論環境影響評價報告的行政化傾向

朱歆瑩

(徐州市環境監測中心站,江蘇徐州221002)

1 環境影響評價文件內容的行政化

1.1 環境影響評價文件內容的法律規定

《中華人民共和國環境保護法》(1989年12月26日中華人民共和國主席令第22號發布)第十三條規定:建設污染環境的項目,必須遵守國家有關建設項目環境保護管理的規定。建設項目的環境影響報告書,必須對建設項目產生的污染和對環境的影響作出評價,規定防治措施,經項目主管部門預審并依照規定的程序報環境保護行政主管部門批準。環境影響報告書經批準后,計劃部門方可批準建設項目設計任務書[1]。環境保護法為環境影響報告書規定了3個內容,并規定了要經“環境保護行政主管部門批準”。

建設項目的環境影響報告書的重點,顯然是“環境影響評價”,但是要做好環境影響評價,必須對建設項目產生的污染進行評價,這是環境影響評價的前提。對建設項目的環境影響評價結果,為了協調發展,必須規定防治措施。也就是說環境影響評價的這3部分內容有其嚴格的邏輯規律。

1.2 環境影響評價文件的性質規定

《中華人民共和國環境影響評價法》(2003年9月1日起施行)第四條規定:環境影響評價必須客觀、公開、公正,綜合考慮規劃或建設項目實施后對各種環境因素及其所構成的生態系統可能構成的影響,為決策提供科學依據[2]。

《中華人民共和國環境影響評價法》這一條,為環境影響評價的性質進行了規定。它既然是一種科學依據,因而,環境影響評價文件(報告)必須具有科學的特征和性質。

1.3 環境影響評價文件的行政審批規定

2005年10月27日由國家環境保護總局2005年第二十次局務會議通過,自2006年1月1日起施行的《國家環境保護總局建設項目環境影響評價審批程序規定》(國家環境保護總局令第29號)第十二條規定:環保總局主要從下列方面對建設項目環境影響評價文件進行審查[3]。

1)是否符合環境保護相關法律法規

建設項目涉及依法劃定的自然保護區、風景名勝區、生活飲用水水源保護區及其他需要特別保護的區域的,應當符合國家有關法律法規該區域內建設項目環境管理的規定;依法需要征得有關機關同意的,建設單位應當事先取得該機關同意。

2)是否符合國家產業政策和清潔生產標準或者要求;

3)建設項目選址、選線、布局是否符合區域、流域規劃和城市總體規劃;

4)項目所在區域環境質量是否滿足相應環境功能區劃和生態功能區劃標準或要求;

5)擬采取的污染防治措施能否確保污染物排放達到國家和地方規定的排放標準,滿足污染物總量控制要求;涉及可能產生放射性污染的,擬采取的防治措施能否有效預防和控制放射性污染;

6)擬采取的生態保護措施能否有效預防和控制生態破壞。

另外,2002年2月19日國家環保總局監督管理司副司長薛祥中在國家環境保護總局環境工程評估中心2002年第一次內部培訓班上的講話中,提出了環境影響報告書審批6項原則:①產業政策;②工業布局;③功能區劃;④清潔生產;⑤達標排放;⑥總量控制。

1.4 環境影響評價文件行政審批原則規定的后果

從環保總局對建設項目環境影響評價文件審查的6個方面以及薛祥中提出的6個審批原則看,與《中華人民共和國環境保護法》要求的內容相比,“環境影響評價”這一主題不是主要審查方面了,另外增加了產業政策、工業布局、清潔生產、總量控制。這些內容主要是一些政策方面的。

環境影響評價文件行政審查重點的變化,對環境影響評價文件撰寫的導向作用是十分顯著的。環境影響評價具體實踐活動中,在主題沒有改變的情況下,環境影響評價文件圍繞行政審批原則進行撰寫,不但淡化了主題,而且增加了與主題不十分相關的內容。這不但造成環境影響評價文件寫作方面的重點不突出或文不對題的問題,也忽略了環境影響評價本身所應該蘊含的科學特征,環境影響評價文件科學性弱化了,也造成了邏輯性混亂。

從《中華人民共和國環境保護法》給定的環境影響評價任務看,新增加的產業政策、工業布局、清潔生產、總量控制4個任務,環境影響評價本身并沒有能力完成。因為這4個任務只能是項目能否啟動的前提。例如,不符合產業政策,也就沒有必要啟動環境影響評價程序。如果沒有啟動環境影響評價程序,也談不到項目的環境影響問題,等等。一個環評項目在明顯不符合既定政策的情況下,進入環評程序顯然是違反常識的。

隨著社會的發展,人們的關注點變化了,環境影響評價的行政審批的關注點也會有所變化。在這種情況下,環境影響評價的內容也會有所增減。但一定要在法律界定的環境影響評價的范圍之內。法律界定的環境影響評價范圍之外的,一方面是超出了環境影響評價單位能力,同時環境影響評價單位也不可能在短時間內具備這方面的能力,而且國家都有相關部門具體負責,可以參照有關職能部門的意見。也就是說這些關注點,可以通過其它途徑解決。為了環保行政主管部門的審批需要,環境影響評價單位做一些超出能力范圍之外的工作,結果肯定不會好。這種做法也是不科學的。

