完善太湖流域生態補償機制,保護太湖山水資源
——兼評《江蘇省環境資源區域補償辦法》

馬春燕

(蘇州大學王健法學院,江蘇蘇州215021)

完善太湖流域生態補償機制,保護太湖山水資源
——兼評《江蘇省環境資源區域補償辦法》

馬春燕

(蘇州大學王健法學院,江蘇蘇州215021)

太湖是江、浙、滬的母親湖,也是周邊地區的重要水源地,作為太湖流域水污染防治的一項整體性措施——流域生態補償制度已經在江蘇省范圍內展開。從2008年開始江蘇省已經開始逐步實施《江蘇省環境資源區域補償辦法》,本文對該辦法的實施狀況以及面臨的主要問題進行分析,從補償制度、補償范圍、資金來源等方面提出完善太湖流域生態補償機制的建議,以期更好的保護太湖水資源。

生態補償;流域生態補償

太湖是我國第三大淡水湖泊,是重要的應用水源地,約2338平方公里水面。太湖是江、浙、滬的主要水源地,同時太湖對于周邊地區氣候調節、防洪抗旱、生態優化等具有舉足輕重的作用。自2007年西太湖藍藻事件爆發以后,太湖流域的水環境以及污染防治工作已經受到中央及地方各級政府的重視。2008年以來,先后在太湖流域推行了引江濟太工程、提高水環境容量引排工程、生態清淤工程,同時正在推進太湖流域立法的完善、加快建立信息共享平臺和雙河長制等措施,以保護太湖水資源。除了以上措施以外,我國正在推行太湖流域生態補償制度,作為流域水污染防治的一項整體性制度,以進一步改善太湖生態環境,保護太湖水資源。

1 江蘇省逐步建立太湖流域生態補償制度

流域生態補償機制,是指為維護、恢復和改善流域水生態系統服務功能,促進水環境不斷好轉,由流域水環境管理權威機構或上級人民政府作出的調節流域上中下游水生態保護者、受益者和破壞者之間經濟利益關系的一組制度安排[1]。2007年9月,國家環保總局印發《關于開展生態補償試點工作的指導意見》,這是我國中央政府首次對開展生態補償措施發布指導性文件,為全面建立生態補償制度奠定基礎。2007年底,江蘇省辦公廳出臺《關于印發江蘇省環境資源區域補償辦法(試行)和江蘇省太湖流域環境資源區域補償試點方案的通知》在江蘇省太湖流域選擇跨行政區域的主要入太湖河流開展試點,率先在太湖流域推行環境資源區域補償制度,以加快太湖流域水環境綜合整治,改善太湖主要入湖河流的水質。《江蘇省環境資源區域補償辦法》從2008年1月1日起施行,以“誰污染、誰付費補償”為原則在流域上下游之間建立經濟補償機制。經過一段時期的數據采集后,2008年8月份已經開始進入實際賠付階段,通過江蘇省水文局監測,南京、常州、無錫三個試點城市之間的交界斷面有所超標,因而必須對下游城市予以補償。從2007年至今,江蘇省太湖流域的生態補償機制正逐步建立并完善。現在太湖水質比2007年已經有了明顯的改善。根據2008年《太湖健康狀況報告》顯示:按照《地表水環境質量評價標準》(GB3838-2002)評價,2008年太湖有7.4%水域水質為Ⅳ類,27.2%為Ⅴ類,65.4%為劣于Ⅴ類;未達到地表水Ⅲ類標準的水質項目主要為總氮、總磷、氨氮、化學需氧量、五日生化需氧量等。太湖流域省界水體水資源質量狀況通報(2009年9月)顯示:2009年9月省界河流35個監測斷面中,4個斷面水質為Ⅲ類,占11.4%;其余31個斷面均未達到地表水Ⅲ類標準,其中16個斷面水質為Ⅳ類,占45.7%;10個斷面水質為Ⅴ類,占28.6%;5個斷面水質為劣于Ⅴ類,占14.3%。與2008年同期相比,省界河流斷面水質達到Ⅲ類的比例上升了8.5%;與上月相比,省界河流斷面水質達到Ⅲ類的比例上升了5.7%。太湖水質總體評價為Ⅳ類,輕度富營養。太湖11.5%的水域為中營養,71.5%的水域為輕度富營養,其余水域為中度富營養。與2008年同期相比,全湖水質改善明顯,主要水質指標濃度均有下降;營養狀況有明顯好轉,中營養和輕度富營養所占比例大幅上升。從以上數據可以看出,江蘇省實施太湖流域生態補償機制已經取得了一定的成就。

