行工業區規劃,大量的前期規劃工作完成后由第三方評價對規劃進行勉強的調整和補救,甚至否定規劃,浪費大量的人力物力。

在規劃方案實施過程中可通過與環境管理部門溝通咨詢、專家咨詢、或參與設計,或與第三方評價及時交流溝通等方式,使規劃環評盡可能早地介入,將對環境的保護、生態的建設融入到規劃過程和方案中。

2.3 規劃方案編制

工業園區規劃的編制主要由規劃部門完成。規劃方案與政府部門意見相關。規劃方案與編制人員的規劃專業、規范掌握、環境保護、地質、水文、大氣、礦產等相關知識有關。規劃方案的形成不得違反相關工業區規劃規范要求,符合環境保護規劃的要求。避免出現對規劃較大范圍的調整。

2.4 規劃環境影響評價方法、內容和深度

規劃環評導則是一個綜合性較強的導則,不僅涉及規劃評價內容分析,還涉及規劃實施后產生的水、氣、聲、生態環境等污染物對環境的影響。規劃環境影響評價方法直接影響評價結果,方法選擇不正確可能導致不同的環評結論,甚至得出錯誤的結論。在規劃導則中提出了一些方法,但不具體,只是一個很粗略的方法框架。

根據《開發區區域環境影響評價技術導則》(HJ/T131-2003)第 3.7環境影響分析與評價中規定,空氣環境影響評價應對開發區能源結構、污染物排放情況及其對區內、外環境敏感地區環境質量的影響進行預測與分析,同時還應對區外主要污染源對區內環境空氣質量的影響分析。地表水環境影響評價應包括開發區水資源利用、污水收集與集中處理及污水排放對受納水體的影響,針對受納水體的特點,選擇簡易 (快速)水質評價模型進行預測分析。對地下水環境影響評價應識別地下水的徑流、補給、排泄條件以及地下水和地表水之間的水力聯通,評價包氣帶的防護特性。第 3.9生態環境保護與生態建設要求對生態環境影響評價應著重闡明區域開發造成的包括對生態結構與功能的影響、影響性質與程度、生態功能補償的可能性與預期的可恢復程度、對保護目標的影響程度及保護的可行途徑等。

但采用何種方法對環境影響進行預測與分析,如何計算,導則沒有一個詳細的規定和說明,這就導致規劃環評報告在評價方法、內容、深度上沒有一個統一或相對統一的衡量標準,不同單位做出的規劃深淺不一,差距較大。

事實上,規劃環評與水、氣、聲、生態環境等評價導則應具有互通性,在規劃環評中應可以利用水、氣、聲、生態環境等評價導則中規定的評價方法、內容等對規劃實施后產生的環境影響進行評價。在《規劃環境影響評價條例》中第九條,對規劃進行環境影響評價,應當遵守有關環境保護標準以及環境影響評價技術導則和技術規范”。這里所說的環境影響評價技術導則和技術規范應包括所有的環境影響評價技術導則和規范。因此在評價規劃對環境產生的影響時可借鑒項目環評的評價方法。目前評價單位在規劃環評的評價過程中大多借鑒項目環評的諸多方法進行評價。但評價的內容和評價深度如何掌握,是規劃環境影響評價目前存在的一個主要問題。

項目環評中可根據水、氣、聲、生態等評價導則確定評價等級,然后根據評價等對應的評價要求確定主要評價內容和評價深度。

一些規劃環評采用各評價導則中的詳細計算模式進行計算。實際上,采用哪種模式,計算哪幾個指標,評價主要內容有哪幾個方面,在水、氣、聲、生態等評價導則中有明確的規定,不同的評價等級采用不同的評價方法,評價指標和評價內容也各有增減,在規劃環評中如何掌握評價深度,直接影響規劃環境影響評價質量甚至結論。

筆者認為規劃評價的內容和深度同樣可以參考水、氣、聲、生態等評價導則中的相關規定,作為規劃評價的內容和深度。在對《開發區區域環境影響評價技術導則》(HJ/T131-2003)進行修編時應對工業區規劃評價的內容和深度加以明確。