2 環境影響評價文件技術評估方法的行政化

正如《中華人民共和國環境影響評價法》第四條指出的,環境影響評價是科學依據,具有科學的特征(表現為客觀、公開、公正)。因此,對于環境影響評價文件的評估方法也應該是科學的。也就是說,應以是否能作為科學依據為目的進行評估。圍繞環境影響評價能否作為科學決策的依據,那么,采用的評估方法應該是學術討論的方法,廣泛、充分發表意見。

事實上,目前的環境影響評價文件的評估,還是對環境影響評價單位的年度考核,主要還是圍繞行政審批的要求進行討論。

3 環境影響評價評估機構的行政化

3.1 環境影響評估機構的定位

2002年2月19日國家環保總局監督管理司副司長薛祥中在國家環境保護總局環境工程評估中心2002年第一次內部培訓班上的講話中,對國家環境保護總局環境工程評估中心的作用作了說明:“國家環境保護總局在環境影響報告書審批前的技術評估交由評估中心來完成。”這說明,國家環境保護總局環境工程評估中心是國家環境保護總局的技術支持部門。當然,省市兩級也都有自己的下屬評估部門。

在《國家計委、國家環境保護總局關于規范環境影響咨詢收費有關問題的通知》(計價格[2002]125號)中,有以下規定:“環境影響咨詢是建設項目前期工作中的重要環節。環境影響咨詢內容包括:編制環境影響報告書(含大綱)、環境影響報告表和對環境影響報告書(含大綱)、環境影響報告表進行技術評估。”[4]

3.2 建設項目環境影響咨詢收費屬于中介服務收費

從法律基礎的角度來考察,我國機構的機構屬性有很大差別。我國的法人包括企業法人、事業法人、社團法人和政府法人四大類。每一類法人的設立、運行、管理都是依據不同的法律基礎。行政性事業單位屬于事業法人,絕大多數社會中介代理機構屬于企業法人,兩者的法律基礎完全不同,因而不能等同視之。

中介機構應按國家規定成立。按《中介服務收費管理辦法》(1999年12月22日 中華人民共和國國家計劃委員會)有要求:第一,政府集中采購機構與社會中介代理機構的機構屬性有所不同。政府集中采購機構嚴格講應屬于準行政組織,也就是通常所說的行政性事業單位。而社會中介代理機構是經國家工商行政管理部門登記注冊的營利性組織,并不具有準行政組織的屬性。另外,從法律基礎的角度來考察,政府集中采購機構與社會中介代理機構的機構屬性也有很大差別。我國的法人包括企業法人、事業法人、社團法人和政府法人四大類。每一類法人的設立、運行、管理都是依據不同的法律基礎。行政性事業單位屬于事業法人,絕大多數社會中介代理機構屬于企業法人,兩者的法律基礎完全不同,因而不能等同視之。第二,政府集中采購機構與社會中介代理機構所行使的職能不同。集中采購機構作為一種準行政組織,與一般的事業單位最大的區別在于它有一定的行政職能,一般事業單位行使的主要是專業化的社會服務職能,所以中介機構應“獨立執業、依法納稅、承擔相應法律責任”。[5]

這說明環境影響評價技術評估機構是技術性部門,是對社會服務的部門,屬于中介服務機構,應獨立執業,它應該進行資質認證。

以某環境工程咨詢中心為例,該單位是省環境保護廳直屬的事業單位,其資質情況:國家發展和改革委員會頒發的工程咨詢乙級資質。這種機構并不像環境影響評價機構要具備國家正規頒發的環境影響評價資質,目前國家沒有頒發正規的環境影響評價的技術評估資質。

3.3 技術評估原則

技術評估原則應遵循:①需求性原則;②客觀性原則;③系統性原則;④可行性原則;⑤公正性原則,亦稱“中性原則”。[6]

可見,環境影響評價技術評估應堅持客觀性原則、公正性原則(或中性原則)。

在最近出臺的《環境影響技術評估導則》(征求意見稿)中指出:“在評估依據、內容、方法、時限等方面必須體現為環境保護行政主管部門環境管理決策服務的原則。”

這種環境影響評價技術評估本身應堅持的客觀性原則和公正性原則必須與環境影響技術評估“服務原則”很好的結合起來。否則,環境影響評價技術評估的警報功能,參謀功能就會失去。

[1] 中華人民共和國環境保護法(1989年12月26日中華人民共和國主席令第22號發布).

[2] 中華人民共和國環境影響評價法(2003年9月1日起施行).

[3] 國家環保總局.國家環境保護總局建設項目環境影響評價審批程序規定(國家環境保護總局令第29號)2005.

[4] 國家計委、國家環境保護總局關于規范環境影響咨詢收費有關問題的通知(計價格[2002]125號2005-10-12).

[5] 中華人民共和國國家計劃委員會.中介服務收費管理辦法[S].北京:中國標準出版社,1999.

[6] 錢學成.技術學手冊[M].上海:上海科學技術文獻出版社, 1994:309.