2 太湖流域生態補償機制面臨的問題

從2007年至今,江蘇省太湖流域的生態補償機制正逐步建立并完善。《江蘇省環境資源區域補償辦法》的施行有利于引導各地高度重視環境保護和污染減排工作,對于強化“保護環境,從我做起”的責任意識、落實各級政府對本行政區域環境質量的職責、有力推動流域性水污染治理,具有積極的作用。同時,這對破解跨行政區域河流交界斷面水質超標這個長期以來導致水環境無法改善的主要痼疾是十分有利的。但是由于我國生態補償機制仍處于摸索和嘗試階段,一些問題和矛盾也逐步顯現。

2.1 補償制度的缺陷,導致補償不合理

國家環保總局《關于開展生態補償試點工作的指導意見》指出:應當建立上下游生態補償機制,以推進上下游之間的生態平衡機制的建立。《江蘇省太湖流域環境資源區域補償試點方案》只是針對上游對下游進行資金補償,并沒有關于下游對上游在特殊情況下也應給與相應補償的規定。在這種情況下,如果上游排放到下游的水質優于規定的標準的話就減輕了下游的減排的壓力為下游的經濟發展帶來了更多的利益,而上游努力減排卻得不到任何補償,這樣不利于增加上游減排的積極性。再者,河流和湖泊的上下游本是一個有機的整體,下游水質必然受到上游來水水質的影響,很難簡單地用行政區域把流域割裂開來局部地談治污問題。由于水源地區域多是太湖出水河道,就河道斷面來說是位于上游,由于目前水系的破壞,倒流現象普遍存在,現在的狀況是,水源地非但得不到區域生態補償,還有可能要對下游進行賠償。所以說,單向的下游對上游補償制度是不合理、不公平的。

同時,國家環保總局《關于開展生態補償試點工作的指導意見》還要求建立功能區生態補償機制。《江蘇省太湖流域環境資源區域補償試點方案》并沒有對功能區的生態補償機制作出規定。這就導致作為水源地的區域因為要達到法律規定的飲用水源地的更高的水質標準加大污染控制和治理以及減排的力度,同時更嚴格的控制地區排污單位的設立使當地經濟發展失去很多機會,而非飲用水源地飲用功能區提供的水卻不需對水源地作出任何補償,功能區生態補償機制的缺乏顯然會使水源地得不到合理的補償。

2.2 償范圍狹隘,導致不完全補償

流域生態補償應包括三個層次的含義,一是對流域內因保護流域生態環境而遭受損失、投入保護成本以及喪失發展機會的地方和人們給予經濟、政策等方面的補償;二是對因流域水污染而造成損害的地方和人們給予賠償;三是對因流域內及跨流域調水、取水的水源所在方的人們為保護和提供水源所做出的犧牲給予補償[2]。《江蘇省環境資源區域補償辦法》規定:凡斷面當月水質指標值超過控制目標的,上游地區設區的市應當給予下游地區設區的市相應的環境資源區域補償資金。從《江蘇省太湖流域環境資源區域補償試點方案》中規定的補償資金的計算方式(單因子補償資金=(斷面水質指標值-斷面水質目標值)×月斷面水量×補償標準)可以看出,我們的生態補償只補償直接損失和一部分的生態破壞恢復成本,而沒有考慮到對投入的環境保護成本以及失去經濟發展機會的損失等進行補償。這種狹隘的補償范圍不利于調動環境保護的積極性,同時不利于地區的經濟發展,對為太湖流域生態環境保護作出較大努力付出了大量的人力、物力保護環境,拆除了很多高污染的企業,放棄了很多發展機會卻得不到補償的地區是非常不公平的。同時,這種只對環境污染造成直接損失和治理費用的補償范圍也不完全符合建立生態補償制度的初衷。