3 落實規劃評價意見的相應保障措施

如何落實規劃環評意見,落實規劃環評中要求對規劃方案的調整內容,目前并沒有相應的保障措施,規劃環評完成后,規劃內容是否按環評的要求進行調整,沒有監督機制,也沒有行政手段的約束。《規劃環境影響評價條例》中第二十二條規定“規劃審批機關對環境影響報告書結論以及審查意見不予采納的,應當逐項就不予采納的理由作出書面說明,并存檔備查”,條例中并沒有要求規劃評價結論意見必須在規劃方案中體現。給予規劃無限的空間,削弱規劃環評對規劃起到指導作用。規劃一旦實施,造成重大的環境影響,通過完善跟蹤評價并不能解決問題,只有在項目規劃實施過程中采取有效的預防措施,防患于未然,才能防止或減輕規劃建設項目對環境帶來的影響。通過區域限批約束機制,可以起到一定的作用,但在特定條件下,這種作用有時是微不足道的。

筆者認為,建立一系列相應的法律、規章、制度是規劃環評意見得到具體落實的根本保證。如建立聯合審查制度,由相關部門派出專家組成聯合審查小組,對規劃方案和規劃環評進行聯合審查,要求對環境有重大影響的規劃必須作出相應的調整,對拒不調整或不滿足環境保護要求的規劃,規劃管理部門不得通過規劃審批。

4 實例分析

食品在人們日常生活中不可缺少,隨著經濟的發展和生活水平的提高,人們對食品的要求也不斷增高,特色食品、優質食品受到追捧,食品產業遇到前所未有的發展機遇。

某市為適應市場需求,擬抓住機遇,發展食品工業,提出建設食品工業園區的規劃,規劃的提出及選址基于原有工業企業的存在,擬規劃園區所在地有發展較好的特色食品加工廠,市政府從經濟發展的角度出發,希望原有的企業能夠帶動片區的經濟發展,提出了食品工業園區建設的規劃意向。并委托規劃部門進行規劃方案設計,設計完成后進行規劃環境影響評價,規劃環評介入處于較晚的不利時機。評價過程中發現規劃選址、內容等與當地的環境狀況有較大沖突。

4.1 規劃選址

規劃的提出及選址主要基于原有工業企業的存在,原有企業主要是本地區的特色食品加工,企業知名度高,產品遠銷國內外,經濟效益突出。但該企業所在地是一飲用水源地的上游保護區,相鄰地表水是市生態環境保護規劃劃定的生態敏感區,環境位置非常敏感,曾經出現過該企業及上游其他企業排放污水污染飲用水源的污染事故。(目前該片區修建了沿河截污管道系統和越域排污遂洞,即將實現污水越域排放,可大大緩解對相鄰地表水和下游飲用水源地的污染。)

由于多年前環境保護并未引起人們的重視,廠址是在填平一處落水洞的基礎上修建起來的,原有工業企業的選址本身存在不合理因素。

根據規劃項目的地質探察資料,規劃區域內溶溝、溶槽在基巖表面普遍發育,落水洞多,巖溶洼地多,評估區巖溶發育,工程水文地質條件較復雜。是地下水的主要補水區和相鄰地表水的補水區域。

本規劃定位為二類工業區 (食品工業園區)規劃,食品工業用水量大,排水量大,污染物濃度相對較高。規劃項目選址定位于這樣一個敏感的區域,是非常不合理的。

由于規劃環評在詳細控規全部完成后介入,大部分前期工作都已開展,規劃環評只能在原有規劃基礎上采取補救措施。考慮該片區位于城郊結合部,處于無序發展狀態,無完善的市政配套設施,部分工業生活污水處于無組織排放狀態,對該片區實施規劃存在一定的必要性;該地區臨近航空港,陸空交通方便。評價對規劃提出了調整建議：調整引入食品工業的類型,著重建設食品倉儲、物流基地,引入食品簡單加工、包裝企業,科技含量較高的技術研發企業,保留原有的生態農業食品生產基地,開發新的生態農業食品生產基地,開發生態農業休閑旅游區等。提高企業準入門坎,要求入駐企業工業用水量小重復利用率高,勞動力密度低,經濟效益高,按環境管理要求使用清潔能源。這樣可大大減少污染物的產生和排放,減小對生態敏感區及下游飲用水源地的影響。

4.2 規劃內容及規劃方案調整

根據規劃設計文件,園區內設有綜合管理服務區,特色食品區,綠色食品產業區,特色食品及生活區,由于受原有企業的限制,工業區與生活區相互交叉,且園區內新規劃的生活區面積約40hm2,占工業區面積的 12.5%,包含園區行政管理、科研、商業金融、酒店服務、單身公寓、園區綜合醫院等。根據國土資源部《關于發布和實施《工業項目建設用地控制指標)的通知》(國土資發[2008]24號),各工業項目用地中集中建設的行政管理及生活服務設施用地比例不得超過工業項目總用地面積的 7%,嚴禁在工業項目用地中建造成套住宅、專家樓、招待所和培訓中心等非生產性配套設施。評價建議調整公共設施用地,充分利用相鄰城鎮的現有成熟社區資源,將行政辦公、商業金融、文化娛樂、醫療衛生、教育科研設計以及其他不符合工業園區建設要求的公共設施用地等全部設在園區外。

根據規劃,工業區倉儲、物流中心主要位于園區東西兩側,作為倉儲物流中心,占地面積較小,不能充分利用航空港的優勢,發揮倉儲、物流集散地的功能。評價建議考慮集中建設一個物流中心,增加物流區面積,降低管理成本。

園區規劃將二級水源保護區范圍納入項目的規劃范圍,該范圍規劃用于綠地建設。評價要求調整規劃,將規劃范圍退出二級保護區,再在沿二級保護區界建設綠化防護帶。不得將二級水源保護區范圍納入本項目的規劃范圍,盡管該范圍規劃用于綠地建設。

4.3 規劃評價方法的選擇

在規劃環評編制過程中,評價方法的選擇和評價深度的確定結合了各單項環評導則的方法,在評價深度確定方面也參照各專項評價導則的規定,對本規劃產生的環境影響進行現狀及預測評價,評價結果與實際情況基本相符。

4.4 規劃調整方案的落實

由于規劃評價介入時間晚,規劃的選址及規劃內容的確定與項目所在地環境狀況有較大的不相適應。通過地區政府、環境管理部門、項目規劃設計及建設單位、環評單位的反復溝通與協商,使規劃的各項調整方案得到落實,找到一個既能切實保護當地的生態環境、保證生態環境質量基本不下降,保護飲用水源地不受影響,又能通過規劃解決項目所在地無序發展的現狀,實現經濟發展和環境保護的高度統一。

5 建議

評價過程中根據項目特點,參照各單項評價導則中提出的方法和評價深度進行評價,評價結果與實際情況基本相符。建議在規劃環境影響評價導則的修編中能明確規劃環評的評價方法,明確評價范圍和深度,明確與其他環評導則的相互關系及相互利用的原則。使規劃環評有一個相對統一的標準,有利于提高規劃環評報告評價質量。

[1]中華人民共和國國務院令第 559號《規劃環境影響評價條例》[Z].2009.10.1.

[2]鞠美庭,朱坦.國際戰略環評實踐追蹤及中國對規劃實施環境影響評價的管理程序和技術路線探討[J].重慶環境科學 ,2003,25(11)：124～127.

[3]原國家環境保護總局.《開發區區域環境影響評價技術導則》(HJ/T131-2003).2003.9.1.

[4]黃寶成,李玉珍.開發區環境影響評價中產業結構工業布局問題探討[J].福建環境,2003,20(6)：7～10.

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1673-288X(2010)05-0010-04

李越越 (1966—)女,貴州人,高級工程師,研究方向：水環境保護、環境影響評價。