2.3 補償方式的單一,導致地區經濟發展緩慢

補償方式的選擇是影響生態補償效果的重要因素,不同區域不同階段的應該綜合選擇不同的補償方式。根據《江蘇省環境資源區域補償辦法》的規定,目前江蘇省采用的是支付補償金的方式,從全國范圍來看,全國各試點城市也主要是采用支付補償金的方式。以現金補償為主要補償方式雖然可以快速,但是從長遠來看,單純的現金補償方式并不是一種持續的、能夠根本改善生態狀況的方式。這種單一的補償方式并不能補償有關地區為生態建設所失去的機會成本,也不能對其規劃和發展上進行有效的引導,不利于當地的經濟發展。以下以蘇州市吳中區為例:據初步統計,自建區以來,吳中區在保護生態環境、治理污染項目中累計投入各項資金達幾十億元。同時,為了保護太湖,在一定程度上制約了沿太湖鄉鎮的經濟發展,尤其是西山金庭鎮犧牲特別大,現已成為蘇州全市經濟最薄弱的鄉鎮之一。根據2007年的數據統計,東山鎮年均可支配收入為10428元,僅為吳中區平均水平的45%,蘇州市平均水平的49%:金庭鎮年人均可支配收入為8134元,僅為吳中區平均水平的35%,蘇州市平均水平的38%。近五年來,人均可支配收入的平均增速東山鎮為11.6%,金庭鎮為13.6%,遠低于蘇州市的14.5%、吳中區的16.8%、相城區的21%。東山與金庭兩鎮由上世紀七八十年代蘇州地區村鎮中最為富裕的地區滑落為純收入最低的地區,為了保護環境改善環境,禁止建立大型污染企業、嚴禁開山打礦、關閉水泥廠、壓縮與拆除圍網使得當地的社會經濟發展收到極大的制約,人民生活受到嚴重的影響,直接導致了保護區環境保護基礎設施嚴重滯后。以上吳中區近兩年的經濟增長以及人民收入情況以及其余蘇州市其他地區的對比情況可以充分體現出,沿太湖流域的地區在太湖環境保護與治理上投入了量的成本,面臨著巨大的壓力,而僅僅依靠資金補償無法帶動地區經濟發展。

2.4 資金機制的不完善,導致補償得不到保障

國家環保總局《關于開展生態補償試點工作的指導意見》呼吁國家建立跨行政區的流域水環境保護專項資金,重點用于流域上游地區的環境污染治理與生態保護恢復補償,并兼顧上游突發環境事件對下游造成污染的賠償。然而,根據《江蘇省太湖流域環境資源區域補償試點方案》的規定:直接排入太湖湖體的河流,斷面當月水質指標值超過控制目標的,所在地設區的市應當將補償資金交省級財政。補償資金按規定納入財政預算進行管理。省財政廳應當督促有關市人民政府在收到補償資金通報后10個工作日內按規定繳納補償資金。由此可以看出,該試點方案并未在全省內建立起流域生態補償的專項資金,目前江蘇省生態補償的支付方式主要是政府轉移支付的補償方式,當上游斷面的水質不符合要求時,由上游政府轉移支付給下游政府生態補償金。雖然說,政府財政轉移支付是最直接的一種補償方式,但是政府轉移支付的資金來源不夠廣泛,同時政府轉移支付也沒有保障,還會加大支付的成本,所以說開拓更多的補償方式是必要的。

3 完善太湖流域生態補償的建議

江蘇省目前已經初步建立上下游生態補償機制,通過以上分析可以看出,這種補償機制仍然存在一些缺陷,筆者提出一些完善太湖流域生態補償的建議,以更好的保護太湖流域水資源。

3.1 建立水源地生態補償機制

正如前面所說的,生態補償內涵的解釋遠不止于對生態系統的恢復或重建,更需要強調的是對利益受損者的利益恢復與填補,這將有助于調動水源區生態環境保護者的積極性,促進水源的保護。水源地為了保護飲用水水源地充足的水量和良好的水質,加大了在水土保持、水源涵養和水環境治理等方面的投入。過重的生態保護投入,對該地區經濟的發展和人民收入的增加極為不利。另外在水源地限制了工業和農業的發展,主要對象是高污染和高耗水行業,相應的工業企業撤離,導致地區失業人口增加,一部分人失去了經濟來源。居民家庭無法選擇養殖業,在種植業經營時,由于減少化肥的使用量導致產量減少,再加上為了防止潛在水土流失發生,采用大面積生態修復措施,迫使當地生產生活方式發生改變,不得不放棄墾耕、放牧等。因此,為了提高水源地生態保護的積極性以及公平、公正的考慮,在完善上下游地區生態補償機制的同時建立水源地生態補償制度是十分重要的。通常,將水源區生態補償的涵義概括為:通過政策或法律手段的實行,使水源區生態保護外部性的內部化,讓水源區生態保護成果的“受益者”支付相應的費用;通過制度設計解決好水源區生態環境這一特殊公共物品消費中的“搭便車”現象,激勵生態環境這種“公共物品”的足額提供;通過制度創新實現對水源區生態投資者的合理回報,激勵水源區內外的人們從事生態保護投資并使生態資本增值[3]。對水源地的生態補償主要包括兩個方面:一是保護性補償,是指將水源所在的水域,包括周邊部分的陸域納入保護范圍,設立水源保護區,對保護區域內的生態環境進行保護性和恢復性投入,包括對水源保護區污水處理設施、清潔衛生設施等生態環境保護性投入;二是發展性補償,是指對保護區犧牲的發展權益給予補償,包括對當地財政收入減少的補償、對企業和農民生產損失的補償以及對搬遷移民的補償等方面。增加、建立水源區生態補償機制,有利于建立、健全我國生態補償機制。

3.2 補償主體多層次化

通常情況下,流域生態補償主體是指因生態環境改善而受益的那些地區、行業和群體[4]。溫家寶總理在第六次全國環境保護大會上提出了“誰開發誰保護,誰破壞誰恢復,誰受益誰補償,誰污染誰付費”的生態補償基本原則,建立多層次的補償生態主體是確保補償資金多元化的重要保障。流域生態補償的主體包括兩個方面:一是一切從利用流域水資源中受益的群體;二是一切生活或生產過程中向外界排放污染物,影響流域水量和流域水質的個人、企業或單位。原國家環保總局2007年8月下發了《關于開展生態補償試點工作的指導意見》中明確指出,流域生態補償機制不只是下游對上游給予經濟補償,還包括受益地區為上游從經濟發展、旅游產業、勞動力轉移與培訓等方面給予更多的支持;因此,創新生態補償模式的一個重要抓手就是要讓更多的受益者、開發者、破壞者、污染者成為生態補償的主體,特別是要強化區域間、部門間的橫向財政轉移支付和以企業為主體的市場補償。所以說,生態補償的主體不僅僅包括太湖流域的上游地區,還應當包括使水環境和水資源利用價值降低、可用水量減少,給受污染區域的人民造成人身和財產損失的以及為進行水資源保護的所有的單位和個人[5]。同時補償的客體也應當包括收到環境損害者以及在生態建設,在人力、物力、財力上投入了大量的精力,甚至犧牲了當地經濟發展的機會和機遇,為流域水環境的改善和水資源的可持續利用作出了貢獻的所有單位和個人。多元化生態補償主題是公平原則的體現,也可以使受所有的受損者都得到補償同時還可以保障補償資金的來源。

3.3 完善補償范圍和標準

我們當前的補償范圍只是考慮到了生態保護者的部分直接損失和一部分的生態破壞恢復成本,補償標準也是以排放的不同污染因子來確定補償金的,并沒有考慮到受損者在環境保護中復出的環境保護成本以及喪失的機會成本,這就很難調動生態保護地居民的積極性,對當地的經濟發展不利。生態補償的范圍應當擴大,除了對恢復已破壞的生態與環境的投入進行補償之外,還包括對未破壞的生態與環境進行污染預防和保護所支出的一部分費用,以及對因環境保護而喪失發展機會的區域內的居民進行的資金、技術、實物上的補償以及政策上的優惠和為增進環境保護意識、提高環境保護水平而進行的科研、教育費用的支出[6]。在確定補償標準時要充分考慮到生態建設與保護過程中的各項成本、費用以及收益。生態補償的最低標準應該包括生態保護者的直接投入、遭受的直接損失和實施生態保護導致的機會成本,生態保護過程中的組織管理費用、生態破壞的恢復成本[7]。生態補償的最高標準還應包括生態系統服務所創造的巨大價值、水資源價值等。在確定生態補償標準的過程中,首先要對生態價值進行科學測算,在此基礎上確定生態補償金的分配方式與具體數額。只有擴大生態補償的范圍,對因生態保護而付出的治理成本以及機會成本進行合理補償,這樣才能調動民眾的積極性,推動從資源利用型至集約型模式的轉型,推動區域經濟和環境的同步發展。

3.4 補償方式多元化

單純的資金補償并不能使受污染地區得到合理有效的補償,也不能推動技術進步以及產業的合理布局。補償的方法和途徑很多,包括政策補償、實物補償、資金補償、技術補償、項目補償、產業補償等方面。政策補償主要包括:①針對水源區生態建設與環境保護特點制訂有針對性的財政政策。②制訂市場補償政策,逐步培育區域之間水權轉讓市場,用水區按照市場價格定期支付區域水資源費用。③制訂鼓勵異地開發政策,允許并支持水源區在其下游適宜地區設異地開發試驗區,當地政府要在土地使用、招商引資、企業搬遷等方面給予開發實驗區政策優惠,引導其在開發試驗區內安排一些水源區因生態保護而不能布置的污染項目[8];實物補償是補償者運用物質、勞動力和土地等進行補償,解決補償者部分的生產要素和生活要素,改善受補償者的生活狀況,增強生產能力;資金補償是最常見的補償方式,具體可以分為補償金、贈款、減免稅收、退稅、信用擔保的貸款、補貼、財政轉移支付、貼息、加速折舊等;產業補償就是把補償落實到具體的產業項目上,壯大與發展水源地保護區域產業,增強其自身的造血功能是縮小發展差距、提高當地人民生活水平的最好辦法;技術補償是指提供無償技術咨詢和指導,培養受補償地區或群體的技術人才和管理人才,輸送各類人才,提高受補償者生產技能、技術含量和管理水平。在太湖流域生態補償方式的選擇過程中,應將補償的重心逐漸由“輸血型”補償轉變為“造血型”補償,在現金補償的基礎上加大政策補償、技術補償和產業補償的力度。同時,有關部門應在水利建設、圍網拆除、生態公益林補償、環保、改水改廁等資金上予以重點扶持;對太湖周邊鎮區的無污染的農業開發、高科技、生態旅游、基礎設施等項目立項上予以優先,以支持這些地區的經濟發展。

3.5 建立生態補償專項基金制度

國家環保總局印發《關于開展生態補償試點工作的指導意見》中指出,對于生態補償機制,應當推動建立專項資金,加強與有關各方協調,多渠道籌集資金,建立促進跨行政區的流域水環境保護的專項資金,重點用于流域上游地區的環境污染治理與生態保護恢復補償,并兼顧上游突發環境事件對下游造成污染的賠償。生態補償基金主要來源于受益地區的利稅、國家財政轉移支付資金、扶貧資金、國際環境保護非政府機構以及企業和個人的捐款等。生態補償基金通過基金管理委員會進行統一管理支付、專款專用。同時還可以通過征收生態水費的方式籌集,將水資源生態保護費納入水價,通過征收水費,籌集部分資金直接補償給水源區用于生態建設。征收水源區生態補償稅也是增加生態補償基金的一種方法,對生態環境產生或者可能產生不良影響的生產、經營、開發者為征收對象,以生態環境整治及恢復為主要內容,向受益單位、部門征收一定的稅費,并將其納入國家預算,由財政部門統一管理,國家每年將一部分資金返還給參與生態環境建設的農戶[9]。最后就是實行信貸優惠,通過制定有利于生態建設的信貸政策,以低息或無息貸款的形式向有利于生態環境的行為和活動提供的小額貸款,可以作為水源區生態環境建設的啟動資金,鼓勵當地人民從事生態保護工作;鼓勵金融機構在確保信貸安全的前提下,由政府政策性擔保提供發展生產的貸款。同時還應當建立專項資金的申請、使用、效益評估與考核制度,促進全流域共同參與流域水環境保護。因此,對于水源地生態環境建設的資金缺乏問題,應合理利用收流域生態補償稅、建立流域生態補償基金、實行信貸優惠、引進國外資金和項目等流域生態補償方式,加快建立環太湖地區生態專項資金,加大對環太湖地區生態環境保護和建設項目的資金支持轉移支付至沿太湖地區,實施退耕還林、濕地恢復、生態公益建設等生態環境工程,促進太湖流域產業結構調整、生產生活方式轉變、生態保護和修復、公共基礎設施建設、環境綜合整治。

根據以上分析,太湖流域生態補償機制的建立與完善應當主要從構建完善的流域補償制度、明確補償的范圍和補償標準、擴大補償的主體和客體,建立完備的資金體系上入手,以解決實際操作中遇到的困難和問題,從而更好的保護太湖流域山水資源。

[1] 虞錫均.構建太湖流域水生態補償機制探討[J].農業經濟問題,2007,9:12.

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[3] 王淑云.飲用水源地生態補償機制研究”[J].中國水土保持, 2009,9:6.

[4] 宋鵬臣.我國流域生態補償研究進展[J].資源開發與市場, 2007,11:1022.

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[6] 劉玉龍.從生態補償到流域生態共建共享[J].中國水利,2006, (10):4.

[7] 李懷恩.流域生態補償標準計算方法研究進展[J].西北大學學報,2009,(4):669.

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[9] 王金南,莊國泰.生態補償機制與政策設計[M].北京:中國環境科學出版社,2006:54.

Basin Ecological Compensation System of Taihu Lake

MA Chun-yan

(Law School of Shuzhou University,Shuzhou 215021,China)

Taihu is the mother lake of Jiangsu,Zhejiang and Shanghai province,and it is also the most important water resource of surrounding areas.As an overall water pollution prevention and control measure—Basin ecological compensation syetem has been conducted within Jiangsu province.From 2008,Jiangsu has began to implementThe Regional Compensation ofEnvironmental Resource in J iangsu.With a view to better protect water in Taihu,in this article we will analyse the statute's implementation and the main problems,and try to give a suggestion to complete fluvial ecological compensation from it's system,scope and fund.

ecological compensation;basin ecological compensation;

X321

A

1674-2842(2010)02-0052-05

2009-12-01

本研究屬于“和諧社會領域中弱勢群體權益保護的法律制度研究”子課題項目的階段性研究成果。

馬春燕(1986-),女,漢族,現為蘇州大學王健法學院,環境與資源保護法研究所成員,2008級研究生,主要研究方向污染防治法。E-mail:many629@126.com